彭毅｜提升极端天气背景下的城市政府韧性治理能力_风闻

编者按

近期，据央视新闻报道，华北、黄淮等地今年迎来最长连续高温，6月22日到24日，北京市大部分地区最高气温达到38℃至39℃，6月22日北京南郊观象台气温飙升至41.1℃，是有观测记录以来历史第二高。而端午节假期过后，据央视新闻消息，28日起，北京、河北天津等地将出现强对流天气，局地或出现8至10级雷暴大风和冰雹。此轮极端天气亦引发公众的广泛讨论。事实上，近年来，随着全球气候变化加剧，极端天气已经不是遥不可及的威胁，而是全人类迫在眉睫的现实挑战。2022年底，上海交通大学中国城市治理研究院曾召开相关学术研讨会，围绕极端天气下的城市治理韧性展开探讨，本刊以此会议为基础，形成“增强极端天气下城市治理的韧性”圆桌会议。值此之际，本公众号特推出本组圆桌会议相关文章，供读者思考，仅代表作者观点，不代表公众号立场。

提升极端天气背景下的城市政府韧性治理能力

彭毅｜南京大学政府管理学院教授

本文原载《探索与争鸣》2022年第12期

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彭毅教授

全球气候变化导致极端降水、高温热浪、超强台风等极端天气频发、广发、强发和并发，给我国城市治理带来巨大挑战。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告第一工作组报告《气候变化2021：自然科学基础》与第二工作组报告《气候变化2022 ：影响、适应与脆弱性》指出，全球复合极端天气事件发生概率增加，且可能引致新型风险、复合风险及跨系统、跨区域的风险传递。世界经济论坛发布的《全球风险报告（2022）》指出，气候行动失败、极端天气、生物多样性丧失是地球面临的最严重的三大风险。《中国气候与生态环境演变：2021》报告也警示，未来我国面临更高频率与强度的洪水、高温热浪、飓风等气候灾害。随着我国新型城镇化战略的深入推进与人民生活水平稳步提高，气候变化及极端天气事件已成为城市治理不容回避的重要风险。

**治理创新是回应气候变化及其挑战的必然之举。**减缓和适应被国际社会公认为应对气候变化的两大相辅相成的策略。IPCC倡议适应和减缓协同推进的“气候韧性发展”理念。我国“十四五”规划纲要明确提出韧性城市建设的战略规划，并在《国家适应气候变化战略2035》中提出到2035 年基本建成气候适应型社会。政府是城市治理各项工作的核心领导者和决策者，与韧性发展及韧性城市相呼应，城市政府的韧性治理能力提升在推进我国治理体系与治理能力现代化的背景下变得尤为重要。

**笔者认为政府韧性治理能力是政府协同多元治理****主体，以统筹发展与安全为理念，通过主动采取一系列措施，建立具有适应性、演进性的治理体系，以有效应对极端突发事件的能力。**在极端天气背景下，城市政府需以系统思维考虑城市治理目标中发展与安全间的关系，统筹经济社会发展与气候变化适应的治理内容，形成事前抵御、事中处置、事后恢复的全过程统筹，并贯穿于准备力、感知力、响应力、学习力和统筹力五个方面，形成合力共同推动以政府为主导的社会各主体主动采取措施抵御风险、适应风险、维持城市的核心功能和基本公共服务，实现城市自我管理与自我修复，达到高质量发展和高水平安全的良性互动。

基于科学认知与情景分析的准备力

准备力是政府韧性治理的基础性能力，核心在于储备合理资源以应对极端天气事件的时间、空间、人群尺度上的不确定性及差异化影响。面向不确定性的资源储备存在一定的经济社会成本，在统筹发展与安全的理念下，应基于对气候变化与极端天气的科学认知与情景分析进行合理的准备。首先需要深化关于气候变化及极端天气事件的在地化科学认知。特别是在大尺度研究较为充沛的背景下，政府可资助面向在地化的研究，开展城市极端天气脆弱性与适应能力评估，厘清极端天气事件及其影响的时空分布规律及人群分布规律，识别本地在不同类型极端天气事件下脆弱的区域、基础设施、行业及人群。其次需发挥对极端天气事件的“想象力”，使用情景构建理论，构建城市治理中潜在极端天气情景，基于系统仿真的方法，剖析不同等级、不同类型的极端天气事件带来的风险，特别是新型风险、复合风险以及跨系统、跨区域风险带来的影响，识别不同情境对城市治理与资源储备的需求。最后将科学认知与情景分析纳入准备力提升的政策制定过程。修订相关法律法规，完善应急预案及管理体系，基于科学认知与情景分析，开发不确定性情景驱动、多部门统筹、多主体协同的智慧化应急预案系统，融入“城市大脑”“一网统管”等城市治理信息系统，开发人机交互的应急响应决策支持系统，为应急响应提供实质有效的预案支持。依据城市极端天气脆弱性评估，合理安排应急资源储备规模及时空布局，重点保障关键生命线系统冗余性，发挥行政、市场、社会机制，完善“政府—市场—家庭”一体化应急资源储备体系。

