“谁来养活中国”? 深度揭秘中国全球粮食战略｜文化纵横_风闻

占少华

新加坡南洋理工大学社会学系

【导读】俄乌战争以来，粮食、能源等初级产品的战略重要性日益凸显。长期以来，中国以强烈的忧患意识，一直将粮食安全作为重要国家战略，通过在全球范围进行粮食资源的配置与利用，成功捍卫了国家安全。那么，中国的粮食战略如何成功？未来又应如何发展？

本文系统梳理中国全球粮食战略的起因、内容和不同阶段的发展，敏锐指出，中国全球粮食战略的成功是建立在国内高水平的粮食生产与仓储上的。中国必须保证85%左右的自给率，才能够在进口或在海外投资中处于一个相对有利的位置**，更好地利用海外的粮食资源。**否则谈判能力将大幅受限，同时也将对全球的粮食市场造成压力，如多进口3~4倍，对其他国家亦是巨大灾难。

作者通过深入详实的数据分析和比较研究，打破对****中国粮食战略的两种构陷和误导。一种是世纪之交的“谁来养活中国”之问，表面跟中国有关，实际关心的并不是中国的粮食供应，而是担心如果中国粮食进口量极其庞大，将会影响其他国家的粮食消费。作者澄清，中国的谷物基本自给自足，进口较少，并不会造成其他人口的食物短缺和饥饿。**另一种是把中国看成海外特别是非洲农地的掠夺者，宣称中国实行新殖民主义。**作者澄清，实际上中国对海外的农地投资非常有限，投资重点不在于土地；投资也主要在亚洲与欧洲，只有很少一部分在非洲。

作者指出，中国全球粮食战略与美国有一个最大不同：美国是农产品出口国，推行粮食贸易自由化，想方设法打开他国市场；中国则是粮食进口国，不但不要求打开对方市场，还希望其他农产品进口国也能实现粮食自主，减少进口时的竞争对手。因此中国的全球粮食战略必将削弱发达国家的支配地位，同时加强和其他新兴农业国家的合作。如何提出全球粮食治理的中国方案，成为中国研究者和政策制定者未来需要思考的重要问题。

作者提醒，中国全球粮食战略对国内农业发展也造成一定负面影响。其主要依赖的力量仍是资本力量，而这势必增加农业资本在农业发展中的作用，但资本的逐利性与保证长期的粮食安全之间存在矛盾。此外，农产品的过度进口以及过度强调主粮生产，也可能置小生产者于弱势地位，损害小农的利益。如何把全球粮食战略和乡村振兴战略结合起来，把国内和国外的粮食体系结合起来，成为需要思考的另一重要问题。

**本文为作者在“诚食讲座”的演讲稿，原载“食物天地人”，原题为《中国全球粮食战略的起因、形成及其后果》，篇幅所限，有所编删。**仅代表作者观点，供读者参考辨析。

中国全球粮食战略的

起因、形成及其后果

什么是中国的全球粮食战略？国内的文献并没有给出定义，我在《China and Global Food Security》（剑桥大学出版社，2022）这本书里是这样定义的：中国的全球粮食战略是指，中国在满足粮食需求上不再局限于国内的生产与供应，而是寻求在全球范围内进行粮食资源的配置与利用，包括加大农产品和粮食的进口。同时，中国也希望在全球的粮食体系中占据一个相对优势的位置。

我的主要观点是：**中国全球粮食战略的成功是建立在国内高水平的粮食生产上的。只有在国内保证了高水平的粮食生产，中国才能够在进口或在海外投资中处于一个相对有利的位置，才能够更好地利用海外的粮食资源。**所以我提出一个概念，叫“国内-全球供应二元组合”（national-global food duality），用于理解中国的国内粮食供应和全球粮食战略之间的辩证关系。我认为中国的目标是优化这个二元组合，即保持国内供应和全球供应的平衡，而不是单方面把每一种供应来源最大化，这和很多人的分析是不一样的。

今天我主要想探讨以下问题，这些问题也是大家在讨论中国的全球粮食战略时可能都会有的一些问题。

第一，中国为什么要实行全球粮食战略？

第二，中国全球粮食战略是如何形成的？

第三，中国的全球粮食战略与其他国家的全球粮食战略有什么不同？我们都知道，很多发达国家都有自己的全球粮食战略，特别是美国等比较大的国家。那么中国的全球粮食战略和其他的国家相比，有什么不一样的地方？它的特点是什么？

第四，中国的全球粮食战略会不会导致国际上经常争论的问题——“谁来养活中国？”这个问题背后的意思是，如果中国人口众多，粮食进口量极其庞大，会不会造成世界上其他人口食物短缺和饥饿？这个问题表面说的是中国，但关注的是其他国家，实际上是一种话语的建构。

第五，也是很多老师、同学、朋友比较关心的问题，即中国的全球粮食战略会不会影响国内农业的发展、会不会影响乡村振兴，以及怎么样把这两种战略结合起来考虑？

**********▍**********中国为什么要实行全球粮食战略？

先说内因，**第一个是消费结构升级，中国对粮食的需求量越来越大。**以前的口粮转变成饲料粮，粮食转变成肉类及其他的高附加值食物，这样就需要更多的粮食。所以粮食和其他各种食物的需求量大增，这使得相当一部分的粮食需要进口。

我测算了一下，如果包括进口，中国现在的人均粮食消费量是比较高的，实际上已经接近发达国家，甚至已经超过一些发达国家。现在中国的人均消费粮食量接近600公斤，如果只算国内生产是480公斤，但是加上进口，再平均到每个人头上接近600公斤，这是非常大的量。所以从量上来看，大家在吃饭上面是不成问题的，实际上吃肉也不成问题。我们去农村做调研的时候在村里面吃饭，发现肉类还是比较丰富的。现阶段就肉类及其他食物的供应而言，中国是比较充裕的。

