布林肯与沙利文，美国外交的双头政治_风闻

文 | dlsdyc

在真空状态下讨论政治问题是一件愉悦且简单的事情。它只需要将人作为某种抽象的参照物。通过明确的参数设定，任何人都可以得出自己想要的结论。这也是我们为何会将其称之为键盘政治的原因。不过键盘政治并非没有积极意义，至少从传播学上看，它为各种观念的普及提供了一种模因化的传播方案。

由于中美关系的重要性，对美国政治的普及成为大家关注的焦点。对于绝大多数键政圈的人而言，总统国家安全事务助理沙利文和美国国务卿布林肯已经成为了耳熟能详的名字。这两人在拜登任期几乎成为了阿美利加外交的代名词。更为关注美国政治动向的人则会指出，美国外交政策的主导权正日益从国务院流向总统安全委员会。比起沙利文而言，布林肯更接近于政策的执行者。

国家安全顾问和国务卿的职能转换是一个有趣的问题。不过为了更好地阐释阿美利加的外交政策现状，系统性的历史回顾显然更为必要。

荣耀归于国务卿

时间回到1789年。对于当时的国父而言，如何在中央政府和地方政府之间保持权力平衡是一个复杂的问题。但无论如何，作为联邦的美国，需要在一定程度上将外交权力交由中央政府主导。只不过很快领导人就发现，一天24小时的时间显然不足以让总统处置如此多的事务。1789年7月27日，一个专门的行政部门就孕育而生。

草创初期的国务院职责并不像现在如此清晰，它的实际职能也更符合国务院这个名字。除了外交事务外，它同时还负责管理铸币厂、进行人口普查等多项国内职能。事实上，在美国各州依旧保有州国务卿这一职位。这些州国务卿不仅需要负责对选举进行监管，也负责管理各州绝大部分的官方记录，从而在事实上对许多民事事务具有广泛的监管权。

在头几十年里，领导国务院的国务卿被视为通往总统宝座的关键节点。（今日它的重要性虽然下降，但依旧是攫取重要影响力的关键职位）从托马斯·杰斐逊再到约翰·亚当斯，国务院被证明是帮助阿美利加从旧世界泥潭抽身出来的关键部分。但随着与旧世界的分离，国务院的重要性反而相对下降。彼时的阿美利加既不是全球帝国也不是区域霸权，它没有那么多外交纠纷，也没有那么多外交需要。在南北战争爆发前，即便算是所有的海外职员，国务院依旧是一个只有两三百人规模的精简机构。

南北战争为国务院的扩充提供了机会。为了争取更多欧洲国家的支持，林肯政府需要强化自身的外交职能。与此同时，随着美国经济开始逐渐超越大部分欧洲国家，内战后回归孤立主义的美国也不得不因为贸易问题扩充自己的领事服务。为了应对新情况，国务院开始增设大量的二级和三级分支。越来越多的助理国务卿就是在这时候得到快速扩充。

**细心的读者已经可以发现，美国国务院职能的扩张实际上是美国向全球扩张的结果。**尤其是进入20世纪之后，无论美国人愿不愿意，它已经成为了世界强权，不可避免地参与到全球地缘政治游戏中。二战结束后成为超级大国的美国更是展现出这种质变。国务院雇员从1940年的一千余人迅速上涨到1945年的3700多人，并且在1950年接近9000人大关。正是在美苏冷战的背景下，国务院达到了自己的巅峰。

二战后的国务卿也被视为美国外交政策的关键参与者。马歇尔和基辛格是最为我国民众所熟悉的两个名字。前者主导了马歇尔计划，在增强美国对欧洲的影响力同时，也遏制苏联在意识形态上的扩张；基辛格则通过中美建交极大改善美国的战略空间，制止了越南战争失败后的颓势。这也是今日依旧被部分学者强调的大战略思维的成功范例。当然，也有很多美国学者指出，大战略思维可能只是一种运气，正是小布什的安全战略导致美国深陷于伊拉克和阿富汗20年。