融合科技与社会的感知力

感知力是政府韧性治理的触觉能力，核心在于提升科技创新能力精准感知乃至预测极端天气事件及其影响。在极端天气事件早期，政府运用新兴技术强化事发前监测、预警、预测，做到尽早尽全地发现潜在风险，早预警早决定，采取有力有效措施，降低对人民生命健康和经济发展的影响，为极端天气事件应对提供时间冗余。一是提升极端天气事件的全时感知。以本地化需求与情景分析为导向，大力发展气候相关型科技，加强气候变化监测预警，改进气候变化观测和重建数据质量，创新大数据、人工智能、物联网等技术的应用，提高在长、中、短时间尺度上对气候变化与极端天气监测与预测的精度与速度，推进极端天气全时感知，有效监测极端天气的时空变化。二是推进风险影响态势的全域感知。基于城市极端天气脆弱性与适应能力评估，布置合理规模的传感器，监测脆弱区域与基础设施，特别是生命线系统的状态，结合极端天气全时感知，评估影响以制定有效应对措施。在降低“原生灾害”风险的同时，也要对可能造成的次生灾害有敏锐的感知力，通过人联网（Internet of People, IoP）实现极端天气事件社会影响态势的主动与及时感知。三是打造从“数据到智慧”的全链条感知。依托科技创新，完善信息化系统，挖掘极端天气事件及治理的“数据—信息—知识—智慧”全链条价值，实现对极端天气事件从数据到智慧的全链条感知，赋能政府韧性治理。

兼顾效率与公平的响应力

**响应力是政府韧性治理的具体实施能力，核心在于响应的灵活，**最大限度地缩短从研判风险态势到决策的时间，兼顾极端天气事件应对的效率与公平需求，提高城市面对极端天气事件的治理绩效。一是加强高效指挥体系与应急处置力量建设。面向极端天气的灾害情景分析，建立协调联动的应急指挥体系，推进扁平化指挥模式，建立健全应对极端天气事件的规则与流程，达到触发标准则自动启动应急响应系统，兼顾行政汇报与紧急处置的并行不悖。依托信息化、智能化、专业化的综合应急救援设备研发与应用，推进从“数据到智慧”的全链条应急救援知识与能力教育，提升国家综合性消防救援队伍的专业化水平，提高极端天气事件下综合应急救援能力。二是完善一体多元协同的应急响应体系。发挥我国一体多元治理的制度优势，统筹辖区内的社会组织与志愿者资源，通过志愿、购买服务等多种途径加强社会应急救援力量建设。完善一体多元协同应急响应的信息系统建设，以高效、广泛动员社会多元力量参与极端天气事件的应急响应。三是高效回应社会需求。基于全时、全域与全链条感知系统，及时回应受极端天气事件影响的脆弱群体需求，协同国家综合性消防救援队伍、社会组织与慈善组织开展救援，及时提供相关的救助与信息、物资保障服务，尽早恢复脆弱区域的生命线系统。同时政府应及时、公开、透明地发布灾情、处置、恢复措施等重要信息，为公众了解极端天气事件应对的进展提供准确客观的数据和事实，在保障公众知情权的同时，争取社会认同与公众支持。

立足开放与共享的学习力

学习力是政府韧性治理保持长青的动力源，核心在于以开放思维推动政府组织开展面向灾害的学习，共享学习成果，推动社会学习，促进城市系统在极端天气背景下的适应性重组和螺旋式演进。一是建立常态化的评估、复盘、学习机制。邀请政府、科研机构的实务与理论专家，对每次极端天气事件进行从准备、响应到恢复的全过程评估和复盘，反思暴露出的治理体系、流程、工具脆弱性，并将学习经验内化为城市治理体系改革与创新的基点，形成自组织和自学习的良性循环。二是加强学习型政府建设。以开放的思维，构建城市应对极端天气事件的经验挖掘系统，从治理理念、体系、过程、方法与手段等方面，剖析古今中外在应对极端天气事件中的经验教训，立足中国城市现有的气候、经济、社会环境及治理需求，识别古今中外经验可取之处，因应调整与优化。三是推进学习型社会建设。对突发事件的有效学习是一个社会过程，气候适应性社会的构建离不开学习型社会的构建。政府应与社会共享极端天气事件的脱敏数据与学习经验，推动社会创新，研发基于虚拟现实与增强现实的极端天气灾害教育系统，推广灾害意识与应急救援能力的家庭、学校、科教场馆教育，营造全社会的灾难学习文化，夯实政府韧性治理之基。

面向发展与适应的统筹力

统筹力是政府韧性治理中最关键的能力，核心在于权衡兼顾繁多的治理内容与需求。统筹兼顾能力是中国共产党领导下的各级政府在多年治理过程中积累总结出的重要能力，习近平总书记指出，遇事应当在查明事实、搞清因果的前提下，重视统筹兼顾。统筹不是事事都平均发力，其核心是抓住重点，解决主要矛盾，从而引领全局向好发展。极端天气事件背景下的城市治理需重点关注三类统筹。一是统筹发展与适应。发展是解决中国一切问题的重要基础，从准备、感知、响应到学习的全过程都需要创新推动社会经济与科技发展，为有效应对极端天气事件奠定坚实基础。适应是在不能消除极端天气事件风险的事实基础上，以韧性的理念提升城市治理体系与治理能力，为有效应对极端天气事件提供缓冲空间。在发展中适应，在适应中发展，统筹发展与适应构成双螺旋循环，不断提升公众的获得感、幸福感与安全感。二是统筹价值理性与工具理性。极端天气事件应对需要坚持“生命至上、安全第一”的价值理念，各类效率导向的治理工具与技术应有效地融入政府韧性治理价值取向，遵循科技与数据伦理，保护公众与社会的隐私。当然也应避免技术主义的迷思，防止过度依赖技术发展，而应推进“人—技—环”协同，有效统筹价值理性与工具理性。三是统筹收益与成本。财政是政府治理的核心约束之一，科学测算极端天气事件应对的收益与成本的时空与人际分布，建立合理的收益与成本的分配及调节机制，开发有效的极端天气保险、绿色债券等金融产品，在时间、空间、人群尺度上统筹收益与成本，是增强政府韧性治理统筹力的重要支柱。