关键时刻, 美国没截住洪都拉斯的一个关键原因｜文化纵横_风闻

贺双荣

中国社会科学院拉丁美洲研究所

 思特格奇

中共中央党校国际战略研究院

（本文原载《拉丁美洲研究》2023年第1期）

**【导读】**2023年3月26日，中国与洪都拉斯正式建交。这一举动引发外界广泛关注。有评论指出，作为中美洲小国，洪都拉斯处于美国高度敏感的“势力范围”之内，其自主与中国建交，似乎意味着美国在该区域的控制力有所弱化。那么，趋势究竟如何？要理解这一问题，首先就要分析美国对拉美战略背后的“门罗主义”政策及其最新变化。

本文深入分析“门罗主义” 的演进与美国对拉美战略。作者指出，美国建国之初，就试图阻止外部强国影响其周边地带，后来逐步发展出所谓的“门罗主义”原则。随着美国的扩张，门罗主义的核心从“美洲人的美洲”变成“美国人的美洲”，美国也从美洲大国逐步变成全球帝国。然而，**美国对拉美的资源投入一直有限，而且美国也并不关心拉美发展，只是在政治上排斥其他国家影响拉美，一旦拉美有对外互动时，美国便会防御性地作出反应。**2008年金融危机之后，美国霸权松动，对拉美战略有所收缩；为重振在拉美的霸权，奥巴马、特朗普和拜登政府采取不同策略，试图恢复美国对拉美政治经济的影响力。但实现这个目标难度很大：一是缺乏利益驱动，除墨西哥外，拉美对于美国政治经济的作用在下降。二是美国难以在全球目标与区域目标中保持平衡，进而影响其对拉美的投入，**例如拜登政府虽然承诺投资中美洲，却至今没有兑现。**事实上，在美国近岸外包、友岸外包等政策下，拉美国家都希望借机提升自身发展水平，但真正能承接产业转移并从中获利的，可能只有墨西哥。

这或许可以部分解释，为什么包括洪都拉斯在内的拉美国家，亟需寻求新的发展出路。作者提醒，中国作为影响西半球经济的最大域外因素，是美国新门罗主义针对的主要目标，中国应避免使中拉合作落入门罗主义的地缘政治陷阱。

本文原载《拉丁美洲研究》2023年第1期**，原题为《“门罗主义”的演进与美国对拉美战略》。**仅代表作者观点，供诸君思考。

“门罗主义” 的演进与美国对拉美战略

被视为美国对拉丁美洲和加勒比（以下简称“拉美”）政策基石的“门罗主义”。“比其他任何以美国总统名字命名的外交政策主义（doctrine）都获得了更深层次的民众支持、更广泛的公众赞誉和更长久的生命力。也为美国的政策制定者提供了更大的政治效用”。在“门罗宣言”诞生将近200年之际。探讨门罗主义为何有如此长久的活力。其内涵的演变历程。门罗主义的有效性与美国霸权的兴衰和美国对拉战略的关系等问题。将对我们认识大国在崛起过程中如何处理与周边国家的关系、如何平衡区域霸权与全球霸权的关系以及中国作为除美国外拉美地区最大的外部影响力量如何避免门罗主义的地缘政治风险等问题提供有益的借鉴。本文将从区域霸权视角出发。回顾和探讨门罗主义与美国霸权的演进关系以及美国在不同霸权时期的对拉战略和得失。

▍“门罗主义”的演进

门罗宣言是美国构建霸权的起点。其后美国不断根据霸权扩张的需要赋予其新的内涵，提出了一系列门罗主义推论，在门罗宣言基础上发展起来的门罗主义也演变为美国霸权扩张的工具，美国外交政策开始从一个基于孤立主义的防御性政策转为寻求美洲区域及全球霸权的进攻性政策。伴随着美国霸权的成长，门罗主义的精神从“美洲人的美洲”逐渐转变为“美国人的美洲”，进而越出西半球的空间限制，转向“美国人的世界”。美国也从一个“美洲大陆大国”成长为西半球霸主、世界超级大国和全球帝国。然而，随着美国霸权的衰落，传统门罗主义出现回归之势。

（一）“门罗主义”的内涵

1823年英国外交大臣乔治·坎宁（George Canning）提出与美国一道阻止“神圣同盟”在美洲的殖民扩张。但在国务卿约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）的建议下。美国总统门罗（James Monroe）甩开英国，在1823年12月2日向国会提交的国情咨文中，单独发表了美国对美洲政策的门罗宣言，警告欧洲国家不再将美洲视为未来殖民的对象、反对欧洲将其制度扩展到美洲，表示不会对欧洲任何形式的干预无动于衷。

排斥原则是门罗宣言的核心内容。门罗总统当时抛开英国，单独发表针对欧洲的政策，其真实意图不仅反对神圣同盟，也反对英国在美洲的殖民和扩张。该原则随后演变为排斥所有域外大国。门罗宣言的排斥原则不仅指地理上的排斥，还包括政治制度的排斥。门罗总统在国情咨文中明确表示：“（神圣）同盟各国把它们的政治制度扩张到美洲的任何地区，不可能不危害我们的和平与幸福。”基于此项原则，“门罗主义在欧洲的旧世界和新世界之间建立了意识形态和外交壁垒”。这意味着门罗主义不仅将域外国家排除在西半球地理之外，也要把不被美国认同的意识形态排除在西半球之外，即“在美国管辖范围内的国家必须采用美国认为对其国家及战略利益不构成威胁的政治和经济制度”，从而为美国后来以意识形态为由。干涉拉美事务埋下了伏笔。

