高小平｜应对极端天气要用好三大治理工具_风闻

编者按

4月10日，一场大范围的沙尘天气正影响我国，全国多省区市将陆续遭遇扬沙或浮尘天气侵扰，内蒙古中西部局地还可能有强沙尘暴现身。此次沙尘天气为今年以来第8次影响我国的过程，较常年略偏多。据专家介绍，此次沙尘天气起源于蒙古国南部，在南下过程中，蒙古国沙源与我国内蒙古沙源地的沙源叠加，影响我国长江以北大部地区。此次大规模沙尘天气引发公众广泛关注，事实上，近年来，随着全球气候变化加剧，极端天气已经不是遥不可及的威胁，而是全人类迫在眉睫的现实挑战。2022年底，上海交通大学中国城市治理研究院曾召开相关学术研讨会，围绕极端天气下的城市治理韧性展开探讨，本刊以此会议为基础，形成“增强极端天气下城市治理的韧性”圆桌会议。值此之际，本公众号特推出本组圆桌会议相关文章，供读者思考，仅代表作者观点，不代表公众号立场。

应对极端天气要用好三大治理工具

高小平｜上海交通大学中国城市治理研究院学术委员会委员，

中国行政管理学会研究员

非经注明，文中图片均来自网络

高小平研究员

极端天气所造成的灾害严重威胁着城市，对公共安全、市场供应、水资源和能源供应造成冲击，对人民群众的生命财产影响极大，迫切需要政府以更有力的举措和更有效的工具进行高效治理。从国家治理、政府治理的角度和当前现实需要看，用好统筹治理、适应治理和服务治理这三大工具，对于应对极端天气十分重要。

统筹治理：应对极端天气挑战的根本性治理工具

导致极端天气频发的一个重要原因是全球气候变暖。《中国气候变化蓝皮书（2022）》显示：从地表平均气温、沿海海平面、多年冻土活动层厚度等三大指标观测气候变化，可以发现目前全球变暖趋势不仅仍在持续，而且多项指标打破观测纪录。如地表平均气温，2002—2021年全球平均温度较工业化前水平（1850—1900年平均值）高出1.01℃。2021年，亚洲陆地表面平均气温较常年值偏高0.81℃，为1901年以来的第七高值。2021年全球平均温度较工业化前水平高出1.11℃，是有完整气象观测记录以来的七个最暖年份之一。再如沿海海平面，1980—2021年中国沿海海平面上升速率为3.4毫米/年，高于同期全球平均水平。2021年中国沿海海平面较1993—2011年平均值高84毫米，为1980年以来最高。再如多年冻土活动层厚度，1980年代中期以来全球冰川消融加速，中国一些冰川呈加速消融趋势。2021年乌鲁木齐河源1号冰川东、西支末端分别退缩了6.5米和8.5米，其中西支末端退缩距离为有观测记录以来的最大值，青藏公路沿线多年冻土呈现退化趋势。

乌鲁木齐河源1号冰川

（一）统筹兼顾，标本兼治

应对全球气候变暖和极端天气灾害是涉及人类与自然界关系的宏大问题，需要各国共同努力，统筹兼顾，标本兼治，推动可持续发展和气候减灾。党和国家提出“统筹发展和安全”的重大战略，是针对经济社会发展面临的突出矛盾和问题，在统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放这“五个统筹”的基础上形成的“统筹治理”思想，是对自然和社会规律、现代化建设规律认识的深化，是以人民为中心的价值导向在现代化建设指导方针中的生动体现，也是应对包括极端天气在内的风险挑战的根本性治理工具。

（二）明确目标，“双高”发展

我们说统筹治理是应对极端天气的根本性治理工具，是因为在新发展阶段，做任何事情都要全面贯彻新发展理念，按照新发展格局进行定位，这就决定了气候防灾减灾只有遵循我国社会发展的“三新”逻辑，着眼于“双高”目标——高质量发展与高水平安全，才能在综合解决我国社会各种不确定性、不平衡性、不稳定性的全局下，形成利于气候治理创新的氛围，才能聚焦我们正在做的事情，做成我们想做的事情。高质量发展与高水平安全的目标，是在揭示发展和安全内在联系、互为促进的对立统一思维基础上的政治诉求，也是在统筹治理理念下，将目标要求转化为行政方法和政策体系的实际行动。在高度城市化和信息化背景下应对极端天气事件，全世界都缺乏成熟的经验，我们要把目标落实到行动中，在干中学，在实践中总结和摸索，为全球破解风险时代“发展与安全”提供新的枢纽性方案。

（三）应对叠加，优化路径

在公共治理的话语体系中，协同治理能力是公共政策管理的过程和结构中进行跨边界、跨层级、跨部门整合的能力。专业化治理能力是把公共治理作为一门专门的技能，提高与其他技能的区分度，以本专业技能实施治理的能力。协同治理和专业治理两种能力都有一定的局限性。协同治理在多元主体的交互与渗透过程中易产生边界模糊、责任不清、推责诿过等问题。专业治理则存在着对整体性观照的缺失。要克服这两方面的缺陷，就需要运用专业性边界的思维和评估体系，划清责任归属的界线；运用协同融合的结构和机能，求得整体渐进优化，让良治有一个良好的开始。极端天气对经济社会发展带来的影响主要是与城市承载体脆弱性、中介易感性、人口密集性等因素叠加的结果。应对之策也应该是“以子之矛，攻子之盾”，用叠加的方法，统筹协同治理能力和专业化治理能力两种能力，克服协同治理和专业治理各自的短板，以取得互补的、动态的、相对的优势，推进协同的升级和专业的换代。