1990-2018年中国粮食产量、进口量和自给率

图片来源：作者提供

上图中蓝线是粮食的产量，红线是粮食进口量，绿线是自给率。可以看到，2004年以后，蓝线在增长，红线也在增长，红线增长得更快一点，说明中国的粮食自给率在下降。这里粮食是按照以前的统计口径，包括大豆、谷物，也包括薯类，最近自给率大概徘徊85%左右。**在90年代的时候，我们粮食自给率的目标是95%，而现在已经降到了85%左右。当然也有不同的测算方式。有的学者在进行测算的时候以土地面积为基础。因为我们进口的作物都是土地密集型，要占用大量的耕地，这样测下来，自给率已经下降到76%左右。**所以，以土地面积为基础测算的中国粮食自给率可能会比这个图显示的更低一点。这个图实际上说的是，中国现在粮食进口的需求量是巨大的，不可能仅仅依靠国内生产来满足粮食的需求，这是一个比较重要的原因。

**第二个原因是食物结构的多样化。**我们如果进超市，可以看见很多水果都贴着进口的标签，这说明现在国内在需求上也体现出多元化趋势，进口的肉类、奶类、水果、水产品比比皆是。人们追求丰富性、特殊性，追求以前吃不着的东西。根据世界银行提供的数据，2019年中国食品进口的价值达到1380亿美元，这个是比较高的。2019年，中国还是排在美国之后，位列第二名，进口量当然也不比美国低多少。美国的农业部已经把中国排成第一名，美国是第二名。这两年因为进口量的增加，中国实际上已经是排在第一名，是稳稳的最大食物进口国。

第三，因为中国经济的发展，中国外汇储备充足，所以在进口粮食上是比较有余地的。因为在进口海外粮食的时候，是要由外汇来结账，所以外汇储备的充足也是一个非常重要的原因。

以上是内因。**外因包括以下几个方面。第一，是国际粮食市场在以前是由大型跨国企业所控制的，中国迫切需要改变在全球市场中相对劣势的地位。**比如说我们都知道的四大粮商ABCD（ADM、BUNGE、Cargill和LDC），它们控制了全球百分之七八十的粮食交易。所以，中国虽然是最大的粮食进口国家，但是在国际上的定价权却不高，这也是中国迫切需要改变这种状况的原因。**第二，在2007-2008年粮食危机之后，国际粮价波动频繁，粮食进口的供应链比较脆弱。**在最近七八年，由于国际形势因素，有一种逆全球化的潮流，所以大家比较担心在粮食供应上可能会有中断的风险。特别是，假如中国很长时间不能进口粮食，那么可能会出现比较大的问题。所以这也是中国必须要“走出去”，实行全球粮食战略的一个重要的原因。

第三，在1999年之后，中国实行“走出去”的战略，国家加大了海外投资。这个因素出现得比较晚，从2006年才开始大力提倡农业“走出去”，但实际上也是和整个国家融入全球经济的过程是相关的。

**********▍**********中国全球粮食战略的形成

要回答这个问题，我们来简单地回顾一下历史。我把全球粮食战略的形成分为四个阶段。

第一阶段：粮食不足（1949-1977）

粮食不足的主要原因是人口增长比较快，粮食生产虽然也在增长，但是仅仅能够跟上人口增长的步伐。人均占有量相对比较低，每个人平均330斤左右，即160公斤到170公斤。这样就必须要维持在非常稳定的状态，**一旦出现了天灾或者政策影响，就会出现局部地区甚至是全国范围内的粮食短缺问题。**这个阶段的政策，现在我们看起来不是那么好理解，但是在当时的情况之下是可以理解的，比如说实行“以粮为纲”的政策。另外就是加强水利建设，增加粮食的产量。

从60年代末期开始，特别是70年代，国家除了加强水利建设之外，还进行了一些科技上的创新和探索，比如利用改良的种子、使用化肥。在中国和美国开始进行合作的时候，中国迫切需要建立化肥厂，因为要利用化肥振兴粮食产业。我在农村调研的时候访谈过一些年纪较大的村民。他们就跟我讲，使用化肥和不使用化肥间的区别是巨大的，把化肥施下去之后，产量会大大增加，所以当时使用化肥是提高粮食产量的一个重要手段。

当然在这一阶段，中国依赖海外的粮食资源是比较少的，这一方面和中国没有外汇有关系。进口粮食需要外汇，而**实际上在上世纪50年代的时候中国是出口粮食的，因为中国在大力发展工业，**所以需要出口农产品。如下图所示，可以看到黄色线在0以下，说明我们出口的比进口的还要多，**即用农产品来换取外汇，用外汇再去购买工业设备。**而到了三年自然灾害之后，我们可以看到黄线已经在X轴上面了，表明中国进口的粮食比出口多，那个时候粮食还是相对短缺的。

1950-1978年中国粮食总产量与净进口

图片来源：作者提供

在这段时间，由于美国的封锁与贸易禁运，中国从海外进口粮食还是比较困难的。三年自然灾害之后，当时从加拿大进口了一定量的小麦，所以可以看出在当时比较艰苦的条件之下，在海外也还是有一定政策空间的，比如说有一些国家还是愿意向中国出口。对比现在和第一阶段，可以看到中国的国际环境已经是大大改善了，特别是在粮食进口方面。第一阶段，进口粮食的比例是非常低的。右边这个轴是进口量在整个国内消费所占的比例，是非常低的，一般是2%、3%，很多时候进口量只占1%，所以说绝大部分的粮食还是依靠国内生产。上面蓝线是指每年的粮食生产总量，可以看到50年代期间增长，后来三年自然灾害时下降，再又慢慢的在60、70年代一直增长，一直到1978年。

第二阶段：温饱阶段（1978-1993）

**这个阶段的特点是产量增加，从3亿多吨增加到超过4亿吨，增加了三分之一，**这是一个非常了不起的增长。当然，由于在统计上还有其他的因素，增长是由什么造成的尚有争论，但增长是确定的。我们在农村做调研的时候，大家可以明显感受到那几年情况的变化。