门罗宣言是美国独立后提出的第一个外交战略原则，是美国单方面发表的在美洲建立势力范围的外交政策宣言。其目的是建立一个独立于欧洲、由美国完全主导的西半球体系。该体系是美国作为一个大国在独立之初就有的一个战略构想。美国独立之父托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）曾向德国著名的地理学家亚历山大·冯·洪堡（Alexander von Humboldt）吐露：“美国有一个属于自己的半球，它必须有自己的独立的利益体系，而不能服从于欧洲的利益体系。”然而，门罗宣言提出时，美国还无力阻止欧洲国家对美洲的殖民。门罗宣言的起草者、门罗总统的继任政府国务卿亨利克莱（Henry clay）曾明确告诉墨西哥总统，门罗主义并不意味着美国在法律上承诺捍卫它。因此，门罗总统发表门罗宣言的重点不在美国是否有能力实施它，而是“对时代趋势的明智发现”，即美国已经成为“美洲大陆的大国”，并进行战略宣誓，将美洲纳入自己的势力范围。它解决了19世纪早期美国外交战略中的一个根本问题，“美国是要成为欧洲政治体系内的一个帝国，还是要成为一个完全独立体系的太阳”。可以说，门罗宣言确立了美国在西半球构建垄断性区域霸权的目标，而且将这个目标贯穿于美国对拉外交的始终。

（二）“门罗主义”与美国的领土扩张

门罗宣言在1823年发表后很多年内很少被提及。为了支持自29世纪40年代的领土扩张，波尔克总统（James Knox Polk，1845—1849年）和其他扩张主义者复活了门罗宣言的原则，创造了“门罗主义”一词，并发展出门罗主义的“波尔克推论”。1845年波尔克总统在国情咨文中第一次引用门罗宣言的原则，来捍卫美国对俄勒冈领土的权利，声称英法提出的美洲“均势”概念（一个强大的墨西哥，一个独立的德克萨斯，一个强大的英属北美包括俄勒冈海岸的很大一部分，甚至一个独立的加利福尼亚），尤其是英国对俄勒冈领土的主张，与门罗宣言的原则是不一致的，提出必须在英国的影响力占主导地位而损害美国安全之前采取行动。这为美国吞并德克萨斯、占领“整个俄勒冈”、将德克萨斯边界扩展到格兰德河以及收购加利福尼亚和尤卡坦半岛提供了理由。门罗主义的波尔克推论不仅是美国对已存在的威胁进行干预的依据，也使对可能的威胁采取行动变得合理化。门罗主义由此开启了美国对美洲。特别是对拉美地区的进攻性政策。

在19世纪，美国持续因领土扩张问题引用门罗主义。1870年，企图兼并多米尼加的格兰特（Ulysses S Grant）总统为推动这一目标向参议院提出了门罗主义的“格兰特推论”，宣布“这片大陆上的任何领土都不能转让给欧洲国家”。1895年在解决英属圭亚那与委内瑞拉之间边界争端的过程中，美国时任国务卿奥尔尼（Richard Olney）提出了门罗主义的“奥尔尼推论”，宣称“今天，美国在这片大陆上实际上拥有主权,它的命令就是法律”。由于受到美国的武力威胁，加之英国忙于欧洲的事务，英国被迫同意接受仲裁。此举标志着英国承认门罗主义和美国在西半球的霸权地位，由此，奥尔尼推论将“美洲是美洲人的美洲”的口号变成了“美洲是美国人的美洲”。

至1898年美西战争，美国将西班牙人赶出了美洲，美国基本完成了对拉美的领土扩张。20世纪初，反对域外大国在拉美获得领土的做法仍得到延续，应用对象也包括了欧洲之外的域外国家，应用条件也更为宽泛。1912年，美国国务卿洛奇（Henry Cabot Lodge）针对日本商人在墨西哥与美国相邻的下加利福尼亚购买土地的计划，提出禁止外部强权、国外势力在西半球获得土地以得到“实际控制权”（Practical Power of Control）。

（三）“门罗主义”与美国对拉美的干涉

19世纪末到20世纪初，随着实力的增长以及将主要大国排除在西半球之外后，美国基本确立了在拉美的霸权地位。基于门罗主义的美国对拉政策从领土扩张转向对拉美内政的干涉，美国对拉美的干涉成为此后门罗主义最重要的特征或是代名词。

面对欧洲大国向拉美国家武装讨债的行为，在反对欧洲大国干涉的同时，西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt Jr）总统提出了门罗主义的“罗斯福推论”，表示面对西半球国家的“妄为”“无能”，美国作为文明国家要进行干涉，行使“国际警察”的权力。门罗宣言最初只是间接地提到美洲国家的制度与欧洲不同，西奥多罗斯福明确提出美国可根据拉美国家的内政干涉拉美国家，将之视为美国的权利。在这一推论之下，在其他美洲国家未受到欧洲列强干预之时，美国也能够积极主动地对其进行干预，这就将原本主要是防御性的门罗主义原则发展为一个真正积极主动的区域霸权原则。罗斯福总统甚至提出了集体干涉的想法，他曾建议，必要时美国要“结束对其他国家内政的单枪匹马干预。在其他（美洲）国家的合作下，我们将在这个半球有更多的秩序，减少敌意”。2001年美国推动美洲国家组织通过了《美洲民主宪章》，在其中可以看到罗斯福推论的影子，由此为美国对拉美干涉披上了“集体行动”的外衣。

罗斯福推论开启了美国干涉拉美内政的新时代。1898—1934年，美国对中美洲和加勒比国家的军事干涉达到３０次以上。冷战以后，门罗主义与美国的反苏反共政策联系起来。此时的门罗主义既有排斥外部大国的意图，也有干涉拉美内政的内容。“遏制政策”的提出者乔治·凯南（George Kennan）1950年在游历拉美之后提出了门罗主义的“凯南推论”，认为拉美国家容易受到“共产主义渗透”，美国在门罗主义的方针下要用一切手段应对拉美出现的共产主义威胁，包括利用拉美国家的独裁政权。因此，反对共产主义在拉美的渗透成为冷战时期美国频繁干涉拉美的借口。20世纪80年代，在中美洲国家内部动荡的背景下，里根政府时期任中情局情报司副司长的罗伯特·盖茨（Rovert Gates）在1984年提交给局长凯西（William Joseph Casey）的一份备忘录中表示，应该支持尼加拉瓜的反对派，否则就是放弃门罗主义。

