用都市再生抵御衰退，大阪城公园这样干_风闻

2023年4月，国家发改委、住建部，联合发布《沈阳都市圈规划纲要》，沈阳正式成为全国第9个国家级都市圈。除此之外，青岛、济南、郑州、广州等城市正在争做「下一个」国家级都市圈。

可以说，各地政府在招商竞赛、「抢人」大战之后，又展开了一场入围「国家级都市圈」的暗战。

▼ 我国已公布的国家级都市圈分部示意（至2023年）

成为国家级都市圈，带来的不只有空间上的发展，更是综合实力的跃迁：一是城市聚合，形成更大的规模效应；二是经济互联，围绕中心城市协同发展；三是功能互补，大家各有所长聚在一起后，成为全才。

与此同时，我国已进入人口负增长（2022年减少85万）、老龄化阶段（2035年，60岁以上人口占比将超过30%），这也就意味着，都市圈之间的竞争也将愈发激烈。

▼ 2022年4月，西安都市圈成为国家批复的第5个国家级都市圈，面积约2万平方公里（来源：全景网）

众所周知，**一个都市圈的竞争力和吸引力，很大程度上来自于中心城市「首位度」的强弱。**像四川曾是劳务输出大省，以成都为核心的成德眉资都市圈正在扭转这一趋势，特别是作为中心城市的成都，在过去十年间，新增了600多万人口，不但成为全国第四大城市，而且「蓉漂」取代「北漂」，成为新时尚。

▼ 成都的公园城市建设成为引人的名片

作为城发展的研究者，我们追问一句，比拼「首位度」阶段之后，都市圈的中心城市又会拼什么？从国际都市圈的发展规律来看，在经济和人口负增长放缓的作用下，中心城市会迅速进入资源再聚集的「再城市化」阶段，拼的是「城市再生」能力。

下文，以大阪公园区域的再开发为切入点，看一看城市再生时期的挑战与应对。

▼ 大阪城公园区域

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日本「再城市化」的挑战与应对

1981年，克拉森和G.Scimemi依据城市核心与外围人口变动特征，提出了空间循环假说。假说以二战之后欧美城市30-40年发展为研究目标，得出了一个国家的人口城市化往往遵循**「城市化→郊区化→逆城市化→再城市化」**规律的结论。

▼ 空间循环假说中的人口城市化4个阶段

尽管克拉森的空间循环理论，并不适用于所有的城市，但仍被认为是分析和预测人口城市化发展的有效方法。有意思的是，该理论在日本备受重视、生根发芽，很多本土专家对该理论进行修订和研究。

在2002年，日本经济学家川嶋辰彥，基于空间循环假说，得出了日本都市圈已进入郊区化和逆城市化阶段，东京都市圈则出现了明显的人口再城市化趋势。

到2020年，日本东北大学神田兵库等研究者，基于空间循环假说研究发现：随着人口减少和老龄化的加剧，**日本多数都市圈进入人口总数减少，但中心城市人口在增加的「再城市化」阶段，**以东京、大阪、名古屋为主的中心城市尤为显著。

▼ 东京都市圈人口密度分布示意

在一边控制大都市发展规模，一边面对人口再次涌向中心城市，另一边还要保持中心城市竞争力的背景下，日本2002年出台《都市再生特别措置法》，希望通过对市中心大量低活力的不动产、公共空间的投资更新建设，提高城市经济活力。

▼ 都市再生的阶段性演变，体现不同时期需求与思路的变化

2004年，都市再生机构（UR）成立，由国土交通大臣为最高负责人，下辖都市再生、租赁住宅、灾害复兴三大业务版块。

整体来说，日本的都市再生有三个发展方向：

**1.**政府主导的都市再生区

**紧急整备地域：**政府指定的重点落实地域，其规划、建设、政策等享有再生政策优先权。包括在财政、金融、税制支援，以及各类审批加速等辅助制度。截至2020年，日本政府共划定了52个都市再生紧急整备地域（约88k㎡）。

▼ 横滨临海地区被划为紧急整备地域

**都市再生特别地区：**在紧急整备地域内还划定了133个都市再生特别地区（至2020年），这些地区的核心使命是探索制度创新。

因此，区域内的类型很丰富，包括街道、公园、商业、办公、住宅、医院等。制度创新主要针对「放宽各类限制」，如用途变更、高度限制等方面，以东京的日本桥二丁目地区为例，划入都市再生特别地区之后，再生后容积率从700％翻倍到1990％。