1978年至1993年，中国在进口和出口粮食这一块也在增加，不光是粮食，也包括其他食品。大家从下图可以看出来，红线是进口，黄线是出口，出口一直是在增长的。**因为国内生产量不断提高，中国出口食品的量一直在增加。而进口，有的时候稍微多一点，有的时候会少一点，会有波动，来调节国内粮食产量。**因为国内粮食产量在那几年也是波动的，有的时候会多一点，有的时候会少一点。整体来看，绿线即进出口总量，基本上是在增加的，只是到了90年代末期有一点下降。

1980-1998年中国粮食和活畜的进出口量

图片来源：作者提供

这段时间是温饱阶段，也预示着中国在慢慢参与全球粮食市场的资源配置，进出口的量都在相对提高。

第三阶段：承诺粮食供应以国内为主，自给率达95%（1994-2003）

上世纪90年代，中国非常迫切地希望融入世界、融入全球资本主义经济体系。先是积极“入关”，即加入关税及贸易总协定，后面是“入世”，即加入世界贸易组织。我特别清楚地记得当时朱总理说过一句话，就是入世谈判谈了十几年，黑发人都谈成了白发人。由此可以看出当时中国迫切地想要融入世界经济。

1994年，莱斯特•布朗（Lester Brown）发布了《谁来养活中国》这样一个报告，在国际舆论上受到了极大关注，中国政府也受到了很大的压力，于1996年去罗马参加粮食峰会之前，发布了第一份《粮食安全白皮书》，承诺自己生产至少95%的粮食。在1994年到2003年，中国的粮食供应自给率确实是达到了95%以上。很有意思的是，一方面中国承诺保证粮食自给自足，这是一种自我封闭的做法，但另一方面中国在积极地推进加入世界贸易组织的谈判。

为入世，中国承诺了很多优惠条件，在90年代就已经允许农业的外资进入中国，像美国嘉吉公司（Cargill）当时已经进来了。当然亚洲的一些国家进入更早，比如泰国资本是80年代就开始进入中国，例如泰国的正大集团，那个时候我们经常看的综艺就是由正大集团赞助的。当时最主要的谈判是在中国和美国之间，因为“入世”最大的阻碍是美国，所以中国和美国在进行农业谈判的时候做出了比较大的让步，允许美国资本进入。还有一个比较大的让步是降低进口关税，特别是大豆这一块。2001年中国成功“入世”了，加入之后大家对农业的前景是比较悲观的，不知道怎么办，担心中国的农业、中国的粮食生产会受到“入世”的冲击和影响。

第四阶段：中国全球粮食战略的形成（2004-）

这是中国全球粮食战略形成阶段，发生了几件大事情，其中2004年是非常重要的转折点。第一个事情是1998年到2003年，国内粮食生产出现了比较大幅度的下降，从高峰的5亿多吨下降到4.3亿吨，出现了严重的三农问题；而恰恰在2004年，中国开始履行“入世”承诺，降低农产品关税，而关税降低就预示着国外的粮食进口会越来越多。

大豆的关税在入世时已经降了下来，从120%多降到了3%，这是非常低的关税水平。国内市场和海外市场实际上在同一水平线上，几乎没有关税的保护。降低其他农产品的进口关税也要从2004年开始实施。

当时出现了一个内外交困的情况：一方面国内生产量不足，另一方面国外的进口要增加。**所以当时****中国开始采取新的农村发展战略，“建设社会主义新农村”，最主要的特点就是对农业进行补贴，免去一切的税费。**中国当时有能力对农业进行补贴，这也是中国和其他发展中国家不一样的地方。

中国在入世时的一个条件是中国只能补贴8.5%的农业产值，而其他的发展中国家可以补贴10%，发达国家可以补贴5%。从绝对数量上来看，发达国家还是补贴了很多的，而发展中国家即使可以补贴那么多，但它没有能力补贴。中国在谈判的时候做出了让步，因为没有完全把中国当成发展中国家来看待，8.5%介于5%和10%之间。当然在补贴上，发达国家还是玩了一些“手段”的，他们有一些操作空间，比如说有一系列的“绿箱政策”是不记录在8.5%之内的。绿箱政策是指以不干扰市场为原则进行的补贴，比如说直接提高农业生产者的生产水平，另外可以用一些政策提高农业生产能力。

当然，因为农业补贴越来越多，大家都清楚并关注这个事情的时候，美国就在世贸组织把中国给告了，理由是中国对农业进行收购价保护，此外还有一系列的补贴。后来中国在2014年把补贴的名字改了，例如改成地力补贴，这个是符合绿箱政策的。另外中国还进行一些保险方面的补贴。

所以**很多国内的农业政策，实际上和中国加入世界贸易组织之后的承诺有关系。当出现贸易争端的时候，中国也对国内的补贴政策和做法作出了调整，使其尽量符合绿箱政策。**另外当时很多事情赶到一块，出现了“大豆危机”。在2004、2005年的时候，中国采购团去美国采购，由于受到信息的误导，在价格高位的时候进行了采购，结果大豆的价格马上就跌了，跌了之后很多国内的大豆榨油商及一些进口商都破产了。外资就大量地进入大豆产业，外资的占有比例从百分之几一下提高到百分之四十多，这对中国的大豆产业也造成了非常大的冲击。

大家如果有兴趣，有很多有意思的书籍可以看，比如臧云鹏的《中国农业真相》。中国是非常大的大豆进口国，然而当时不能控制大豆的国际价格，这对中国政府心理上产生了非常大的冲击，所以在之后就强调要研究在全球定价方面中国采取什么样的措施才会对中国有利，这是大豆危机的叠加效应。实际上2008年中国已经出台了一套非常重要的保护大豆产业的文件，里面比较详细地指出要实行全球粮食战略，不仅看到了国内，还看到海外的市场，看到海外供应链状况。

这时中国粮食战略已经在慢慢转变。到2013年底，中央农村工作会议开始进行明确的调整。把以前95%的粮食自给率改了，把大豆还有其他的薯类剔除，不包含在95%的自给率中。当时提了两个标准，一个是谷物基本自给，包括小麦、大米、玉米；另一个是口粮绝对安全，口粮包括大米和小麦。所以**口粮基本上要实现99%自给，谷物基本自给实现95%以上自给。这象征着中国粮食战略实现了成功的转型，中国全球粮食战略初步形成了。**但是最近几年玉米出现了一些问题，开始的时候，玉米去库存去得比较快，最近几年玉米是需要进口的。

