当官僚主义遇到客观规律_风闻

文 | 刘梦龙

减员与增效 ，往往背道而驰

如大家所知，在新一轮机构改革中，减员增效又被习惯性提起了。如果从组织管理的角度说，减员增效当然是一种好事，但稍有社会经验的人又不难注意到，号称减员增效的改革，到最后往往难免出现人员越减越多，效率没见增加，真正在一线办事人员反而日益匮乏的怪圈。

这种情形没什么奇怪的，是科层制下的正常现象。科层制，也就是官僚体制是世界上主要的组织管理方式，通过逐级负责，实现领导层意志的贯彻和社会管理任务的分解。对应的就是下级对上级的服从义务和权责事三者的不对等。越是下层，这种不对等就越严重。这种不公平的强势，有效激发了下级向上爬的动力，从而维护了科层制本身，也成为上级的权威来源之一。

理解了这一点，就不难理解为什么在官僚体制下减员增效往往是难以实现的。由于下级的绝对弱势地位，任何形式的减员，最终都会通过压力逐级传达的方式落到最下层。上级裁减的人员从中层弥补，中层从下层弥补，下层从底层弥补，最后落到最弱势的执行层上，直到补无可补为止。

在这个过程中，由于逐级督促落实，又滋生出大量官僚机构，也就是我们熟悉的减负减出了减负办，减员减出了减员办。于是，就造成了减员反增员的怪象，而这些多出来的人员造成的工作压力，也最终转嫁到底层身上，加剧执行层的人员匮乏和疲于应付。

这种情形也不是我国独有的，是全世界的通病。实际上，正因为大家都清楚会发生什么，类似减员更像是一种话术。它仅仅是表达一种决心或者承认某些问题的存在，而不是纸面意义上的缩减人员，这毫无意义又容易造成问题。

**但是，减员缩编一直是一种政治正确，**其实在所有的官僚组织中，你都会发现它都处于一种宣传上的政治正确。更不用说，在我国，这种缩编本身有一种政治和社会上的极度复杂性。在内它是一种政治平衡，权力角逐的有效手段，在外它在社会媒体中又往往以一种评判的立场，表现出一种或明或暗的不满。这种不满既有对效率的真不满，又有对体制的假不满。

**任何时候，最大程度满足需要，又小又精的队伍当然都是一种理想的状态。甚至在我国，这还体现了一种对革命年代理想主义的追忆。**这种对创业年代的美好回忆和长期执政后面对现实的普遍失落，在全世界都存在，仿佛是中老年人缅怀青少年，人之常情。当然，作为纳税人的国民眼中这也是最为理想的。因此，减员缩编在理念和宣传上永远是一种政治正确，即使它在实务层面上难以执行。

**如果从我国的社会实际出发，我国的政府人员编制长期是处于一种严重不足的状态。**你只要对真正的政府执行层稍有接触，就会发现从上到下，到处都处于长期缺人，不堪重负的状态。这也使以借调、跟班学习等名义从下级抽人顶缺的情形普遍存在，加剧了一线执行层的人员匮乏。

现实中的情形自然要复杂的多。比如即使在最底层的乡镇，你既能看到基层干部身兼多职，拆东补西，像玩杂耍的小丑边骑独轮车边玩空中抛球，也能看到人浮于事，游手好闲的情形。一边是编制是极度紧缺，一边是大量的闲人，闲职，两者同时存在。尤其是体制内不可能提供充分的升迁机会和足够的权力分配，更不用说时代的变迁，组织的变革，人的自然老化，大量沉淀下来的中小官僚，不上不下，都造成了整个行政队伍确实十分臃肿。

从这个角度说，缩编是不现实的，但减员是确实有余地的。可惜，在现实中，这种减员最后也一定会落到真办事的人头上。在资源高度紧张的体制内，能闲必然有所依仗。因此，基于官僚趋利避害的本能，任何形式的减员一定是优先落到老实人，也就是实际在办事的人头上，这也是长期以来的现实。类似末位淘汰等大家熟悉的试图增效手段，最终也都难逃这类结局，不了了之。这也是全世界的通病，并非我国独有。