▼ 都市再生特别地区的日本桥二丁目再生建设

**2.**民间参与的都市再生区

都市再生在町（街区）、村一级的实施，主要是由民间资本参与（政府负责基础设施更新），再生协议会（半官方组织）承担统筹管理的工作，民间都市再生推进法人（企业、财团、NPO法人等构成）负责计划提案、建设与落实。

同样，这些区域也会尝试一系列的制度突破，如道路占用许可特例、河床占用许可特例、便利性设施许可特例等等，实现利益与管理上的平衡，以及空间活力的激发。

▼ 多方合作下，东京代官山的街区成为再生典范

以札幌大通都市建设株式会社为例，作为日本第一家民间都市再生推进法人，自2008年开始在札幌市大通地区进行一系列实验性改造——通过公共空间更新后的商业租赁和广告投放服务收入，反哺公共空间管理和区域活动等方面的费用，有效促进了公共空间的活力和可持续优化利用。

▼ 再生后的札幌大通公园

当然，町、村无论如何突破制度限制，均必须遵守充分利用本地历史、文化、自然环境等特性的原则。

**3.**都市圈内的选址优化

日本都市圈中心城市除了自身发展，还要解决与其它城市抢资源的问题。**被虹吸的中小城市，无法依赖单纯的建筑更新，解决地方经济发展难题，但整合挖掘本地有限的资源是发展前提。**因此，强调区域紧凑型、网络化、一体化的选址优化规划应运而生。选址优化规划有两大原则：

**原则一：**以轨道交通站点的TOD（公共交通导向开发）再开发为核心，重点发展站城一体化的居住引导区，其主要政策方向包括适老化改造、生活服务设施的集中化建设。包括通过「空屋银行」等移居定居优惠政策等进行居住补贴等。

▼ 大阪都市圈内的枚方市TOD开发，引入「贩卖生活方式」的茑屋书店，增加城市吸引力

**原则二：**以「非全部集中、非强制集中」为人口引导原则，通过串联/新建本地交通线、服务设施点与功能区，优化分散低效的区域布局并强化综合功能，使区域焕发联结力。包括对福利设施、医疗设施、商业设施进行更新建设。

截至2020年，日本全国正在推进选址优化规划的都市共有559个，且不同市町村在规划制定与实施等方面都各具特色，尽可能在规划制定阶段就形成错位竞争的格局。

下文我们将通过大阪城公园区域再开发，了解一下中心城市是如何具体实践都市再生。

▼ 大阪城公园区域再开发

02

大阪城公园区域再开发实践

大阪都市圈相较东京都市圈，「再城市化」特征更为明显。以都市圈中心人口密度而言，京阪神都市圈（半径10公里内426万）高于东京都市圈（半径10公里内332万）。

而在都市圈总人口增长趋于停滞的背景下，大阪人口空间分布的结构性变化也就更加突出——2005-2010年大阪都市圈人口维持在1200万左右，中心区人口处于增长状态，郊区人口则处于减少态势，这也就意味着大阪都市圈的人口从郊区流向城市中心，大阪在从都市圈内的其它城市「虹吸」人口。

▼ 2005-2010年大阪中心区人口增长最多，郊区人口减少（来源：大阪の都市再生について）

同时，大阪也面临着诸多挑战，如产业由制造业向服务业转型，面临的人才缺口；中小企业占比高，总部企业处于外流状态等。在此背景下，大阪开始积极推动城市中心区的「都市再生」，以增加中心城市的竞争力。