**********▍**********中国全球粮食战略的基本内容

中国全球粮食战略有三个目标，即中国的全球粮食战略在优化“国内-全球的二元组合”的同时，要保证三个目标：第一是稳定（stability），第二是控制（control），第三是影响力或称杠杆力（leverage）。

第一，稳定是指中国努力实现国内和全球粮食供应的稳定，保证不被破坏或者中断，不会出现比较剧烈的中断或者激烈的波动。所以最近几年中央在提，保证国内供应达到6.5亿吨以上，这也是保证稳定供应的措施之一。在海外也是这样，希望能够比较稳定地进口海外的粮食资源。

粮农组织与世界粮食计划署表示，受疫情影响，2020年全球有25个国家面临粮食不安全风险 | 图片来源：联合国粮农组织与世界粮食计划署

第二，控制是中国在全球粮食战略中非常重要的组成部分。**控制包含有形和无形的粮食资源，比较广泛地包括耕地、加工的设施、仓储的设施，还有物流、农业科技、贸易路线，从而使中国在全球的粮食体系之中占据相对有利的位置。**所以比较流行的说法是实行全产业链的模式，而不仅仅是针对投资海外耕地。以前看的是投资直接的农业生产，但现在强调的是看到粮食从海外进口到中国的完整供应链，我们要投资供应链上所有的环节，当然包括物流、科技，甚至是金融研发等一些环节。控制是对全产业链进行一种模式的控制。

第三，**影响力或称杠杆力是指中国的全球粮食战略必须要保持国内高水平的粮食生产与仓储，只有这样，中国在利用海外粮食资源的时候，才会处于一个相对有利的位置。**因为这样中国可以选择进口什么产品，进口什么食品，进口多少，在一定的时间范围内也可以进行调整。进行金融市场投资的人就会知道很多时候市场是波动的，这样在比较低的时候可以买进，比较高的时候可以卖出，但有一个条件就是要能承受一定时间之内不进口，即可以拒绝买进。所以在中美农业谈判的时候也可以看到中国有自信说我可以不进口美国的粮食，可以不进口美国的大豆，不进口美国的玉米。假如说中国极度短缺，就没有底气来说这种话。所以说中国的全球粮食战略一个非常重要的特点是必须要保持国内高水平的粮食生产。这样在贸易投资方面会增加谈判的影响力，也可以增加杠杆力的作用。

以上是中国全球粮食战略的三方面基本内容。在《China and Global Food Security》这本书中，我把中国全球粮食战略分为六个主要的部分。

第一是粮食与食品进口的多元化，指从不同的国家去进口，不能仅仅从少数的国家进口。当然这比较困难，因为现在出口粮食的国家和地区，在全球的粮食市场来看还是相对比较集中的，包括南美、北美、澳大利亚还有欧洲一些国家。但是需要进口粮食的国家，在数量上是比较多的。所以中国现在最主要的策略之一，就是在粮食与食物进口来源方面多元化。

第二是加强粮食以及食品供应的基础设施建设，当然这些基础设施有的是有形的，有的是无形的。无形的比如说贸易网络、生产的供应链，有形的基础设施包括港口、仓库、加工、物流的运输，这是现在中国全球粮食战略非常重要的一个组成部分。

第三是研发、购买与控制现代农业科技。**中国看到国际粮商或国际大型农业公司、农业企业对农业科技的控制，认识到科学技术在控制农业资源方面的重要作用。**比如以前的孟山都，后来被拜耳收购了，实际上它控制了非常多种子方面的专利，还有农药方面的专利。中国也注意到了这一点。中国石化在兼并先正达的时候，出了非常多的钱，主要看重它的技术资源，包括转基因技术，包括其他的化肥供应技术，所以这也是中国全球粮食战略的非常重要的组成部分。

第四是鼓励海外农业投资，鼓励中国的农业企业走出去，包括大、中、小的农业企业，鼓励海外农业投资。

第五是参与并影响全球的粮食体系的治理，比如说最近刚开的APEC会议，中国也提出了保证全球的能源和粮食安全这个重要议题。但是中国在参与治理上目前还是只是提出问题，没有特别系统的行动方案。

最后一个是，将国内的粮食生产维持在一个比较高的水平之上。

下面我专门介绍第一点和第四点。第一点是粮食与食物进口的多元化。中国怎样利用海外资源，利用多少海外资源，最后都要落实到进口的种类和数量上。第四点是大家比较关注的问题，即海外的农业投资是什么样的情况。

1、中国粮食进口多元化措施

当莱斯特·布朗提出谁来养活中国的时候，他假设中国能够从全球直接进口粮食，但是我们知道实际上不是这样的——不是想要去进口粮食，就可以进口，或者说是有钱就能进口的，实际上它和整个全球市场的转型有关系。90年代以来出现了两个对中国进口粮食有利的条件。

**一是全球食品贸易自由化。**1994年,世界贸易组织签订《农业协议》（Agreement on Agriculture），大幅度降低粮食贸易的关税，这样中国在进口粮食的时候是相对容易的。当然在90年代，中国进口还比较少，这个效果一直到2004年之后才慢慢显示出来。

**二是新兴农业国家（New Agricultural Countries）的兴起。**在70年代的时候，粮食的出口基本上是由西欧和美国垄断的。美国在大豆出口上占50%-60%，在小麦上占70%-80%，处于绝对的垄断和支配地位。但是80年代以后，由于新兴农业国家的兴起，美国的比例下降得非常快，已经下降到30%-40%，这是非常剧烈的变化。原因之一就是新兴农业国家的兴起，包括南美的一些国家，比较典型的有巴西和阿根廷，亚洲也有一些国家，包括越南、泰国、印度尼西亚。

当然这些国家不仅仅出口粮食农产品，比如印度尼西亚是棕榈油的最大出口国之一。另外我们吃的很多水果，比如橙类水果和苹果，都是来自南非的。欧洲属于北方发达国家，也受到新兴农业国家的冲击。所以全球粮食出口的市场结构已经发生了改变，中国有可能、也有条件从更多的国家来进口粮食。

