企业廉洁合规治理的基本问题和解决途径_风闻

走出去智库观察

****由走出去智库（CGGT）提供学术资源支持的《深圳法治评论》2022年第四期合规栏目，从企业合规管理实践和廉洁合规方面探讨深圳合规建设工作。

经过40余年的改革开放，深圳的经济社会发展取得重大成就，其中一个重要的经验就是改革开放。深圳可充分发挥在合规管理方面的先行优势，将廉洁合规作为首要的合规管理重点领域推进合规监管工作。今日，走出去智库（CGGT）微信公号刊发鹏城实验室纪检监察处（合规办公室）吴秀尧的文章《廉洁合规治理基本问题初探》，供关注合规管理的读者参考。****

《深圳法治评论》由中共深圳市委全面依法治市委员会办公室、深圳市司法局主办，定位于高端领导决策读物，聚焦深圳法治建设，刊发高水平、可实操的应用性政策研究，辅助市领导及本市党政机关领导干部法治建设方面决策，为支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市建言献策。

自2020年创刊起，走出去智库（CGGT）即为该高端决策读物提供学术资源支持。****

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、经合组织（OECD）官网的“反腐败与廉洁”专栏基本将廉洁等同于不腐败，并进一步将廉洁分为政府等公共部门的公共廉洁和企业等私营部门的商业廉洁。

2、对企业等组织而言，开展廉洁合规治理，能够防范廉洁合规风险，构建强有力的治理体系尤其是廉洁合规体系，获得成功、可持续发展和良好声誉。

3、企业等组织可以优先开展反贿赂合规治理，因为贿赂是目前已知最为普遍、对社会危害最大、最重要的腐败形式。当然，也可以直接开展反腐败合规和（或）反舞弊合规治理，并将反贿赂合规作为重中之重。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**文/**吴秀尧

鹏城实验室纪检监察处（合规办公室），兼任深圳大学创新发展法治研究院、廉政研究院、合规研究院研究员

“廉洁创造价值、合规守护发展。”廉洁合规是企业等组织生存发展的基础、健康发展的基石、高质量发展的有效途径、可持续发展的长久之道，体现的是一个组织的担当和对社会责任的切实履行。作为现代意义上合规最早起源和最重要的专项合规领域，廉洁合规意义重大、影响深远。

目前，深圳市纪委监委、深圳市司法局等单位正在制定深圳地方标准《企业廉洁合规治理指南》和《企业合规管理体系》，前者将是国内外第一个关于廉洁合规治理的标准，后者将廉洁合规作为首要的合规管理重点领域。本文旨在剖析廉洁合规的内涵、外延和特征，并为企业等组织开展廉洁合规治理提出具体建议。

廉洁合规的内涵与外延

从内涵看，廉洁是指不腐败、合乎道德、诚实守信、正直无私等，通常与清廉、廉正、清正廉洁等同义。从外延看，廉洁可以从两个层面理解。从狭义上来看，廉洁仅涉及包括贿赂在内的腐败。例如，经合组织（OECD）官网的“反腐败与廉洁”专栏基本将廉洁等同于不腐败，并进一步将廉洁分为政府等公共部门的公共廉洁和企业等私营部门的商业廉洁。从广义上来看，廉洁涵盖腐败、舞弊、权力滥用、利益冲突等。例如，2010 年《世界银行集团廉洁合规指引》将廉洁界定为禁止腐败、舞弊、共谋、胁迫等不法行为。

根据 ISO 37301《合规管理体系 要求及使用指南》和我国《中央企业合规管理办法》第三条，合规是指履行组织的所有合规义务，包括组织强制必须遵守的要求和自愿选择遵守的要求，例如，组织外部的法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则等要求，以及组织内部的章程、规章制度等要求，以实现合规风险，即不合规发生的可能性和未履行合规义务所造成的不合规后果（如引发法律责任、造成经济或者声誉损失以及其他负面影响）最小化。

因此，广义上的廉洁合规是指履行组织的所有廉洁合规义务，即企业等组织及其人员的经营管理等行为，要符合组织面临的反腐败、反舞弊、禁止权力滥用、防止利益冲突等方面的内外部要求，以实现廉洁合规风险最小化。

根据该定义，国内强制性廉洁合规要求及其禁止的不廉洁行为主要包括：《中国共产党纪律处分条例》等党内法规规定的违反廉洁纪律行为；《刑法》《监察法》《公职人员政务处分法》《反不正当竞争法》《招标投标法》《监察法实施条例》等法律法规规定的贪污贿赂、职务侵占、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、权力寻租、利益输送、浪费国家资财等违法犯罪行为。关于廉洁合规的有关监管规定，也是被监管者必须遵守的要求。

值得注意的是，《联合国反腐败公约》与我国《刑法》规定的腐败犯罪基本类似，仅在某些犯罪构成要件和个别罪名上有所差异。例如，我国《刑法》规定了玩忽职守罪，但《联合国反腐败公约》没有规定。《联合国反腐败公约》规定了影响力交易罪，但我国《刑法》没有规定。

从组织治理角度认识廉洁合规

廉洁合规是法律问题，更是治理问题廉洁合规不仅仅是一个涉及遵纪守法合规的法律问题，更是一个涉及制度、文化、人性、道德、价值观等诸多元素的管理和治理问题，尤其是一个治理问题。ISO 37000《组织治理 指南》指出，组织治理是指组织通过构建以人为本的体系进行管理、监督和问责，以实现其既定目标。可见，治理是一个超越管理的概念。