当然，在现实中，缩编也是存在的。但这种缩编未必是大家愿意看到的。因为占我们编制很大一部分的，并不是带有管理性质政府的工作人员，而教师，医生这样社会服务性质的人员。这些年来，这些领域的去编制化是在不断推动的。

但这种去编制化，所追求的并不是行政效率，而是经济的成本核算，甚至是一些相关特权阶层的利益。这种情形，继续发展下去，只会导致公立普惠性质的文教卫生系统的持续削弱和最终变质。资源越发向那些有资源的人群靠拢，社会阶层进一步分化。

又要马儿跑，又要马儿少吃草

我国体制的主要问题，或者说和其他主要国家相比，**区别比较大，真正带有一定特殊性的，其实还是正编人员的长期不足。**这种情形，固然和我国近代以来，由于国势衰微，民族危亡，长期处于一种社会资源极度匮乏，任何执政者都不得不压缩行政队伍有关。而我党更是从一种极端困难的条件下取得中国革命的胜利，天然有一种节俭度日，精兵简政的倾向。

其实，长期来看，我国自古以来就有类似的倾向。明清时，大量的灰员，白员，二衙役之流的存在，基层人员不足，朝廷与临时工共天下的情形就已经很普遍了。大量使用临聘人员来弥补编制人员的不足，并不是我们今天才有的。

在我国传统文化里，政府架构始终是趋向于小政府的，而政府责任又是趋向于大政府的。前者要求减负爱民，而后者则要求爱民如子，你都如子了，当然什么都要管。其中的考虑很复杂，**我们也要承认行政权力的下行深度和行政成本有关，也不是越铺广，越基层越好的，也讲求一个历史条件下的适当值。**但最常见的还是皇权下不下县的问题，也就是士绅和中央的博弈。士绅乡贤这个阶层，从古至今既是官僚的主要合作者又是其主要的反对者。

实际上到了我国封建王朝后期，基层人员也在逐步纳入体制，直到近现代，引入复杂的现代化社会行政体系，彻底终结了皇权下县的问题，完成了这种过渡。

又要马儿跑，又要马儿少吃草，这种倾向，以一种近乎道德说教的形式一直影响到今天。这就使我们的政府，特别是地方政府，一方面在政绩观的推动下，表现出公司化的情形，恨不得量入为出，只赚不赔，一方面又什么都管，包打一切。**前者是工业化社会的常态，而后者则多少带着传统中国的遗风，**这种精神分裂般的作派广泛存在于我国体制内的。

在我国增效最简单的办法其实不是缩编，是增编，大规模的增编。但这是严重政治不正确的。其实从根子上说，增编与否关乎对我国发展现状的认定，是不是从一种弱势，赶超的状态，已经进入了一种稳定，守成的状态。除非，出现国际战略环境的重大变化，比如我国要消化大量的战略成果，必须搞出大量编制来。否则，这种思想的转变，甚至像宋朝那样，不惜大量冗员，把编制作为一种维持社会稳定的有效手段，至少在我们当代是难以接受的。

既然编不能动，那我们也就只能继续维持于临时工共天下的状态。何况，我们恐怕也要承认，受到国际环境的影响，全球正处于一个经济下行期，我国也受到明显影响。这种态势不仅仅是经济上，实际上我国也正进入一个新旧交替，社会矛盾的多发期。

这种艰难时局，虽然不增编，但加人也是势在必行的。一种制度化，规模化的第三方人员派遣，嘴上不说，身体上还是需要的。近些年来，这类规模也在不断扩大，也确实有必要进行规范化。这样做，不仅能以较小的成本缓解基层人员的紧张状况，也有助于毕业即失业的年轻人进行过渡，甚至也能让社会上更多的人体会到基层工作人员的难处，一举多得。

只是，到了这个程度，就真叫和临时工共天下了。如果大量的临时工完全填补一线的岗位，则难免使编制日益失去办事的基本职能，成为一种身份和管理的职能，也就是官僚队伍的进一步纯化、精英化。甚至可能带来编制的进一步缩减，进而回归官吏分离的传统，如此倒是真的能实现缩编了，就是带着一种王政复古的气息。