此外，全球不只是新兴农业国家，全球其他地区和国家的出口也开始增加，出现新兴出口国家。同时，在粮食方面不仅是以前的北方出口、南方进口，现在南南之间的贸易也开始增长，这样一来让中国也有条件从这些国家进口。

中国的粮食进口与国内的生产也息息相关。由于谷物基本自给，我们的谷物进口需求相对较少，所以减少了从海外进口大米、小麦和玉米的量。这与大量的大豆进口形成了比较鲜明的对比，这是中国粮食进口多元化措施的一些背景。

2000-2020年中国粮食进口中北方国家比重变化

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虽然中国大力推行粮食进口多元化的策略，但中国还是会继续从北方的发达国家包括美国、欧盟、澳大利亚、新西兰进口粮食，因为他们是最主要的粮食出口国。上图中蓝色的柱子是中国的总进口额，灰色柱子是从北方国家进口的食物价值量。从中可以看到，虽然灰色的柱子也在增长，意味着中国从美国、从欧盟、从澳大利亚进口更多的粮食，但是它的比例是下降的。2000年占的比例非常高，达到了61%，当然2000年中国进口总量也不多。后来在慢慢的下降，到2020年的时候只占32.3%。也就是说中国三分之二以上的粮食进口或者食物进口，来自非北方国家，即不来自美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、新西兰，而是从其他的国家，特别是南美、亚洲这些国家进口。

2019年中国主要食品进口来源

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这个图是2019年的数据，从大豆的数据中可以看到，因为中美贸易争端，从美国进口的比例开始是40%多，后来下降到24.5%，而从巴西的进口比例大大提高了，巴西成为替代美国进口的主要来源。当然还有阿根廷、乌拉圭、俄罗斯。

大豆的进口价值高达321亿美元，是进口量最大的产品。第二是冷冻牛肉，主要进口来源也是巴西、阿根廷、澳大利亚、乌拉圭和美国，美国已经排到了最后，只有0.8%。贝类水产品来自于南美的厄瓜多尔、印度、加拿大、澳大利亚、越南、新西兰还有泰国。可以看到新兴的农业国家在这里面已经开始占有一定的比例了。

猪肉方面，绝大多数猪肉都是国内生产的，进口主要是来自于欧盟和美国，但慢慢也开始从巴西进口猪肉。另外浓缩奶制品、冷冻鱼类，还有热带水果来自东南亚。最后几个类别是小麦、大米、玉米、淀粉，这些谷物的进口量都比较低，小麦是12亿美元，大米是14亿美元，玉米10亿美元，淀粉也是10亿美元，总共加起来还不到大豆的六分之一。谷物进口量相对较少，并且现在进口谷物的来源也比较分散。我们从一些中亚国家进口小麦，比如哈萨克斯坦。大米主要从东南亚进口，因为老挝、柬埔寨、缅甸成为了大米的出口国，今后中国从这几个国家进口的大米量可能会越来越多。玉米主要从乌克兰进口，但是因为现在俄乌战争，所以中国的玉米进口可能会从乌克兰转移一部分到南美，比如巴西。淀粉方面，进口的国家也比较分散。可以看出中国在进口来源多元化方面的努力。

2018年中国主要食物的自给率

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**从2018年主要食物的自给率中可以看到，中国的国内生产能力是非常强大的，除了少数食物外，主要食物的自给率都是非常高的。**图表中第一个是糖类，第二个是坚果类，第三个是植物油，第四个是所有的蔬菜，下面是所有的水果和肉类。

可以看到，糖类达到了90%的自给率，坚果达到了97%，植物油是比较低的，只有74%。蔬菜方面，中国种的蔬菜非常多，出口大于进口。水果基本上保持平衡，以前中国水果出口比进口多，现在因为进口越来越多，所以中国保持了平衡。肉类方面，中国生产的肉类非常多，自给率达到97%。但是因为很多大豆是用于饲料，需要大量的进口大豆。假如把这部分大豆计算进来，自给率大概63%。后面的类别有一些直接进口，比如说牛肉、禽类。牛肉自给率比较低，只有83%，图表后面的类别都比较高。所以中国在国内生产各种食物的能力是比较强的，总体来说除了几项比较重要的食物之外，自给率还是可以的。

所以我们来对中国粮食进口进行一下总结。

第一，中国日益增加的粮食进口一方面受到国内资源制约和消费升级的影响，另一方面也和全球粮食体系转型息息相关。

第二，粮食贸易的自由化，包括世界贸易组织的农业协定以及众多双边自由贸易协定，使中国可以从全球的市场上进口粮食。

第三，拉美与亚洲的新兴农业国家为中国进口大豆、肉类产品提供了新的来源。

第四，中国进口的谷物相对较少，而谷物是中低收入国家及群体的主要食物来源，所以中国的进口对这些国家和群体的影响是有限的。《谁来养活中国》中提出，中国将会影响到营养不足或者贫困群体的粮食消费。从谷物的进口来看，我们是可以反驳这种观点的，因为中国对谷物的进口较少，而谷物才是这些群体的主要食物来源。

第五，中国进口的增加与多元化增加了全球南部中低收入国家农业出口，扭转了这些国家出口比重下降的趋势，在一定程度上削弱了北方发达国家在全球粮食市场的地位，改变了全球粮食体系的格局。中国在进口上的多元化给南方国家粮食或者农产品的出口提供了一些机遇，但是南方国家的低收入群体是否能够从中获益，不能仅仅看出口这一项指标，还要看他们能不能够在出口过程中参与分配，比如考察他们有没有占有土地，有没有参与加工、贸易的过程。

2、中国的海外农业投资

下面来看一下中国的海外农业投资。这是一个非常具有争议性的话题。

1999年中国开始实行“走出去”战略，2006年提出“农业走出去”战略(Agriculture Going Out)。2006年是一个非常重要的年份，当时在北京召开的中非北京峰会提出加强农业方面的合作。而2006年以后，2007年、2008年马上出现粮食危机，这刚好和中国提出“农业走出去”战略发生在同一节点，所以海外报道有时会把中国看成海外的农地掠夺者（land grabber），宣称中国在海外实行新殖民主义。