适应治理：应对极端天气挑战的

基础性治理工具

“气候适应”的概念是指基于气候变化的不可避免性，需要增强自身的各种能力去更好适应这一变化，从而降低气候变化对生命、财产以及健康带来的各种损失和影响。**“适应性治理”是由气象学和气候学领域扩展到国家治理各个方面的新概念，特别是提出应急管理的适应性问题，对于创新应急管理具有重要意义。**在分析极端天气治理的时候，我们不妨以“气候适应”应对“适应气候”。

（一）适应性治理是社会的自觉行动

人类是自然界的赏赐，本属于自然，释然在适应自然之中是题中应有之义。但“适应”作为治理手段，超越了简单顺服的适应，是一种自觉的意识和自为的行动，是从早期的被动存在方式进化到主动因应极端天气。哈贝马斯认为，在人类历史上，政府有三大阶段，“起初是古典的维持秩序任务，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况”。这句话在风险的意义上也是适用的：从发生自然灾害时的维持秩序，到进行社会救援和赈灾，再到现代的集体应对危险。在社会不断发展的条件下，国家采取的适应性治理形态应该是“安全保障型”的，就是要在物质保障的基础上建设生态保障体系，通过城市规划、建设与发展，调整自然和人类系统的动态过程，通过建立瞬时触发的防灾减灾救灾体系，实现城市居民和设施的有效避害，使社会适应自然界的变化，让韧性城市成为自然灾害的“防护堤”和“减震器”。

（二）适应性治理是以风险治理为前提的新型治理

根据我国对自然灾害风险普查的结果、未来气候变化趋势以及结合不同区域的脆弱性和暴露度差异，可以预测我国东部地区是极端降雨的高危险区，中部地区是高温热浪的高危险区，华北、黄土高原、青藏高原东部、西北和西南地区是干旱的高危险地区，西南、华南、黄土高原农牧交错带、松嫩平原为自然生态系统的高风险区域，华南、西南、长江中下游、西北绿洲是粮食生产的高风险区域。应对气候变化的治本之策是减排，但“适应”是当务之急。将气候变化适应策略纳入国家的发展决策，并付诸行动和实践，对有效降低灾害风险至关重要。目前，我国在各类经济建设过程中仍缺少气候可行性论证和气候风险评估，这将会加大极端天气气候事件及气象灾害带来的风险。因此，必须从大项目建设之初就做好防范，在基础设施建设中充分考虑气候风险因素。加强气候变化风险的早期监测预警和评估，开展极端天气气候事件和灾害监测预警能力建设、灾害风险防御工程建设，建立基于影响和风险的预报预测，提升对极端灾害的监测预警水平和发生极端灾害时的防御能力。

自制灾害监测

服务治理：应对极端天气挑战的关键性治理工具

气候治理是一款典型的公共服务产品。应对极端天气也需要以服务为本。服务型治理是公共管理有效应对极端天气挑战的关键性工具。

服务治理是面向复杂性后工业社会的一种新治理形态。管理是服务，治理也是一种服务，而且是更系统、更全面的服务。“管理就是服务”的服务模式，是面对单一应用架构和垂直应用架构；“治理就是服务”的服务模式，则是面对分布式系统和流动性架构而构建的机制。服务型治理是从治理结构的变革中引申出来和发展起来的，属于供给侧结构性改革。

（一）深化改革，打造创新型治理主体

经过多轮行政管理体制改革，城市政府应对突发事件的体制基本形成。但这方面的体制如何与常态管理体制有机融合，还有一些结构性短板。比如，专司应急的机构在职能综合化程度上有待提升，危机治理链中的上端管理与属地管理的关系需要进一步理顺，有的基层政府一线治理主导者的创新意识和能力不足。这些都亟须在深化组织体制改革中予以加强。

（二）重塑机制，培育服务共同体

**服务型治理是以服务为先导、用服务作引导的治理。**建设服务先导机制，就是要将服务作为一切治理手段的“先手棋”，走到管理链的前端，而不是与其他工具平行使用。在极端天气风险形成初期，“黑天鹅”尚未出现，不能过度或提前使用应急手段，也不能无限扩大风险防控力度，只有依靠公共部门提供的包括信息发布、预警避险等在内的各项服务。在政府对社会力量参与气象防灾救灾提供支持和服务中，建立良好的干群关系，激发非政府公共机构、社会自治组织的活力和创造力，发挥群众性安全员作用，共同抵御气象风险。

（三）加强指导，形成同心同向的阵列

服务型治理是用服务作疏导的治理。中国最早的“治”源于大禹治水和炎黄治病。治水讲究“疏而不堵”，治病讲究“通则不痛”，这都是告诉人们，形成社会“堵点”“痛点”的原因复杂，道理简单，辨证施治即可政通人和。服务治理是行政指导的升级版，服务引导优于行政指导之处是，它不仅能增进行政相对人的信任，化解抵触情绪，而且有利于促使管理者和被管理者沿着共同的方向前行，直至目的达成。

工具是社会生产力发展水平的主要标志。马克思说过：“手工磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家为首的社会。” 在迈入生态文明新时代的当下，治理工具也是社会变革的重要杠杆。只有深刻认识和善于运用应对极端天气的治理工具，才能成功应对极端天气带来的风险。