其实，我们总说反对官僚主义，追求减员增效，这当然是有必要性的。毕竟，官僚的每一分薪酬都是人民的血汗。但从根本上说，行政效率低还真不是致命问题，低效只是糟糕，是一种亚健康的状态，但不会直接致命。真正致命，会导致出大问题的是官僚体系过度发展导致的失真问题，而这又是科层制自然发展所难以避免的。

比低效更可怕的是失真

就像我们上面说的，我国由于一些官僚体系的通病和自身的特殊因素，行政资源是长期紧张，而任务又是长期沉重的。我国本身有很强的官僚传统，上级对下级的权威性格外重。在列宁式政党和科层制政府的双重领导约束下，我们干部队伍在人员较少的情形下，比外国的行政效率更高，服从性更强，也更吃苦耐劳。这是我国的一个传统优势。

但另一面，由于行政资源的过度紧张和长期对人的过度压榨，久而久之，下级要集中力量办大事，出成绩，又要样样兼顾，那就不免出现弄虚作假，虚实交错。这种问题本来也在所难免。面对这种问题，上级的一个本能反应是不断强调自身权威，既要下级服从，又要下级老实。这其实是做不到的。

结果就是每一级都在强调对下级的权威性，这是有利于它们自身的。但由于资源的长期紧张，下级的劣势地位，和由此产生的对升迁的渴求，甚至仅仅是对上级的敬畏。在越来越多的领域，这种弄虚作假会越来越严重。最终会发展到什么程度？下层平时来查底层造假，但当中层来查的时候，又帮着底层一起糊弄中层。因为底层弄虚作假的成果很大程度上是要分润给下层的，或者干脆就是在下层的授意下这么做的。以至于，下层的这种查假，不如说是给底层造假来把关。

这种情形不断发展，造假的手段层层相叠，层层相护。最终就会造成顶层和底层的彻底脱节。表面上行政进入了一种完美主义的状态，底层包打一切，各级兢兢业业，行政效率越来越高，只有成绩少有问题，实则错误不可怕，可怕是从不犯错。**因为这违反了基本的客观规律，从不犯错，只能说明错误都被掩盖了。**这就进入了一种承平无事，又危机四伏的状态。所有人一起弄虚作假，繁花似锦又漏洞百出，路人皆知，唯有大领导不知的荒唐情形不断上演。

在这种情况下，就会出现大规模的失真。任何政策好像都得到了很好执行，任何试点都会取得完全成功，任何调研都是形势大好。而一旦大面积推广，又或者面临难以克服的困难，小问题根本不会反应出来，一出就是大问题。

当代历史上有过类似的经验。毛主席说过，“过去这几年我们犯错误，首先是因为情况不明。发那么多表格，报上来说粮食增加了，猪也增加了，经济作物也增加了，而实际上没有增加。我看不要看那些表格，报表我是不看的，实在没有味道。河南要求下边报六类干部情况，今天通知明天就要，这只能是假报告。”

**几乎一切历史上的重大决策错误都来自信息的失真。**如果领导阶层在长期的错误信息包围中，就会完全失去了起码的判断能力，越发倾向于拍脑袋决策，并对自己的能力和体制的能力产生了严重的误判。但世界终究是客观唯物的，长期积累，最终会出现一个体制也难以掩饰，难以克服的灾难性问题，久而久之，积重难返，各种决策都会变成无法落实的凭空想象，这样的迎头痛击，承受代价的就是整个国家和人民。

我们正处于一个复杂的时代，我们在过去积累了许多问题，而这些问题我们又始终丢给发展，指望在发展的过程中自然去解决它。如今，随着发展遭遇了一个瓶颈，包括低廉的人力成本，社会由于长期贫困导致的强耐受力，这些过去习以为常的东西，并支撑社会一直稳定的因素，今天都在逐渐消失，而成长在不同时代背景中的新世代和他们的新问题正在涌现。能不能突破这层困境，走出一条新的道路，是我们在新时期里，值得拭目以待的。