▼ 大阪都市再生紧急整备地域和都市再生特别地区的划定示意（来源：大阪の都市再生について）

▍都市再生特别地区的代表：

Grandfront Osaka

大阪车站北侧地区的Grandfront Osaka，是都市再生特别地区的代表再生项目，总占地面积约24公顷，该项目由12家日本大型民间企业共同投资，三菱地所株式会社为主要实施者。Grandfront Osaka是站城一体的TOD开发，包含商业、办公、会展、集合住宅等综合功能。

▼ 大阪车站北侧的Grandfront Osaka

Grandfront Osaka还包括发展创新产业——「知识之都」子项目以机器人、IT产业为核心，为这些产业提供交流、研发、展览等服务，促进不同产业间交流，从而进一步激发创新。考虑后续由实施者自行经营，最后大阪市政府以容积率作为奖励，更新后容积率最高可达1600%。

▼ 知识之都提供的科技体验展

▍大阪都市再生紧急整备地域的代表：

御堂筋地区

御堂筋是大阪一条南北向的干道，全长4027米，北接梅田、大阪站商圈，南接心斋桥、道顿堀、难波公园商圈，是大阪市传统的核心地区。但近年来，由于梅田、Grandfront Osaka等新开发区域上升势头明显，御堂筋区域的商业价值在下跌，区域活力在下降。御堂筋地区都市再生整备区的改造，主要有以下3个方面：

★ 提升容积率，允许提高建筑高度；

★ 强化统一设计指引，营造步行友好的街道尺度；

★ 通过容积率奖励和建筑退线，打造有质感、有活力的街道空间。

▼ 御堂筋带动的道顿堀区域再生

与前两者不同，大阪城公园区域再开发，是都市再生紧急整备地域和都市再生特别地区混合开发的代表，也是日本首个「旅游景点型」公园开发运营机制的试点，以及中央商务区再开发的代表。

**1.**大阪城公园：

日本首个「旅游景点型」开发

大阪城公园，是城市文化标签和旅游目的地。2012年，在发展「大阪城市魅力创造战略」中，大阪城地区被定位为重点地区之一，是推动大阪城成为世界级旅游目的地的重点区域。

▼ 大阪城公园是城市旅游地标

大阪市提出了"私营部门发挥主导作用，政府发挥辅助作用"的开发理念，并宣布引入日本首个以旅游为基础的PMO（公园管理组织）机制*，推动大阪成为世界级旅游目的地的建设。

*PMO（公园管理组织）机制：作为民间机构，除了提供日常综合管理服务之外，还需要通过私营部门的文化景点、商业开发，更好地利用该地区存在的历史文化资源。

2014年，以电通关西分公司为主的联合体，成为公园的开发运营商，时限20年。其业务权限包括公园的管理运营，如公共空间以及历史建筑的运营管理，广告、拍摄等的许可管理等；还包括公园的魅力提升，如既有建筑物的改造利用，公园设施的再开发等。

▼ 以电通关西分公司为主的联合体PMO分工示意

▍旧瓶装新酒：

「商业古迹」MIRAIZA OSAKA-JO

MIRAIZA OSAKA-JO曾作为警视厅及市立博物馆使用。PMO公司接手后，按照商业+古迹的开发逻辑，将其改造为最适合观看天守阁的聚会场所，包括旅游伴手礼、忍者体验、餐饮等业态。

2017年开业之后，因为独特的近距离观看天守阁的效果，成为大阪城公园内最具人气的网红打卡地，也成为很多公司举办重要宴会活动的场所。

▼ MIRAIZA OSAKA-JO改造前

▼ 改造后的屋顶活动空间（来源：MIRAIZA OSAKA）

▍公园商业：JO-TERRACE OSAKA

新增建筑JO-TERRACE OSAKA与JR大阪城公园站构成了一个旅游属性的TOD，包含20余家店铺。业态主要面向大阪城公园的游客，包括地方美食、咖啡店、便利店以及游客服务中心等。建筑在设计上与公园景观融合，成为公园独具魅力的旅游休闲中心。

▼ 商业JO-TERRACE OSAKA（来源：JO-TERRACE OSAKA）

▍文化剧场：Cool Japan Park Osaka

2019年政府与PMO公司合作，在大阪城公园东侧推出文化设施Cool Japan Park Osaka，设有三座剧场，希望通过文化活动吸引游客，并增加停留时间，从而发展公园的夜经济。