美国对拉美的干涉是美拉之间权力结构不平等的产物，其背景还有美国文化中根深蒂固的种族主义。美国学者拉尔斯·舒尔茨（Lars Schoultz）在《美国之下：美国对拉丁美洲政策史》一书中详细罗列了美国对拉美的种族主义偏见。19世纪文明等级论在欧美盛行，约翰·昆西·亚当斯及其同时代人认为，天主教徒不如新教徒，西班牙裔不如盎格鲁人，黑皮肤不如白皮肤。在吞并墨西哥领土的过程中，美国打着“改善伊比利亚文明”的旗号来掩饰他们的贪婪行为。西奥多·罗斯福在多年后写道：“这是不可避免的，也是为了全人类的利益，美国人民最终应该把墨西哥人从他们人口稀少的北方省份排挤出去。”罗斯福推论还将美国的安全问题与拉丁美洲的劣等性假设结合起来，认为对拉美国家进行预防性干涉，以避免拉美可能成为“革命者、腐败政府和掠夺性外国人的猎物”。伍德罗·威尔逊总统更是把美国对拉美的干涉看作是“国家的文明使命”，“将共和政府的好处延伸到世界上未开化和治理不善的国家目的是创造稳定，消除欧洲干预的基础。”

（四）“新门罗主义”与“旧门罗主义”的强势回归

20世纪初，美国在经济和军事上已成为一个世界性大国。1907年12月16日，美国海军大白舰队从弗吉尼亚州的汉普顿锚地出发开始环球航行，美国作为一个强国出现在世界舞台上。伴随着美国霸权的成长，美国外交政策开始摆脱孤立主义，转而积极参与国际事务，门罗主义也成为美国霸权在世界扩张的工具。

**随着美国走向世界舞台，美国已不再满足在拉美行使国际警察的权力，而是要在世界行使警察权力。**西奥多·罗斯福1902年在国会发言时表示，“国际政治与经济关系日益复杂且互相依赖，使所有文明上轨道的强国愈来愈有义务坚持对世界任务作适当的警察行为。”在一战期间，威尔逊总统将门罗主义解释为“一种无区域空间限制的全球性政治原则，从而为美国的全球影响力提供正当性论证”。门罗主义开始演变为“美国人之世界”。

1991年冷战结束，苏联解体，美国成为全球唯一的超级大国，美国的全球霸权使门罗主义实现了真正的“美国人之世界”。美国和西方国家在后冷战时期推行的以人道主义和捍卫普世价值观为借口的新干涉主义实质上就是扩展版的门罗主义。“911事件”后，奉行新帝国主义论的小布什政府借美国记者之口直接喊出了“美国的命运是成为世界警察”。时任美国国务卿赖斯表达了与罗斯福推论毫无二致的观点，“全球化在增强一些国家实力的同时，也暴露并加剧了其他许多国家的失败——这些国家过于弱小或治理不善，无法应对国内的挑战，也无法阻止这些挑战蔓延出去，破坏了国际秩序的稳定。在这种战略环境下，各国愿意并有能力履行其在境内外的全面主权责任，这对我们的国家安全至关重要。”由于美国的全球霸权地位使门罗主义的现实基础发生了变化，作为门罗主义核心概念的势力范围失去了意义，因为“整个世界已经变成了美国的势力范围。许多势力范围已经让位于一个势力范围：强者仍然把自己的意志强加给弱者。世界其他国家被迫在很大程度上按照美国的规则行事，否则将面临从严厉制裁到彻底政权更迭的高昂代价”。拉美似乎进入了“后门罗主义”时期。

早在冷战结束初期，美国耶鲁大学历史学教授加迪斯史密斯就指出，“苏联的解体消除了西半球的所有外部威胁感，门罗主义不再有任何用处。”多年后，门罗主义无用论或过时论成为奥巴马政府公开的政策。2013年11月，时任美国国务卿约翰克里在美洲国家组织的一次演讲中，宣布门罗主义的时代已经终结。奥巴马总统在2014年也宣布，“帝国和势力范围的时代已经结束”。

然而，奥巴马政府在宣称门罗主义过时论的同时却开启了对中国战略遏制的亚洲再平衡政策，并提出要重塑美国在拉美领导地位。这种矛盾的做法不仅反映了美国主导的全球化危机与中国快速崛起给美国带来的战略焦虑，还反映在2008年国际金融危机之下美国必须寻求与大国合作的战略困境。另一方面，面对拉美左翼政府的集体性崛起，美国无力与多数拉美国家对抗。因此，抑制门罗主义的诱惑非常考验奥巴马政府的战略定力。对中国等域外国家在拉美的存在，奥巴马政府没有采取门罗主义的排斥政策，而实施了监视和接触（Engagement）政策。2015年，奥巴马政府虽然与古巴实现关系正常化，但同时却在2015年3月8日颁布了第13692行政令，启动了对委内瑞拉的制裁。可以说，美国从未真正放弃门罗主义，而是实施了“没有门罗主义之名的门罗主义”。从某种意义上说，这是一种“新门罗主义”，它是“旧门罗主义”在全球化时代基于美国帝国霸权的变形产物。

“后门罗主义”时代是否会来临不是一个真命题。正如美国总统克利夫兰（Grover cleveland）早在1895年断言的那样，“门罗主义的原则适用于我们国家生活的每一个阶段，只要我们的共和国存在，它就不会过时。”当后门罗主义的政治基础出现动摇时，旧门罗主义的回归也就成为一种历史的必然。早在2000年美国大选时，帕特里克·布坎南（Patrick Buchanan）作为美政坛的第三个党派改革党（the Reform Party）的候选人对后门罗主义的政治基础提出了批评，认为美国在后冷战时期主导的全球化战略侵蚀了美国的霸权基础。“全球警察的工作分散了美国的权力，并向不平衡的贸易、非法移民和恐怖主义开放边境，从而使美国去国家化”。美国要回归门罗主义，因为“门罗主义是一种不介入远方冲突的孤立主义”。与此同时，他提出的改善门罗主义将美国进一步推向孤立主义。在布坎南看来，“美国在西半球面临的最直接和最严重的问题在于大规模移民”，更重要的是要“保持一个国家，一个民族”，就要采取新的移民限制措施，结束非法移民，尤其是来自墨西哥的非法移民。他给出的政策建议是，“在墨西哥边境部署军队”，以阻止“可怕的难民、移民、恐怖分子”，推动古巴实现权力转移。他甚至主张美国与拉美分离，认为只要“没有敌对政权在这个半球建立堡垒”，美国就不应该关心中美洲和南美洲政府。