总统国家安全事务助理的崛起

正如汉弗莱爵士的经典讽刺一样，一个机构的规模总是与它的影响力有关。更多的预算、更多的编制意味国务院权力的不断扩张，然而一个不断膨胀的国务院也意味着其越来越拥有自己的利益诉求。

事实上，任何的官僚主义都与机构膨胀并行。糟糕的是，面对战后的外交形势，美国国务院必须膨胀。从逻辑上来说，为了避免机构膨胀的官僚主义，立法机构的直接反应是加强对机构的监督权。然而在复杂的官僚迷宫下，加强监督也可能转换为新的官僚主义机构。

对美国总统而言，冷战后的国务院存在明显的结构性困境。一方面，随着美国成为超级大国，它的外交需求飞速扩张，战后的美国总统必须愈发依赖国务院这一日益膨胀的官僚机构实现自己的外交政策。另一方面，外交事务的增加在导致国务院机构膨胀的同时，也降低了政策的运行效率。即便国务院的职业官僚能够支持总统的外交政策，它可能也无法应对国际事务中突发事态的常规化。尤其是在现代媒体日益普及的情况下，政府系统所掌握的信息流优势实际上处于相对削弱的位置。

更为糟糕的是，国务院虽然是由总统下辖的行政分支，但却经常性受到国会的限制和审查。比如国务卿的提名就要通过参议院的确认才能通过。这一问题在美国外交事务相对较少的时代并没有什么问题，但随着外交事务的几何增加，站在总统的立场上，这种审查与延误效率没有什么区别。

这也是为何在艾森豪威尔时期会出现总统国家安全事务助理的原因。美国总统需要一些相对专业或者相关人士帮助他分析越来越多的突发外交状况。这是人力的极限，也是机构的极限。起初这一职位非常符合自己的名字，即事务助理。这一职位实质上就是给美国总统加载了一个额外的人肉计算机，辅助其进行运算。

但很快，凭借与总统的密切关系，这一职位的重要性飞速上升。美国总统发现，这样一个无需受到国会控制的位置是安排给自己心仪人物的绝佳位置。这些事务助理的命运也高度与总统本人绑定在一起，这促使他们尽可能地为自己的总统提供更多助益。

与权力核心的密切关系进一步放大了助理的力量。很快，这一职位被视为向上进一步攀升的阶梯。事实上包括基辛格和鲍威尔在内的数位国务卿都是从总统国家安全事务助理的位置爬上来。

在安全助理位置上积累的经验和忠诚，转化为对庞大国务院官僚机构的掌控力。用一种更为我国熟悉的话语来解释，**总统国家安全助理最初是作为皇帝的侧近而存在的；是皇帝内廷的一部分。在经过足够的磨合和历练后，则被提升到外廷的关键职位，加强对于机构的控制。**这本质上是中央行政机构自我集权化的表现，只有这样，总统的意志才能够得到尽可能的贯彻。

沙利文治下的美国外交政策

时间来到2016年。特朗普的当选是对美国过去三十年建制派世界的严重冲击。作为一位特立独行的总统，特朗普显然更相信自己的判断。这导致所有人都必须臣服于特朗普自己的判断中。这直接导致博尔顿这样带有强烈新保守主义印记的安全事务助理辞去自己的职位。

接替他的奥布莱恩则更接近事务官性格。他更多是作为稳健的技术官僚将特朗普的即兴式发言转变为某种更正式的政策逻辑。科索沃和谈和亚伯拉罕协议实际上就是在他的手中得以主持完成。特朗普时期最有名的国务卿蓬佩奥则更多将国务卿视为自己以后的晋升阶梯。这也使得他更多表现出自己的政治性而非专业性。

