海南全岛封关，不止事关“买买买”_风闻

需要制度集成创新

近期，海南在舆论场刷了一波存在感。

一是新启用的“即购即提”流程，让免税品这类海南“新土特产”购买更加便利；二是“海南自贸港启动全岛封关运作准备”的话题，也引发广泛关注和讨论。

两件事情均与关税有关。根据中央部署，海南正在建设中国特色自由贸易港，零关税是特色之一。

普通人对这项政策感受最深的就是免税品“买买买”，但海南自贸港建设显然不只是“离岛免税”这么简单，它的战略意义之大，与代表中国“对外开放最高水平”息息相关。

那么，在等待海南2025年底前实现全岛封关运作的过程中，盯着关税之余，我们还应该关注什么？

新“土特产”

零关税优惠政策，给海南制造了新的“土特产”。

三亚国际免税城 图片来源：吴林静 摄

过去两年间，一旦过了海口、三亚机场安检口，就能发现免税购物袋出现的频率颇高。这是因为，临出发前——也就是离岛前，大家才能拿到在免税店购买的商品。

不过，无论是机场、火车站还是码头，让消费者到口岸提货，方便了有效监管，却并没有提供更优的即时消费体验。

今年4月1日起，海南离岛旅客免税购物增加了“担保即提”和“即购即提” 提货方式。即，2万以下的商品，可以现场提走，在岛内拆封使用。在上海财经大学财经研究所教授、上海自贸区研究院研究员张祥建看来，这将进一步“对消费者的行为产生促进作用，激发消费者的购买欲望”。

近两年，从“海外购物”到“海南购物”，海南喊出了“国际旅游消费中心”的建设目标。承接海外消费回流的免税购物，可谓海南旅游业当仁不让的金字招牌。

与之相关的消费数据更是节节攀升。

看季度数据。2020年第一季度，海南离岛免税销售额只有29.78亿元。当年下半年政策调整，离岛旅客每年每人免税购物额度提高至10万元，加上疫情影响出境游的因素，一下激发了人们对海南离岛免税市场的热情。到2023年，仅春节七天假期，海南全省离岛免税店的销售额就达到25.72亿元；一季度离岛免税销售额更是达到169亿元，增长率18%。

从年度来看。离岛免税销售额，2020年是320亿，2021年几近翻倍，冲到600亿，2022年受疫情影响，下滑至348亿。在最新《政府工作报告》中，海南充满乐观，预估2023年销售额可以“突破800亿”。同时，2023年的旅游人数、旅游收入“分别增长20%和25%”。

免税店内排队的顾客 图片来源：吴林静 摄

能反映消费热情的，除了整体数据，还有免税店里的细节。比如一些品牌店门口总是排着长队，等待进店；还有一些品牌的热销款常年缺货，一补上就被秒抢。如今，提到海南的“土特产”，恐怕不再是芒果干、椰子片，而是那些免税的进口商品。

关税“特区”

“这就是一种预案。”张祥建说，“免税购物是一种在封关运作情况下才能够大力推广的模式，现在的优化探索就是为了封关运作后，使离岛免税购物更加畅通、更加完善。”

在海南自贸港内，关税优惠还在向更多领域铺开，包括生产设备、加工增值货物等，目录逐步增加。比如实验室用的高速摄像机，以及集装箱起重机、挤压造粒机等，还有旋转木马、秋千等娱乐设备……

 儋州环新英湾地区 图片来源：新华社

从税收制度来看，海南无疑是最特殊的。海南全岛作为海关监管特殊区域——境内关外，正在建立有别于内地的税收制度——“零关税、低税率、简税制”。

“全岛封关”与关税息息相关。作为一个海关术语，封关运作的对象是商品、货物、服务，不是往来的人员。这是海南省当前的“一号工程”，是自贸港建设的一项标志性和基础性工程，要在海南全岛建成一个由海关监管的特殊区域。在这个特定区域内，实行“一线放开、二线管住、岛内自由”货物进出口管理制度。

国境线是“一线”，商品自由进出，免征关税；国境内自贸港与内地之间存在的界限，即封关线，是“二线”，进入内地再按进口原则来办手续、征税费。

张祥建分析，整个海南岛都纳入自贸港建设范围，地理空间更加独立，产业具有特色和一定竞争力，拥有丰富的开放功能，同时可以通过还有机场、深水港、高铁站等多类口岸联通内外。