**实际上中国对海外的农地投资是非常有限的，投资重点不在于土地。**特别是近10年来，中国的投资重点转向全产业链，包括物流、加工、仓储、金融与研发，目的是增加对产品供应链的掌控。然而在当时，中国受到了很多的指责，这些指责当然有地缘政治上的因素，但是国内一些媒体的发言也起到一些“推波助澜”的作用：当时去海外种地成了一种口号，很多企业宣称它们在海外能拿到很多地，当然这些并没有签订什么实质上协议，这些企业实际的目的是想在国内获得一些贷款，或者获得国家政策上的支持。然而，国内媒体类似的言论却给海外报道落下了口实。所以我们在分析话语上的不利情境时，可以看出国外和国内两方面因素都产生了影响。

中国海外农业投资规模到底有多少？2019年，中国海外农业投资存量为197亿美元，流量为24亿美元。农业投资在中国海外投资流量与存量的占比非常低，分别只有1.8%和0.9%。不过，中国在海外农业公司并购上的投资还是比较多的，达690亿美元。

2003-2019年中国海外农业投资和矿业投资规模

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大家可以比较一下中国的海外农业投资与矿业投资：图中黄线是矿业投资，而蓝色的虚线是农业投资，可以看出矿业投资比农业投资多得多。实际上矿业投资是中国海外投资的重点之一，而农业相对而言处于较低的水平。**因为农业投资的特殊性，中国在参与全球粮食体系中需要考虑的情况更加复杂，因为****粮食不光涉及“粮食”，也涉及国与国之间的关系，涉及地缘政治，所以中国对海外粮食投资、海外粮食进口利用还是非常谨慎的。**而矿业投资一方面利润比较高，另一方面不涉及到其他的一些争议，所以在矿业上投资的步伐是比较大的。目前很多分析文章并没有把不同产业的投资区分开来，这是一个非常大的缺陷。

**中国海外农业投资中炒作的比较厉害的是中国对非洲的投资——所谓“中国在非洲拿地”。然而，实际上中国对非洲的投资是非常少的。中国的海外农业投资主要在亚洲与欧洲，只有很少一部分在非洲。**2018年的时候，有38.3%的投资量在亚洲，非洲只占6.2%。虽然中国在非洲的投资吸引了很多海外媒体的注意，但实际上的投资量是非常有限的。

下面我们看一下在中国海外农业投资中排前10名国家，非常有意思，很多可能会颠覆大家对投资的认知和想象：第一名是瑞士，一个非常小的国家；第二名是澳大利亚，这个容易理解一些；第三是印尼；第四是老挝；后面依次是以色列、新西兰、俄国、法国、巴西、缅甸。其中瑞士占第一，是因为中国在2013年和瑞士签订了自由贸易协定。对瑞士的投资主要集中在肉类和奶产品方面，和农地投资一点关系都没有。中国和澳大利亚是在2015年的时候签订了自由贸易协定，但是澳大利亚马上就出现了反华的趋势，所以中国在澳大利亚的投资举步不前，最近几年基本上没有新的投资。后面的国家中有一些是中国的周边国家，另外一些国家所占份额就很少了，这实际上也说明中国在海外的农业投资相对来说还是比较少的。

接下来我们探讨，中国在海外耕地的投资是否证明中国是一个海外土地的掠夺者？我基于最大的土地投资数据库Land Matrix进行了分析。在分析中我排除了“对林地的投资”，因为对林地的投资很多时候只是获得一种管理权，和直接的土地投资是非常不一样的。因此，我只将对农地或者耕地的投资包括在内。数据显示，从2001年到2021年之间，中国对耕地的投资合约共有104个，其中亚洲61个，东欧11个，非洲25个，南美只有7个，北美基本上没有。总投资规模为200万公顷，其中面积最大的投资位于亚洲，为139万公顷，其它地区的投资面积都比较少。比如说，虽然南美具有大量的耕地资源，但中国对其的投资只有十多万公顷，这个量是非常少的。

2001-2021年中国海外耕地投资规模

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在亚洲的主要投资国家是我们周边的三个国家：缅甸、老挝、柬埔寨。在东欧的投资主要集中于俄罗斯和白俄罗斯，这是与中国关系相对比较好的，离得比较近的国家。而在非洲的投资则非常少，只占8%，其中投资占比较大的国家是喀麦隆、莫桑比克、马达加斯加，但相对其他地区而言，实际的投资量是很少的。中国在南美的投资则更少，仅占6%，主要集中于委内瑞拉、牙买加和巴西。

通过这些数据可以看出中国并不是主要的海外耕地投资国家。另外，什么是“掠夺土地”（land grabbing）需要明确界定。“掠夺土地”是包含一定强制性的，而很多统计却将中国和非洲的农业合作性项目纳入“掠夺土地”的范畴。所以，这个概念的界定也是一个非常重要的话题。学术界有时对此并不是非常严肃，关于这方面的研究还需要加强。

在中国的海外投资方面，我研究得出以下几个结论。

第一，投资规模比较小，集中在周边国家。如果把柬埔寨、缅甸数据去除之后，发现中国基本上就没有什么土地投资了。

第二，受到当地政策的制约，中国投资往往要比其他国家做出更大的让步。

第三，很多投资并没有落实，仍处于口头协议阶段，而落实的投资中，很多在经营过程中出现了困难与问题。

第四，一些国家对中国的投资出台了很多的限制法案，比如中亚的几个国家、南美的一些国家。

第五，投资海外的农地并不一定能保证粮食安全。即使投资了，那粮食就一定能运回来吗？不一定。比如俄罗斯就规定所有的出口粮食都要通过俄罗斯本国的公司进行，只要当地不让出口，在海外种的粮食不一定能运得回来。这能够说明中国在海外投资受到很多局限，面临着比较有风险的国际环境。