特朗普总统的反全球化、反自由贸易、反移民以及回归门罗主义的主张和做法与布坎南的思想如出一辙。2018年９月，特朗普在纽约联合国大会一般性辩论开幕式上宣称再次将门罗主义原则作为美国一项正式的外交政策，拒绝别国干涉西半球和美国自身事务。2018年时任美国国务卿的蒂勒森在得克萨斯大学就西半球问题进行演讲后，在问答环节表示，“门罗主义是一个成就”，认为门罗主义维系了西半球的民主价值观。曾任特朗普国家安全事务顾问的博尔顿在对古巴流亡团体演讲时表示，“门罗主义还活着，且活得很好。”与此同时，特朗普政府采取了具有旧门罗主义或传统门罗主义特征的对拉美政策，一是采取了主要针对中国的排斥和遏制政策，将中国视作对美国在拉美领导地位和美国利益的最大威胁。二是重新强化对拉美的干涉政策。在古巴问题上，特朗普政府推翻了奥巴马政府时期推行的与古巴的接触政策，加大了对古巴的经济制裁。并于2021年1月再次将古巴政府列入支持国际恐怖主义国家名单。在委内瑞拉问题上，特朗普政府承认反对派政府，对马杜罗政府进行极限施压。三是在移民问题上采取了比布坎南更极端的做法，如修建边境墙，大规模遣返难民等。很多中外学者将特朗普对拉美政策称为“新门罗主义”，但实际上其政策更像是传统门罗主义的回归。

高调批评特朗普主义的拜登政府虽然很少直接提及门罗主义，但仍把拉美看作美国的势力范围。与将拉美比作美国后院的特朗普不同，他称“墨西哥边境以南的一切都是美国的前院”。在对拉政策中，拜登政府基本维持了特朗普的政策，排斥中国等域外大国的影响，也基本延续了对古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜的政策。

****▍****美国霸权的演变与美国对拉战略特点

很多探讨“战略”或“大战略”（Grand Strategy）的名家学者，都倾向从目标与手段的角度出发，将其界定为综合运用各种手段以达成某种宏大目标的科学艺术，关注战略目标与战略手段间的平衡。美国对拉战略的核心就是利用不同政策手段实现美国的区域霸权，但从本质上说，目标的界定和战略手段、资源的使用都受制于现实中的国家实力、地位。因此，美国对拉战略是随着其霸权地位变化而演变的。

（一）霸权时代美国对拉战略的特点

门罗宣言提出后的相当长时间里，美国在西半球防范和霸权扩张的目标主要针对欧洲列强，而不是拉美。1889年美国构建泛美体系的初衷是“防止美洲国家间战争”，以免“诱导欧洲的入侵，进而危害到门罗宣言”。1930年时任美国国务院次卿的克拉克（J. Reuben Clark）在其组织撰写的《克拉克备忘录》中抱怨道，门罗主义是美国针对欧洲而非拉美的政策。

第一次世界大战后西半球进入美国霸权主导的时代，由于没有霸权挑战者和明显的内部威胁，美国对拉美特别是邻近一些国家进行肆无忌惮的干涉，另一方面漠视拉美国家的发展诉求。由于拉美国家对门罗主义的干涉政策普遍不满，以及考虑到二战前国际紧张局势，1933年富兰克林·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）政府提出了“睦邻”政策。这是美国第一个试图超越门罗主义干涉政策的对拉战略。

第二次世界大战后美国进一步巩固了在拉美和世界的霸权地位，拉美在美国外交中的地位下降。美国没有一个针对拉美的长期性、全局性的战略，特别是缺少引领拉美发展的持久战略。只有当美国霸权受到挑战时，美国才会做出预防性的应激反应。美国对拉美的应激性政策是被动的和单向的，政策手段主要有两种：一是增加援助或提供更多贸易优惠等促进发展的政策，二是对拉美国家进行制裁或干涉。这两种做法可以与“胡萝卜和大棒”的传统说法相对应。1959年古巴革命胜利后，肯尼迪总统推动的“争取进步联盟”（Alliance for Progress）主要以援助和促进拉美发展为主。20世纪80年代里根总统为了应对苏联在中美洲地区的渗透和中美洲危机，采取了“胡萝卜加大棒”政策，在加大对中美洲国家干涉的同时，也实施了一些针对该地区的援助和贸易优惠政策。如1983年的加勒比盆地计划（CBI）等。然而，当外部威胁消除时，美国对拉美的政策又回归忽视和干涉的政策老路上去，由此陷入忽视和应激反应的循环之中。1973年美国学者在《外交事务》上刊文指出，“美国没有拉丁美洲政策，除了一个良性忽视（Benign Neglect）的政策。”美国对拉美良性忽视是由其霸权地位决定的，因为良性忽视不会给美国带来在政治、经济、安全等领域的负面后果。

在霸权主导时代，美国对拉美的政策主要建立在现实主义基础上，干涉是美国在拉美实施强制性权力的主要手段和门罗主义的主要特征之一。美国在冷战初期实施了欧洲复兴计划，通过马歇尔计划对欧洲提供了巨额援助，而对拉美没有类似计划，并告诉拉美国家依赖贸易而不是援助。这“在拉丁美洲引起了深深的怨恨”。此外，美国对拉美的干涉导致了美拉关系的紧张和拉美国家强烈的反美情绪。“从独立到20世纪中叶，反美情绪触及了拉丁美洲的每一个主要社会群体农民、工人、中产阶级和精英阶层的成员在某些时候都对被美国剥削或蔑视感到不满。”然而，美国对拉美的干涉对美国的利益也未必是有利的，有时在维护美国部分利益的同时侵害了美国的另一部分利益。美国对危地马拉、尼加拉瓜、古巴、巴拿马、海地等中美洲和加勒比小国的干涉和入侵，使美国常常被带入一个个“危险的漩涡”。1962年的古巴导弹危机和20世纪80年代里根政府与苏联在中美洲的争夺几乎将美国拖入战争的漩涡。

