廉署牛皮厂调查报告契合「法不溯及既往」原则_风闻

　　廉政公署上周五公布对渔翁街十五及十七号楼宇（俗称「牛皮厂」）地段的专案调查结果，认为行政当局当年接纳维持已建成的楼宇状态不受前运输工务司司长欧文龙贪污案引致的无效宣告的影响，并于二零一八年及后批准延长土地利用期，一定程度上符合土地切实有效利用原则，未见明显行政违法或不当。地段建筑物所依据的街道准线图是于《城市规划法》生效前四年发出，故不存在「偷步」或「规避法律」的情况。当然，廉署认为行政当局在该地段溢价金的计算上，并非以原批给合同已缴付的溢价金金额作为扣减，而是以假设现承批人完成前承批人原建筑计划而需缴付的溢价金作为扣减，欠缺逻辑上的合理性及利益分配公正性的考虑。因而建议工务部门应认真检讨有关做法，加快整理现时溢价金制度，使本澳土地市场价值能真正反映在溢价金上，全力维护澳门特区珍贵的土地资源。

　　廉署的调查报告有一段指出，「牛皮厂」地段于二零一八年获核准的建筑计划所依据的是二零一零年五月重新编制的正式街道准线图的建筑条件，时间上明显早于《城市规划法》生效前四年，甚至较该法律草案提交至立法的时间更早，虽然之后曾因修改建筑计划而多次需要申请有效期内的街道准线图，但建筑条件并无改变。故廉署认定，权限部门并不存在「偷步」规划或规避《城市规划法》的情况。这就澄清了反驳了某些团体在「检举投诉」信函中，有关街道准线图的划定规避《城市规划法》的质疑。实际上，正如廉署调查报告所言，「牛皮厂」地段建筑物所依据的街道准线图是二零一零年五月重新编制的正式街道准线图，而《城市规划法》是二零一四年三月一日起生效，因而根本就不存在所谓「偷步」的行为。

　　廉署调查报告的这个结论，是契合立法学和立法技术上的「法不溯及既往原则」的。实际上，立法学及立法技术上的「适用规则」，有「上位法优于下位法」、「后法优于前法」、「特别法优于一般法」，及「法不溯及既往」的四大原则。之外，还有「上位法优于下位法」、「后法优于前法」、「特别法优于一般法」等。其中「法不溯及既往原则」，是指不能以法规规范过去发生的事实之原则。此一原则源自于法治国原则、信赖保护原则，是指导立法者立法的原则，同时也是适用法律的原则。其道理在于国家不能期待人民现在的行为合乎未来法令的要求，当然就不能要求新的法规适用于之前已经发生的事件。也就是说，「法不溯及既往原则」是一项基本的法治原则，不能用今天的规定去约束昨天的行为。在我国，「法无溯及力」同样适用于民法、刑法、行政法等方面。这是因为，法具有指引作用，无论是确定的指引还是不确定的指引，都是为人们提供一个既定的行为模式，引导人们依法实施自己的行为。而新法颁布之前，并不存在新法提供的既定的行为模式，所以颁布后的新法就不能依据该模式对之前人们的行为去引导。换句话说，新法颁布前人们的行为，只能按照当时的法律来调整。另外，法还具有预测作用，即凭借法律的存在，人们可以预先估计相互间行为的法律后果。但是，未颁布的法，并不为人们预知，自然也就不能起到任何作用，因此，新法不具有溯及力。

　　「法不溯及既往原则」，在《中华人民共和国立法法》（第九十三条），及台湾地区的《中央法规标准法》（第十七条），都有明确确立。《中华人民共和国立法法》第九十三条「法不溯及既往原则及其例外」规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

　　由时任全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任武增主编、中国法制出版社出版的《中华人民共和国立法法解读》一书诠释，该法律条文的主旨是关于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的溯及力的规定。

　　该书对该条文的解读指出，法的溯及力是关于法是否有溯及既往的效力的问题。即法对它生效前所发生的事件和行为是否适用的问题，如果适用，就是有溯及力，如果不适用，就是没有溯及力。法的溯及力是法的效力的一个重要方面。法作为社会的行为规范，它通过对违反者的惩戒来促使人们遵守执行，人们之所以对自己的违法行为承担不利后果，接受惩戒，就是因为事先已经知道或者应当知道哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律不允许的，法律对人们的行为起指导和警示作用。不能要求人们遵守还没有制定出来的法律，法只对其生效后的人们的行为起规范作用。如果允许法具有溯及力，人们就无法知道自己的哪些行为将要受到惩罚，就没有安全感，也没有行为的自由。因此，「法不溯及既往」是一项基本的法治原则。这也是世界上大多数国家通行的原则。如美国一七八七年《宪法》规定：追溯既往的法律不得通过。法国《民法典》规定：法律仅仅适用于将来，没有溯及力。在我国，「法无溯及力」同样适用于民法、刑法、行政法等方面。我国《刑法》第十二条规定了「从旧兼从轻」的原则：「中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。」如《刑法修正案（八）》取消了走私普通货物、物品罪的死刑，如果现在对在《刑法修正案（八）》施行前（二零一一年五月一日前）的涉嫌该罪的被告人进行审判，即使他符合老条款判决死刑的条件，也不能对其适用死刑。

　　因此，无论是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例还是规章，不论其效力等级是高还是低，都没有溯及既往的效力。这是一个原则，但是，任何原则都是相对的，都可能有例外。对于「法不溯及既往原则」来说，主要是从轻例外，即当新的法律规定减轻行为人的责任或增加公民的权利时，作为「法律不溯及既往原则」的一种例外，新法可以溯及既往。从轻例外通常适用于公法领域，如在刑法的溯及力问题上，各国普遍采取从轻原则。因此，本条规定，为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益，法律规范可以有溯及力。这里的「公民、法人和其他组织」是指法律、法规、规章等规范性文件所直接指向的公民、法人和其他组织，是法律、法规、规章等特定的调整对象，不是泛指，不是为了保护多数人的利益而使法律、法规、规章等具有溯及力。

　　因此，未来在修订俗称为「澳门立法法」的3/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》时，应当考虑引进「上位法优于下位法」、「后法优于前法」、「特别法优于一般法」，及「法不溯及既往」的四大原则，使得澳门特区的立法工作，更为契合法制和法治的标准要求。