所以从这方面来看，**中国从对农地的投资转向全产业链的投资，可能也是一个无奈之举。因为很多时候中国不能够掌控耕地资源，也不能够掌控直接的生产资源，于是只能够投资其他的资源。**当然这只是一种看问题的角度，但也能够说明中国需要其他的方式来对海外粮食资源进行利用。

实际上，中国在投资耕地的过程中很多时候并不是投资粮食而是投资经济作物，比如在东南亚的投资中包含比较多的橡胶和棕榈油。很多中国企业走出去的过程中要具体情况具体分析，还是要看利润的。

在2010年以后，特别是2014年以后，中国的海外农业投资开始了新的转向。此时中国不再强调投资于直接的农业生产，而是强调投资全产业链，目的是加强供应链的基础设施，降低进口供应中断的风险，影响农产品市场的价格，并增加在高附加值产业上的投资，比如投资科技、种子，以及研发相关内容。主要的做法就是比较快速地进行海外收购与兼并。

**另一个新的转向是将“农业走出去”和“一带一路”战略相结合。**到2018年时，一带一路国家占中国海外农业投资的比重将近50%。通过一带一路这个平台，中国希望加强在沿线国家中的农业投资，因为这也算是一种基础设施建设；另外就是在沿线国家建立一些海外农业投资示范园，努力改变中国在海外农业投资的形象，比如吸纳其他国家的农业公司共同参与、和当地的农业生产者形成比较良好的关系。

**********▍**********中国的全球粮食战略与其他国家的差异

谈到比较的时候，我们要提到几个重要的国家。

第一个就是美国。美国在农业、粮食体系方面是全球影响力最大的国家，“二战”以后，美国在全球粮食体系中处于支配地位。但美国和中国有一个最大的不同，即美国是一个出口国，它很多的策略都是要打开海外市场。所以美国是推行粮食贸易自由化的先锋，他在和其他国家谈判时一般会要求对方降低关税；而且还会要求进口美国粮食的国家降低对本国农业的保护。比如说印度尼西亚，印尼是进口大米的，而美国是出口的，当印度尼西亚不从美国进口大米时美国就会对它进行一定的施压。而**中国是粮食进口国，所以并不要求打开对方市场。另外中国也希望其他农产品进口国能够发展自己的农业和粮食，这样中国在全球粮食市场上的竞争对手就减少了。**所以中国的全球粮食战略和美国是有非常大不同的，也可以看到中美农业之间实际上是一种互补的关系。

第二是和19世纪的英国进行比较。为什么要这样比较呢？因为当时的英国和现在的中国地位比较相像。当时的英国主要发展它的工业，非常依赖海外的粮食和农业资源。一个比较有名的研究粮食体系的专家，叫菲利普·麦克麦克尔，是康奈尔的一个教授，他在文章里将中国和19世纪的英国来进行类比，认为中国会和英国一样，对海外资源进行强有力的控制，甚至是进行新殖民主义或土地的掠夺。但实际上我们刚才分析过，中国全球粮食战略和英国有非常大的不同。中国并没有取消国内的农业从而完全依赖于海外的粮食资源，相反中国国内的粮食和农业生产保持在一个非常高的水平。

另外，从刚才的分析中可以看出，**中国对海外的资源控制还是比较弱的，而当时的英帝国通过殖民、进口，对海外粮食资源的控制是非常直接，比较有压制性的，或者说是暴力式的一种控制，中国根本就做不到这一点。**我们刚才也谈到，一些很小的国家都可以对中国的投资出台限制措施，比如中亚的一些国家。而在澳大利亚，因为中澳关系的恶化，中国的投资甚至基本完全停止了。所以中国对这些国家的控制不可能与英帝国相类比。

中国所面对的是不确定的国际环境，要在前期和投资国保持良好的外交和经济上的关系，因此中国的投资受国际关系的影响比较大。国际关系好的时候，中国的投资就比较顺利，反之，比如说菲律宾和中国存在南海争端的时候，中国有很大一笔农业投资就被取消了。综上，中国的海外投资面临非常大的不确定性，这也是中国和英国的不同之处。

第三，大家都喜欢把中国大陆、日本、韩国、中国台湾放在一起。一方面因为距离比较近，文化比较相像，人口也比较密集，也都依赖于进口。但实际上中国大陆的策略和它们是不一样的，日本、韩国、中国台湾人口比较少，三个地方的人口加起来只有2亿人，而中国大陆则是14亿人，足足有7倍之多。

所以**中国不可能在短时间之内将粮食和食物的自给率降到日韩台的水平，也就是40%以下。中国目前是85%左右，要降到40%以下将要进口3倍甚至4倍的粮食。现在中国的进口量已经给全球的粮食市场造成一定的压力，如再多进口3到4倍，这将是一个非常大的灾难了。**而且，当我们要进口那么多粮食的时候，谈判能力将非常有限，要受到海外很多外部因素的制约。中国必须要保证相比较高的国内的生产水平，保证85%左右的自给率，这正是中国和其他主要国家和地区的全球粮食战略不同的地方。

************▍************中国的全球粮食战略是否会导致“谁来养活中国”的问题？

这是很多人比较关注的问题。首先，**中国已经成为影响全球粮食体系的主要一极，成为农业科技与粮食贸易中的重要力量，这将削弱北方发达国家在这些领域的支配权。**包括农业科技这一块，中国今后大有可为。现在很多大的跨国企业对农业科技是进行垄断的，而中国在进行农业海外的援助与合作时可以在一定程度上开放科技的共享使用。当中国有更多的农业技术时，中国在全球粮食体系的影响力会更大。

第二，中国致力于建立起自己的全球农业企业，包括中粮，这使得资本在全球范围内的竞争更加激烈。因为有更多的全球农业公司出现，使得资本持续加剧对各地粮食资源的控制和利用，并推进粮食资源的商品化。这一方面会促进农业生产，另一方面会导致环境问题和其他一些问题，在此不作展开。

中国作为食物的进口国，希望增加全球的粮食供应。一方面，中国有兴趣帮助南方的一些进口国家通过发展农业来减少他们的进口依赖。但与此同时，也会加大对农业资源的开发。长期来看，这会增加全球粮食体系的脆弱性，包括现在的气候变化，这是一个对粮食体系影响非常大的潜在因素。