美国的对拉政策时常陷入矛盾之中，正如前美国大使约翰巴特洛马丁曾抱怨说：“如果我们继续与他们保持关系，他们会指责我们干涉；如果我们忽视他们，他们会指责我们关心孟加拉国，而不是邻国。”由于美国与拉美权力结构的巨大不平等，拉美国家尽管对美国常常表示不满，但在很大一部分时间里，“美国与拉丁美洲大部分国家之间的总体关系是牢固而亲切的”。**由于拉美国家对美国的依附，缺乏战略自主，美国对它们来说既是问题，也是解决方案。**这也印证了现实主义理论家修昔底德的经典名言：“强者能做他们有权力做的一切，弱者只能接受他们必须接受的一切。”

（二）后霸权时代美国对拉战略的变化

进入21世纪，全球和西半球的国际关系都出现了新的变化，其中一大特点即美国的霸权地位遭到挑战和削弱，这也使得美国对拉政策相应地出现了新的特点。

（1）美国霸权的衰落与后霸权时代

门罗主义的有效性以及美国对拉美的良性忽视是建立在美国对拉美垄断性霸权基础之上的。然而，随着拉美国家战略自主性的加强、域外大国在拉美日益扩大的存在，美国在拉美的霸权主导地位受到挑战。2006年美国学者彼得哈基姆在《外交事务》杂志上发文，警告“华盛顿正在失去拉美”。2008年5月，美国外交关系委员会发表了由20多位美国著名学者和政界人士牵头起草的报告，宣称“美国在拉美的霸权时代已经完结了”。此后，2008年国际金融危机、中国的加速崛起、新冠疫情、美国国内政治撕裂都进一步对美国的全球霸主地位造成强烈冲击。玻利维亚总统莫拉莱斯曾声明，“拉美不再是美国的殖民地”。墨西哥总统洛佩斯也做出最新断言，“就美国而言。继续奉行门罗主义或‘美洲是美国人的’口号已经不可能了。”尽管美国霸权是否衰落还存在争论，但美国霸权在全球层面和区域层面的支配力都已大幅下降则是公认的事实。在这个意义上，也可以说美国的对拉战略进入了“后霸权时代”。

（2）后霸权时代美国对拉战略重心的调整

后霸权时代是由奥巴马政府开启的。此时美国外交战略重心从大国合作和反恐转入大国竞争，其中中国成为美国大国竞争战略最主要的目标。为应对中国的快速崛起，奥巴马政府2009年上台后实施了针对中国的亚洲再平衡战略。但在2008年国际金融危机的大背景下，美国又需要中国的帮助。因此，奥巴马政府针对中国采取了一种混合战略（hybrid strategy）：一方面采取包括接触、融合和包容的政策，另一方面采取包括隐性遏制、平衡或威慑的战略。在拉美，虽然“中国在拉美地区正在崛起的角色被美国视为其在西半球面临的新挑战”，但由于当时中国在拉美的影响力有限，主要集中在贸易领域。奥巴马政府并没有把中拉合作看作是巨大威胁，只是对中国未来是否能将在拉美的经济影响力转化为政治影响力持观望、警惕的态度。奥巴马政府通过中美对拉事务战略磋商，希望通过接触加强中国在拉美贸易和投资领域的透明度。奥巴马政府的副国务卿威廉伯恩斯（William Burns）在2011年表示，“我们不应担心亚洲（中国）在我们西半球的经济利益，现有的关系是透明，规则得到了遵守。”

随着中美战略竞争的加剧，美国越来越将中国看作是美国最大的竞争者和威胁，对此美国两党基本达成共识。2017年12月18日，特朗普政府公布的首份《国家安全战略报告》提出，“国家间的战略竞争，而不是恐怖主义，是美国国家安全的首要问题”。中国是主要的“战略竞争者”。与此同时，美国把中拉关系的发展看作是对美国的威胁。2018年，美国时任国务卿蒂勒森公然指责中国在拉美“谋求短期盈利和拉美的长期依赖”，称中国是“我们这个半球的掠夺性的行为者”。拜登政府延续了特朗普的大国竞争战略，将中国视为“对美国繁荣、安全和民主价值观构成严峻挑战的竞争对手”。

此外，美国一直把拉美左翼力量的集体性崛起，特别是拉美激进左派奉行的反美政策、对外关系多元化战略以及对美国实施的软制衡政策（Soft Balancing）**看作是对美国霸权和利益的挑战。**随着拉美国家战略自主性的加强,美国对拉美内政外交的控制在减弱，美国的全球战略也愈发难以得到拉美国家的全力配合。以俄乌冲突为例，尽管大部分拉美国家批评俄罗斯对乌克兰的军事行动，但在制裁俄罗斯和军事援助乌克兰等敏感问题上都没有紧密追随美国，保持了相对独立的立场。因此，后霸权时代加强对拉美的影响和控制，重新将拉美纳入美国的战略轨道是美国面临的重要挑战。

全球化给美国带来的移民、毒品走私等非传统安全问题也是美国安全当前面临的重要挑战,其中移民问题引发的不仅是安全问题,还有政治和文化冲突。一些保守人士忧虑拉丁裔人口在美国的快速增长对美国主流文化和民族认同造成挑战，这也使布坎南、特朗普等保守政治家主张采取更加具有孤立主义色彩的门罗主义。自2013年，受拉美经济持续低迷、2019年冠状病毒大流行和随之而来的经济衰退加剧，以及美国对委内瑞拉极限施压政策的影响，流向美国的非正规移民达到前所未有的水平，成为影响美国国家安全的重要问题。