▼ 文化设施Cool Japan Park Osaka

Cool Japan Park Osaka由Cool Japan机构出资（公私合营基金，以「日本的魅力」商业化为目标），13家私营文化公司联合运营。

剧场落成后初次公演为《KEREN!》，这是针对外国游客所设计的艺术表演。担任脚本的作家高平哲郎说「KEREN 是源自日本歌舞伎的用语，但这个公演的表演很天马行空，与其说是日本艺术表现，倒不如说是关西文化历史和艺术元素的一场秀」。

▼ 剧场内的文化表演（来源：Cool Japan Park Osaka）

如果说对大阪城公园的再生是为了提升城市旅游品牌价值，那么中央商务区的都市再开发则是对商务区竞争力的升级。

**2.**大阪商务公园：

公园里的商务区

1970年的世博会，大阪曾借着重整都市基础设施的契机，完成了两大任务：首先是推动重工业城市转变有为魅力的港湾城市；其次是解决长期存在的城市防灾问题。而位于大阪城公园北侧的大阪商务公园（简称OBP），就是这一时期的代表项目。

▼ 大阪商务公园

OBP占地面积26公顷，总建筑面积约为100万平米，在此的就业人口超过4.5万人。商务区主要土地业主为住友生命、松下兴产、东洋工业、竹中工务店，他们通过协议会机制达成共识，按比例共同出资，建设各类公共设施。

大阪商务公园由槙文彦担任总规划师，并在1970年提出**「公园里的商务区」理念（绿化率41%），确立建设观景为导向的「超级街区」**。

▼ 大阪商务公园内的公共空间

OBP开发周期已超过30年，区域的建筑和配套设施的老化严重，特别是随着梅田、天王寺、阿倍野地区的再开发，OBP的商务影响力逐渐减弱。出于以上原因，OBP决定通过城市再生，扩大区域功能，吸引更多投资。

2012年，OBP被指定为都市再生紧急整备地域，再生实施从基础设施提升、楼宇拆除与改造、文化功能导入三大方面推进。

▍基础设施提升与再开发

2017年，OBP划定了都市再生特别地区，**以释放更多的土地资源。**如JR京桥站改造入地，一方面消除单向交通堵点，另一方面推动老旧商业拆除重建增加商业面积。其中，永旺用地拆除后的临时开发（停车场与休息区），以提升区域公共配套需求，成为一大政策创新点。

此外，针对两块未开发用地，则兴建新型数字化基础设施，借此提升区域的国际竞争力。

其一为KDDI Telehouse，是日本供电量最大的都市型数据中心。其二为京阪神大厦，是安装2500台服务器的数据中心。

▼ OBP建设的两座数据中心

▍楼宇改造提升

在OBP协调下，松下、读卖电视台等业主方拆除容积率较低的老旧办公，建设高容积率的新楼宇。

如松下大阪大厦拆除再开发，将原有的1万多平米的旧建筑拆除，新建面积约4.9万平方米新建筑，且采用多项低碳技术，CO₂减排率达41%，以符合众多国际企业的「碳中和需求」。

▼ 拆除再开发后的松下大阪大厦

▍文化功能导入

OBP的再生除了挖掘更多商业潜力外，还建设了更多的文化设施。如山王美术馆，是在原有小型私人博物馆基础上，建设的5层文化综合体。

此外，为增加商务区对交流的需求，建设了OBP学院，设有交流与联合办公空间，以及小型图书馆、咖啡厅、会议室等配套，还会举办研讨会和各类文化交流活动。

▼ OBP学院（来源：OBP Academia）

总结来说，作为中心城的都市再生，核心并不在于大拆大建、微更新等更新方式的选择，而是以功能、产业提升为导向，补齐城市综合竞争力短板的「内容」更新。

成功的都市再生不仅需要可持续的运营管理，更需要政策、制度上的系统化设计，这是影响再生实施成败的「软实力」。