所以在短期内，中国的全球粮食战略不会导致“谁来养活中国”的问题。“谁来养活中国”的问题，实际上不是关于中国的粮食供应问题，而是中国的进口会对其他国家造成的冲击的问题。在短期来看，中国谷物的进口比较少，这一块的冲击力是非常少的，但是中长期需要我们的持续跟踪和研究。

▍中国的全球粮食战略如何影响国内的农业发展与乡村振兴？

首先，中国全球粮食战略主要依赖的力量还是资本力量，包括建立全球的农业公司，比如中粮，还有其他的一些公司，鼓励中国的农业企业走出去，**这种策略会增加农业资本在国内发展上的作用。**也就是说资本的力量今后在国内的农业发展中会起到越来越多和越来越重要的作用，这个力量会慢慢地做大。

第二，**农业资本的逐利性与保证长期的粮食安全之间存在一定的矛盾。**因为保证粮食安全的目标不是获得利润，而资本是逐利的，依赖资本和保证中国的粮食安全之间有一定的矛盾。尤其是如果不限制资本，那么资本会追逐粮食市场上的短期利益，推高价格，甚至是炒作投资，会影响国家粮食市场供应的波动，实际上也是损害了中国的粮食安全。另外大家也都看到资本的逐利性会带来很多的食品安全问题，特别是监管不严的问题。就资本而言，为什么把它叫为资本，是因为它是要追逐利润的。很多时候这种追求利润的目标和食品安全、粮食安全之间存在一定的矛盾，但并不是所有的时间、所有的地方都存在矛盾，它只是在一定时候和一定情境之下会出现比较激烈的矛盾。

第三，**中国的全球粮食战略可能置小生产者于弱势地位，这将会带来土地的进一步集中。**由于中国土地资源短缺，只能把力量集中在劳动密集型生产上。因此，中国在土地密集型的生产上，特别是大豆的生产，相对于国外还是比较弱的。中国实行全球粮食战略，从全球其他的地方不断地进口，就使得小生产者处于一个相对弱势的地位。而当小生产者处于弱势地位的时候，就会慢慢出现农民不愿意种地、不愿去生产粮食的情况，甚至慢慢放弃土地资源，这样促使了土地的进一步集中。土地的集中会带来一系列的连锁反应，比如农民要找到非农工作，带来就业的问题。这一系列问题之间都是相关的。

第四，中国的全球粮食战略需要保持较高水平的国内生产。我上面也提到现在的目标是一定要保证在6.5亿吨以上，所以这将会持续给环境带来巨大的压力。我的研究显示，一些粮食生产，从降水量比较多的地方转移到北方较干旱的地方，从土地比较肥沃的地方转移到土地比较贫瘠的地方，从平原地区转移到山区，这些都会带来对环境一定的破坏和冲击。另外**过分强调主粮的生产，也可能会损害小农的利益。**虽然中国有保护价的收购，但是仍然是强调主粮生产。因为主粮的价格比较低，没有耕种经济作物利润高，强调主粮生产也会损害小农的利益，如前段时间出现的割青麦作饲料问题。最近很多政策目标之间是相矛盾的，包括非粮化、非农化的一些问题，到底何时应该遏制非粮化，这些都是需要大家探讨的问题。

第五是乡村振兴战略。乡村振兴战略应该和中国的全球粮食战略更好地结合起来。我们看看中国的全球粮食战略在进口和投资上具有什么样的分布、什么样的产品、什么样的种类。这样在实行乡村振兴战略的时候，是不是也可以划分为地区？比如说南方的、山区的、平原的、北方的等等。**每一个地方有不同的乡村振兴道路，这种道路也应该和中国的全球粮食战略相契合，这样才能够把乡村振兴多样性和路径更好地探索出来。**我在研究中国全球粮食战略时会思考国内的农业发展、乡村振兴需要什么样的配套措施相契合。

2000-2020年中国食物的进出口

图片来源：作者提供

大家可以在图中看到中国食物的进出口发展趋势，其中红线代表进口，蓝线代表出口。实际上大家可以看到2000年以来中国粮食的出口是在增长的，虽然最近几年出口增长比较缓慢，但还是在增长，将近800亿美元。所以中国应该看它的出口优势在哪，把重点放在发展劳动密集型的农产品出口上。这样不仅仅是去强调国内的供应、国内的主粮生产，而是把全球和乡村不同地方的不同特点进行结合，这样可能会使得中国乡村振兴的空间会更大。

************************▍************************结语

最后进行一下总结。

第一，中国的全球粮食战略将会对全球的粮食体系产生重要影响。**中国成为全球粮食治理的重要力量，会削弱发达国家的支配地位，同时加强中国和其他新兴农业国家的合作。**因为中国和这些国家，包括中国和巴西，中国和拉美之间有非常大的互补。中国的全球粮食战略将加强中国和这些国家的合作, 在全球粮食体系的治理上发挥作用。

第二，**中国的全球粮食战略具有一定的局限性，其重点在于增加并保持国内与全球供应的稳定，国内的供应的不足由全球补，全球供应的波动由国内来平衡，强调量上的供应，而没有吸收一些民间组织所提出的替代性观点或方案，**比如“生态社会主义”的方案。这些替代性方案关注集体的资源占有和分配、保证社会公平、保护弱势群体。这样中国的全球粮食战略在其他的国家看来，只是觉得你是为了自己利益服务，而没有把比较长远的、可替代的目标考虑进来。

所以，我提出的建议是，**需要提出全球粮食治理的中国方案，要探索怎么样把国内和国外的粮食体系进行相结合，建设可持续性的、不光是国内也包括国外的全球粮食体系。**这是需要中国的研究者和政策制定者共同思考的一个问题。

最后，也是一个建议，要将全球粮食战略和乡村振兴战略结合起来，要分析海内外之间粮食供应、农产品之间互通有无、国内外农业投资的呼应和协调的关系。这样才能够把乡村振兴的潜力更大地发挥出来，使得国内和国外的粮食治理形成一盘棋。