（3）后霸权时代美国对拉战略的收缩态势

提出“修昔底德陷阱”的学者格雷厄姆`艾利森（Graham Alion）认为，“战略本质上就是用资源来应对压倒性的挑战”。随着美国霸权的衰落，资源受到限制，美国对拉战略呈现收缩态势，出现越来越北美化的倾向。其政策主要体现在两个方面：一是墨西哥在美国对拉战略中的地位越来越重要。美国通过《北美自由贸易协定》和修订的《美墨加协定》，使北美经济越来越一体化。这不仅基本满足了美国在产业安全、能源安全的重要关切，而且使美拉贸易和投资越来越向北美集中。2021年，墨西哥占美国从该地区进口的76％，出口的61％。在中美经济竞争中，美国重塑全球产业链的战略将使墨西哥、中美洲和加勒比成为近岸的承接地，这将进一步推动北美经济一体化。二是大加勒比地区吸引了美国的安全关注和大部分援助。美国在奥巴马上台后与该地区国家签署了多个促进发展和安全的协定，并提供了大量资金。其中，美国在2000—2021财年为哥伦比亚计划提供120亿美元援助，2008—2021财年为针对墨西哥和中美洲的“梅里达计划”（Merida Initiative）投入共33亿美元。梅里达计划到期后，美国与墨西哥在2021年10月续签了“美墨安全、公共卫生和安全共同体200年框架”协议（US-Mexico Bicentennial Framework for Security，Public Health and Safe Communities）。2010年，美国将中美洲从梅里达计划中分离出来，实施了“中美洲地区安全计划”（CARSI）和“加勒比盆地安全计划”（CBSI），拜登上台时承诺提供至少40亿美元援助，以促进中美洲和墨西哥南部的发展。

**美国对拉战略收缩是美国霸权衰落的现实反映，门罗主义的空间范围是由美国的霸权实力决定的。**门罗宣言在1823年提出时，美国的霸权目标“并非针对整个大陆，只是针对北美和加勒比地区”。美国著名战略家、地缘政治理论家马汉（Alfred Thayer Mahan）曾提出，“美国的安全担忧在亚马孙河结束，没有必要在亚马孙河流以南实施门罗主义。”由于地理上的靠近，北美地区的安全与稳定历来受到美国的重视。20世纪80年代中美洲危机期间，时任美国务卿舒尔茨将这一地区称为美国的“第三条边界”（third border），称“如果这一地区（中美洲）被敌视我们的政权所统治，或者如果它成为长期社会动荡的场所，对我们自己的经济和社会的影响确实会很大”。1997年，美国总统克林顿甚至宣称美国是一个“加勒比国家”。“911”事件后，小布什将美国的“第三边界”扩展到环加勒比地区。随着全球化的发展，这一地区与美国在地缘上的接近，使安全因素的相互影响加大。这一地区政治经济的不稳定、气候变化引起的极端天气、疫情传播等问题对本地区国家间的相互影响扩大，对美国国内日常生活的影响越来越大，成为美国的“国际性国内问题”（intermestic issues）。因此，加强对这一地区的关注成为美国对拉战略的优先地区。

****▍****后霸权时代美国对拉美的战略

在后霸权时代，如何提振美国在拉美的霸权地位是美国两党政府面临的共同任务。奥巴马总统在2008年大选时提出的目标是“重塑美国在拉美的领导地位”。特朗普政府“让美国再次伟大”的目标也投射到拉美，目标是让门罗主义回归。拜登政府强调拉美地区对美国的重要性，“由于强大的贸易联系、共同的民主传统和家庭纽带，没有哪个地区比西半球对美国的影响更大”，提出重振与拉美的伙伴关系。

在后霸权时代，美国对拉美自冷战结束后形成的民主、繁荣和安全的战略框架没有发生根本变化。虽然特朗普奉行有原则的现实主义和孤立主义，寻求结束美国领导的自由秩序和带有强权色彩的单边主义外交，但美国外交政策的惯性使他难以颠覆这一战略框架。特朗普政府在2020年发布的《西半球战略框架》的报告中明确表示，“美国与西半球接触的主要目标是支持一个繁荣、安全和民主的地区。”但在这个框架下，奥巴马、特朗普和拜登政府采取了不同的政策和策略手段。

（一）促进民主战略

促进民主不仅符合门罗主义的意识形态特征，也是美国在后冷战时期推行全球国际自由秩序战略之一。在这个战略下，美国致力于将拉美打造成“潜在的民主后盾”（potential democratic back sliders）。并通过美洲国家组织实施一系列促进民主的行动。其中2001年9月美洲国家组织通过的《美洲民主宪章》为西半球的民主化打造了集体制度保障，通过这一机制以及对促进西半球民主的单边承诺，美国在促进美洲民主方面扮演了一个“负责任的管家”（responsible steward）角色。

**然而，美国促进民主的战略也给美国对拉战略带来一定的挑战。**自1998年委内瑞拉总统查韦斯胜选开始，一批拉美左翼政府通过民主选举上台执政，给美国带来了一些政治挑战。特朗普总统虽然对促进民主给美国带来的好处表示怀疑，但美国的保守派仍认为促进拉美民主符合美国利益。2022年美国在南美的主要盟友哥伦比亚实现了历史性的左转，引起美国的强烈不安，但美国保守派参议员卢比奥（Marco Rubio）认为“只要有民主，哥伦比亚就会没事。他们可能会选一个我们不同意的人，我们可能不喜欢他们做的每一个决定，但最终他们将不得不通过选民约束来管理自己，选民将惩罚他们和他们的政党。如果没有民主，他们想做什么就做什么，这通常是引发战争和危机的原因。”