“全岛封关”是摸着石头过河，减少封关前后的“压力落差”就是海南准备工作的核心。贸易风险、投资风险、金融风险，甚至数据安全、网络风险以及公共卫生风险等，这些封关运作后容易出现的重大风险，都需要提前测试、落地试行。

去年年底召开的海南省委经济工作会议强调，海南自由贸易港建设重点即将转段进入政策制度的压力测试期。要不断优化完善政策制度体系，做好海南自由贸易港“封关画像”，开展好压力测试，加快推进自由贸易港建设。

“2022年海南省牵头负责的25个封关运作项目全部开工建设”；“跨关区保税油直供、市场准入特别措施、外汇管理简化等政策接续落地或完成首单”；“洋浦保税港区首次进入全国特殊监管区域A类行列”；“AEO认证企业数量翻番”……除了关税优惠，还有所得税优惠。海南省政府工作报告里提到，2022年海南自贸港“双15%”所得税优惠政策，个人和企业的享惠面分别增长122.7%和35.7%。

透过这些陆续披露的关于建设进程的只言片语，可以拼凑一下未来全岛封关运作的模糊景象。

作为海南自贸港全岛封关运作第一批建设项目之一，海口秀英港将进行升级改造 图片来源：新华社

“一线放开，意味着海南和全世界的联通将更加顺畅，岛内将实行更加自由便利的贸易投资政策。”在张祥建看来，这便是在“国内国际双循环”背景下设立自贸港的意义所在，“大力发展对外经济，发挥联通国内外资源要素的作用，形成国内大循环的中心节点和国际国内双循环的战略链接。”

制度创新

观察全球自由贸易港，大多都采用了具有竞争力的特殊税收制度。海南要想成为成熟的自贸港，不能只是简单的税收、政策洼地，需要完成一系列实质性的制度创新。

“制度型开放，是自贸港建设的核心内涵，制度型开放也是‘双循环’形成的一个关键所在。”张祥建提到，实施制度型开放，形成高水平制度供给，最终目标是打破国内循环体系和国际循环体系之间存在着各种不合理的壁垒和障碍，使得境内外微观主体能够自由配置、组合和交流。“在制度壁垒减弱的情况下，国际循环中的优质要素顺利进入国内经济循环，同时国内的产品、服务、产业也能更好地走向国际市场。”

简言之，制度型开放会给未来创造新的发展红利。但制度创新不能照搬别人，必须要沿着自身的产业链来进行。

张祥建进一步提出，“制度创新不是随意创新，创新了之后没有市场主体来运用制度，制度就会空转。制度创新的目标是服务于实体经济，实体经济发展过程中有什么障碍和问题，解决这些障碍和问题就是制度创新的方向。”

从另一个角度来看，作为双循环枢纽的海南，既要进一步对接国际规则促进要素流动，实现贸易的自由与便利，又要扎根于我国超大规模的市场，在内循环中拥有一席之地，与国内市场联系更加紧密。

所以，不管是制度创新的题中之意，还是“双循环”支点应该完成的链接，矛头都指向了“产业”——优化产业结构、提升产业能级。

三亚崖州湾科技城 图片来源：新华社

说到海南过去的产业布局，“靠天吃饭”特征明显。从早期的房地产到现在的旅游业，很大程度上得益于“好沙、好水、好空气、好气候”。产业基础薄弱、产业结构单一，曾是海南经济发展的短板。

自贸港批建后，海南开启“补短板”模式，构建以旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业为主导的产业体系。最新数据显示，过去五年，四大主导产业占全省GDP比重由53%提升至70%，同时数字经济、石化新材料、热带特色高效农业产业产值已超千亿元。

在外部政策连发，叠加内部产业革新背景下，海南整体增速领先的态势还是很明显，2020-2021年的两年GDP平均增速在全国31个省份中仅次于湖北。最新拟定的2023年GDP增长目标，海南以9.5%拔得头筹。

增速确实可观，但也不可否认全省经济体量较小的事实。在外界看来，海南最重要的任务，不是简单的经济增速和经济规模的扩大，而是要对标全球最高水平开放形态，加快构建自由贸易港政策与制度体系，打造高水平对外开放的新高地，形成高水平开放的重要示范效应。

亦如《政府工作报告》中所言，摆在海南面前的，还有比较突出的“产业、基础设施、公共服务、人才等短板”，以及尚未根本解决的“经济结构性、素质性问题”，这些都是推进高质量发展的堵点、卡点。

文字 | 吴林静

来源 | 城市进化论