权力范式的转化在现任拜登政府中表现更为明显。布林肯的政治履历与他的政治前辈非常相似，他在奥巴马时期是作为拜登副总统的国家安全事务助理而存在的，并且随后转到副国务卿进行历练。在拜登带领民主党重新夺回政权之后，布林肯也理所当然作为元老重臣被安置在国务卿的位置上。沙利文的履历同样具有类似的特征，或者更准确的说，是作为布林肯的后背而存在。他是由希拉里作为国务卿时期的副幕僚长转化为副总统拜登的安全事务助理。

**但比起布林肯而言，沙利文显然对美国的外交政策抱有更大的想法。**事实上，在拜登政府还未正式上台之前，各方就已经开始探讨起沙利文可能制定的外交政策。他们普遍认为，沙利文将进一步奉行拜登所青睐的中产阶级品位，实现更为稳健的外交政策。

事实上，沙利文最大的意义在于，他突破了安全这一领域的传统概念限制，正式将安全转化为一个国内外需要普遍处理的对象。**这意味安全助理不只需要指导美国国外政策，也需要指导美国的国内政策，尤其是经济政策。**正是在这一意义上，沙利文为特朗普时期以来一直想做的大规模补贴和产业政策提供了新的正当性论述。

更为重要的是，沙利文相对成功地建立起一整套对华战略的基本论述。**沙利文认为，我国实际上是沿着两条道路同时挑战美国的霸权。**第一条道路是向传统区域霸权的转化。这主要包括将美国的势力从西太平洋和东南亚驱逐出去，享有对周边国家事务的否决权。这实际上也是美国自己的道路。因此美国必须尽可能保有第一岛链的控制权。只要遏制住我国在西太平洋的扩张，那我国就永远无法变为新的全球霸权。

第二条道路则体现在对世界秩序的争夺上。这尤其体现在对世界经济规则、技术标准和政治制度的话语权争夺上。这**也是为何沙利文反复强调价值观同盟的原因。**以美国战后主导建立的价值观为基础，尽可能地将接受这一价值观的国家纳入自己的阵营，不断堆高与我国之间的意识形态壁垒，保证自己在国际话语中的主导地位。

这也是本次中美竞争不同于美苏冷战的最大原因。苏联在经济上的弱势地位限制它可能的选择手段，**而中美之间的竞争将呈现出更加多维和复杂的态势。**作为肯尼迪时代以来最年轻的总统国家安全事务顾问，沙利文展现出全球霸主应有的敏锐性。从脱欧到去风险化，无论我们认为太平洋够不够宽，美国都认为我国一定会成为美国秩序的竞争者。现在的问题不是消除竞争，而是如何保障自己能够赢得竞争。

为此，拜登政府可以大幅度抛弃过去三十年新自由主义的经济观念，走向政府补贴和产业扶持。沙利文的精妙之处在于，他在抛弃历史负担的同时，依旧可以对价值观进行充分的利用。这使得拜登政府得以避免特朗普时代潜在的道德相对主义危机，从而保持对美利坚天命的信心。

不得不承认，这种更为狡猾的做法对我国现阶段而言更为不利。**在政治现实主义的残酷泥潭之中，我们被迫面对美国在过去一百年来所塑造的道德规范压制。**这套道德规范是以美国人的天命昭昭作为基础，是以相信美国作为人类理想的进步灯塔为基础。用沙利文自己的话说，“承认我们自己的错误意味着我们无法对我们的对手可能犯下的一系列错误提出质疑（我们也暗杀了外国领导人！我们也轰炸了平民！）。如果一个国家遵循这种逻辑，就不能声称自己具有领导地位。”

这种政治哲学上的应然转化在形式上是公平的。但问题是，沙利文从来没有指出美国犯下错误的成本和其他国家犯下错误的成本。更为关键的是，这种说法抹除具体时空的差异，只是以一种抽象的方式进行判断。但在长期历史惯性的宰制下，这就是一种话语霸权的表现，让处于这种霸权秩序下的绝大部分人既无法反抗，也难以反思。现在唯一的问题是，既然美国已经压上了筹码，我们又应该怎么办呢？