**此外，保守派也认为促进拉美民主是后霸权时代美国不得不做出的战略选择。在全球化时代，拉美国家与外部强国加强经济联系是必然选择，在美国不能为拉美提供贸易、投资和金融贷款的替代性选择时，美国不可能要求拉美国家放弃与中国及其他域外大国的合作。**另一方面，拉美国家在与中国交往时，美国通过反腐败倡议、安全合作和安全援助进行监督，以确保不会对美国构成重大安全挑战。事实上，美国正在将促进民主作为霸权工具。“民主”与“威权”，或“民主”与“专制”的叙事，为美国打压中国和俄罗斯，加强盟友团结，对被特朗普称为“暴政三角”的古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜进行极限施压提供了借口。时任美国务卿蓬佩奥在2019年12月2日的演讲中表示，“我们试图在道义上和战略上明确认识到，专制主义在我们这个半球是一种威胁。它对我们美国是一种威胁，我们不能容忍这些政权邀请坏人进入，并试图把结盟的民主国家变成独裁国家。”在促进民主的战略中，美国格外需要拉拢拉美国家，以扩大“民主”国家的阵营。在2021年12月拜登政府召集的全球民主峰会上，拉美国家的25个政府及民间社会活动人士受邀参加。美国在2021年支持哥斯达黎加、巴拿马和多米尼加成立民主发展联盟（ADD）。2022年7月美国率先与民主联盟国家签署促进供应链的协议，以此作为“刺激民主发展联盟增长、同时促进美国利益的最切实可行的方式”。

不过，促进民主作为美国在全球自由秩序下的战略工具也是一把双刃剑。由于民主是美洲大陆政治合法性的基础，美国对该地区进行直接军事干预的可能性下降，面对通过民主选举上台的拉美左派政府，美国不得不扩大对拉美多样化民主的容忍度。美国对委内瑞拉持续执政超过20年的激进左翼力量早有不满，但奥巴马政府对查韦斯政府都相对克制，只是到了后期才启动对马杜罗政府的制裁。

事实上，促进民主战略也不会妨碍美国对拉美的干涉和违背对民主的承诺。进入21世纪以来，很多拉美有左翼倾向的政府都遭遇到“政变”或有争议的政治危机。这些国家包括委内瑞拉（2002年）、洪都拉斯（2009年）、巴拉圭（2012年）、巴西（2016年）、玻利维亚（2019年）和秘鲁（2022年）。面对这些情况。美国往往没有深究其中的程序合法性。而是从美国的利益出发。不同程度上支持在政变或危机之后上台的政府。

美国促进民主战略的重心从促进民主选举转向民主治理，其中加强司法治理、反腐成为拜登政府在拉美，特别是在中美洲推进民主治理的重点。这一转向的目的是提升拉美国家的治理水平，为美国及企业的近岸投资创造良好的环境。最引人注目的是2020年12月，美国推出的恩格尔名单（Engellist），它成为美国打击中美洲腐败官员的重要手段。那些被列入恩格尔名单的人将不仅被禁止进入美国，还可能遭到冻结在美资产等额外制裁。美国对拉美腐败官员的司法制裁力度之大前所未有，其中甚至包括拉美现任政府高官和前政府首脑，如巴拉圭任副总统阿德·阿尔贝托（Hugo Adalberto Velazquez Moreno）、洪都拉斯前总统埃尔南德斯（Juan Orlando Hernande，2014—2022年在任）、巴拉圭前总统卡特斯（Horacio Cartes，2013—2018年在任）和巴拿马前总统马蒂内利（Ricardo Martinelli）。然而，拜登政府致力于民主治理的长期目标，在短期内还造成了美国与萨尔瓦多、危地马拉等美国传统盟友的紧张关系。

（二）促进繁荣战略

拉美国家的繁荣和稳定符合美国的利益，这是美国各届政府的共识。这被认为是促进美国繁荣和减少拉美国家向美国非法移民、走私毒品等安全威胁的重要手段，也是应对域外大国向拉美渗透和扩张的需要。尽管如此，美国仍没有对拉美发展进行持续关注，且美国促进拉美繁荣的战略更多地服务于美国的全球战略和国内经济的发展。中国是除美国外影响拉美地区，特别是影响拉美经济发展的最大外部因素之一，美国政府促进拉美繁荣战略的主要目标是应对中国的挑战。

奥巴马政府将自由贸易作为对冲中国战略竞争的手段。其在2009年11月和2013年6月相继推动了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判，希望建立将中国排除在外的跨区域多边贸易和投资安排，作为美国全球贸易战略的一部分。奥巴马希望将拉美国家纳入美国的跨区域协定安排，特别是加入《跨太平洋伙伴关系协定》，从而使“快速增长的亚洲市场与美洲强大的民主国家连接起来”。为此，原本反对自由贸易的奥巴马总统推动批准了美国与哥伦比亚和与巴拿马（2012年）的双边自由贸易协定。美国还支持“太平洋弧倡议”（PAI，2009年），支持倾向自由贸易的拉美区域组织太平洋联盟的建立，希望通过它们将拉美太平洋国家纳入美国主导的经济圈中。

特朗普和拜登政府促进拉美繁荣的战略有很多相似之处，都从贸易转向了投资和产业链合作。反对全球化和自由贸易的特朗普在2017年上台后马上退出了《跨太平洋伙伴关系协定》，这导致了奥巴马贸易战略的失败，厄瓜多尔和乌拉圭与美国谈判自由贸易协定的愿望也随之落空。为了应对中国“一带一路”倡议在拉美的发展，特朗普于2018年提出了“美洲增长倡议”（Growth in the Americas）,由美国国际开发金融公司提供资金支持，促进对拉美能源等基础设施方面的投资。2022年6月在美洲首脑峰会上，拜登政府提出了“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP）。2023年1月27日，美国与巴巴多斯、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马、秘鲁和乌拉圭签署了“美洲经济繁荣伙伴关系联合宣言”（Joint Declaration on the Americas Partnership  for Economic Prosperity）。致力于“通过扩大区域贸易联系，加强供应链的多样性、可持续性和抵御能力，推进优质基础设施建设”。然而，美国投入的资源有限，能否与中国的“一带一路”倡议竞争存在疑问。

此外，为了提升美国产业链安全，推动与中国产业链脱钩，促进制造业回流，美国在推动全球产业链重组的战略中，将拉美作为近岸（Nearshoring）外包和友岸外包（Friendshoring）的承接地。特朗普政府在执政后期曾计划推出促进生产链“回归美洲”的计划，准备利用财政奖励措施来鼓励美国企业将亚洲的生产设施转移到美国和拉美国家，但迄今未能及时推出。2022年4月，美国国会议员提出了“西半球近岸法”（Western Hemisphere Nearshoring Act），该法案将通过税收减免和从发展金融公司（DFC）获得低息贷款的制度安排，鼓励美国公司将其供应链转移到拉美。拉美国家对美国的近岸和友岸外包战略表现出深厚的兴趣，希望在全球产业链重组的过程上获益，扩大投资，促进本国工业发展。然而，近岸和友岸外包能否使拉美国家受益取决于诸多条件，如劳动力套利、产业配套、自由贸易协定、投资条件、市场规模等。除墨西哥和少数中美洲国家之外，多数拉美国家难以成为产业转移的承接地。根据美洲开发银行的报告，全球价值链重组将为该地区带来巨大短期收益的答案是否定的，也许只有墨西哥是个例外。

（三）安全战略

安全是美国对拉美政策的主要支柱。从奥巴马政府开始,美国不再将恐怖主义列为优先的安全议题，而将边界开放导致的毒品走私、有组织犯罪、非法移民等非传统安全问题作为对美国安全的重要威胁。

在解决这些非传统安全问题上，特别是打击非法移民问题上，特朗普与前任奥巴马政府和继任的拜登政府产生了极大的战略冲突。奥巴马政府上台时曾提出进行移民改革,将非法移民正规化。拜登政府则致力于建立一个公平、有序和人道的移民体系，加强对移民输出国的援助。“从根源上解决人类不安全和非正规移民问题,包括贫困、犯罪暴力和腐败”。拜登政府还在2022年6月与拉美一些国家签署了《洛杉矶移民与保护宣言》,在解决移民问题上寻求拉美国家的支持，倡导责任分担。而特朗普政府在移民问题上表现出强烈的孤立主义倾向，推动修建美墨边境墙，试图将移民排除在美国边境之外，并采取强硬手段。如在2019年威胁削减对中美洲“北三角”国家萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯的援助，试图迫使这些国家政府遏制移民流入美国，以及与美国签署第三方安全协定，允许美国将难民申请人从第三国转移到这些国家。然而，如果不解决美国与拉美国家之间的经济发展不平衡以及拉美国家的治理赤字问题，无论采取哪种战略，都不能解决困扰美国的安全问题。

****▍****结语

“门罗主义”诞生近200年来，始终都是美国对拉政策的核心线索。在这个意义上，其作为美国的一个区域战略是成功的。然而，门罗主义的成功难以复制，因为它是由特殊的地缘政治条件决定的。美国在地理上远离世界政治中心，正如美国进攻性现实主义学者米尔斯海默所说，“域外竞争对手很难跨越大洋攻击美国”，且美国周边都是中小国家，没有能力挑战美国。更重要的是，门罗主义的思想底色是权力政治，干涉和强权是它的本质特征。在全球化各国利益相互依存的时代和全球多边治理体系已建构起来的今天，权力政治虽然没有彻底消除，但已遭到大多数国家的唾弃。而人类命运共同体倡导的合作共赢的理念才是大国崛起的正确之路，美国让门罗主义回归，重新挑起大国竞争也是逆时代潮流的。

门罗主义的长久生命力是建立在美国霸权基础之上的。随着美国霸权的衰落、新兴大国的崛起和拉美国家战略自主性的增强，门罗主义目标的合理性和手段的有效性将面临重大挑战。自奥巴马政府开始，美国要重振在拉美的霸权，但由于政治理念的差异，美国政府之间的政策冲突在扩大。这种冲突反映了美国霸权衰落之后，自由主义与现实主义两种理论的冲突和美国对拉战略的困境。美国对拉战略要走出这种困境有两条路可选:要么更新外交理念，要么复兴美国的霸权地位。

后霸权时代，美国政府一致选择了复兴美国在拉美霸权的目标，力图恢复美国对拉美政治经济的影响力。但美国要实现这个目标难度很大，一是缺乏利益驱动，除墨西哥外，拉美在美国政治经济中的地位下降，以矿产品出口为例，由于产业的空心化，美国对拉美的矿产品需求下降，美国占拉美矿产品出口总额的比重从1990年的14.37％下降到2000年的9.51％和2020年的1.8％。随着美国在2019年实现能源自给，拉美能源对美国的重要性大大下降，占美国原油进口的比重从2005年的27.4％下降到2021年22.7％。美国的对拉战略缺少利益驱动，很难保持战略的连续性。非法移民等非传统安全问题虽然对美国地缘政治安全很重要，但这些问题盘根错节，积重难返，很难在短期内得到解决，迫使美国孤立主义的回归。二是美国难以在全球目标与区域目标中保持平衡，这将影响美国对拉美资源的投入。美国在全球与中国展开战略竞争，拜登政府卷入俄乌冲突，这使美国能够向拉美提供多少资源出现不确定性。拜登总统在2023年1月访问墨西哥时已明确告知墨西哥总统，“我们的责任并不仅限于西半球，它在中欧、亚洲、中东和非洲。我们有多个焦点。”拜登总统在上任初期，曾承诺投入40亿美元帮助中美洲发展，以阻止非法移民。但截至2022年年中，美国还未兑现任何投资，美国对拉政策的捉襟见肘可见一斑。

门罗主义的回归意味着美国强权政治的复兴，而中国作为影响西半球经济的最大域外因素是回归之后的门罗主义针对的主要目标。因此，中国应避免使中拉合作落入门罗主义的地缘政治陷阱。与此同时，我们也要看到，很大程度上美国将中国视为在西半球的主要威胁是基于恐惧和战略焦虑，而非中国的实际行动。中国在拉美的主要目标是推动经贸合作，并不谋求在拉美建立霸权，也并不希望借助拉美国家损害美国安全。中拉合作能够促进拉美国家的繁荣稳定，而拉美的繁荣和稳定符合美国的利益。因此，加强中美战略对话，努力改变美国的认知而非直接对抗，更符合中美双方以及拉美国家的利益。