****一方面，治理主要关注宏观、战略和决策层面，管理主要关注微观、战术和执行层面。****治理通常是指由决策层对组织的目标、愿景、战略方针、发展方向、权力配置和机构设置等作出决策。管理则通常是指由管理层对组织的人财物等资源进行分配，监督组织的日常运行，以实现其目标和愿景等。正如国务院原副秘书长、经济学家江小娟所言，治理相对于管理来说，参与主体更多，要平衡的关系更多，要关注的实证问题更多，背后的知识体系跨界且复杂。当然，治理和管理密不可分，具有共同的最终目标，相互影响制约。

****另一方面，治理主要聚焦组织内外部和全局性问题，管理主要聚焦组织内部和局部性问题。****从管理的角度看，组织追求的目标是单一的，根据新古典经济学基本竞争模型假设，企业追求成本约束下的利润最大化，政府追求财政约束下的社会福利最大化。但从治理的视角看，组织追求的目标是多元的，特别是现代企业除了追求利润最大化，还承担着廉洁合规等社会责任，需要多方共同参与，并协调各相关方的利益。例如，德国西门子公司的座右铭是：西门子只做清廉的业务，绝不容忍任何不合规行为。许多国际知名企业和组织也将廉洁合规作为其核心价值观之一。

依靠各方力量协同推进廉洁合规治理

与其他专项合规领域不同，廉洁合规最关键的是反腐败合规，即通常所说的反腐败治理，而这绝不只是企业等组织自身的事情，更是全世界、全社会、全人类的事业，离不开国际组织、各国政府、社会公众等各方主体的参与。因此，要从治理的角度深刻认识廉洁合规，依靠所有可以依靠的力量协同推进廉洁合规治理。

对企业等组织而言，开展廉洁合规治理，能够防范廉洁合规风险，构建强有力的治理体系尤其是廉洁合规体系，获得成功、可持续发展和良好声誉。对国家和社会而言，推进廉洁合规治理，有助于形成对不廉洁合规零容忍的社会氛围，促进法治和营造国际一流的营商环境，降低社会运行成本，促进社会经济繁荣和福祉，塑造良好的国家形象，以及在国际廉洁合规治理事务中发挥主导作用。对个人而言，倡导廉洁合规，可以引人向善，助其形成良好的人生观、道德观和价值观。

企业等组织的廉洁合规治理进路

从国内外实践看，企业等组织可以从明确义务、评估应对风险和制定实施计划三个方面开展廉洁合规治理。

明确需要履行的廉洁合规义务

如前文所述，企业等组织的合规义务包括外部的法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则等要求，以及内部的章程、规章制度等要求。同时，党内法规和相关政策文件要求也是我国党政机关、事业单位、国有企业等组织机构的合规义务的来源。

具体到廉洁合规义务，可以从两个层面理解：一是如果采取狭义廉洁合规定义，则廉洁合规义务是指企业等组织面临的反腐败方面的内外部要求；二是如果采取广义廉洁合规定义，则廉洁合规义务是指企业等组织面临的反腐败、反舞弊、禁止权力滥用、防止利益冲突等方面的内外部要求。实践中，企业等组织可以优先开展反贿赂合规治理，因为贿赂是目前已知最为普遍、对社会危害最大、最重要的腐败形式。当然，也可以直接开展反腐败合规和（或）反舞弊合规治理，并将反贿赂合规作为重中之重。

不同性质、规模、行业、经营地的组织需要履行的廉洁合规义务不同，例如，外向型企业既要履行国内有关廉洁合规义务，又要履行海外相关廉洁合规义务，尤其是《联合国反腐败公约》、美国《反海外腐败法》、英国《2010 年反贿赂法》、法国《萨宾第二法案》等反腐败国际条约或外国法的要求。央企国企既要履行我国法律法规、监管规定等有关要求，还要履行相关党内法规要求。但组织的章程和规章制度中有关廉洁合规的规定，是组织及其人员都应遵守的基本要求。

识别、评估和应对廉洁合规风险

廉洁合规治理的目的是防控廉洁合规风险，因此，组织要投入足够的注意力和资源，全面识别出所面临的内外部廉洁合规风险，定期评估其性质和程度并确定其优先级，同时及时采取廉洁合规风险预警、报告和应对等措施。

企业等组织可根据自身实际和需要，重点关注高风险领域、环节和人员，查找风险点并予以应对。廉洁合规风险较高的领域主要包括人力资源管理、财务管理、资产管理、采购与招投标、工程建设、后勤保障等；廉洁合规风险较高的环节主要包括制度制定环节、决策环节、过程管理环节等；廉洁合规风险较高的人员主要包括领导和管理人员、重要岗位人员等。

制定和实施有效的廉洁合规计划

有效的廉洁合规计划是开展廉洁合规治理的关键所在，但有效并不等于大而全，小而美同样可以有效。组织可根据其性质、规模和复杂程度等以及面临的廉洁合规风险，采取成比例的、基于风险的、切实可行的廉洁合规措施，并根据需要构建适当的廉洁合规体系或者将其有机融入合规管理体系。

有效的廉洁合规计划通常具有以下共同要素：决策层和管理层尤其是最高领导者对廉洁合规作出承诺和支持；有设置合理、权责明确的廉洁合规组织架构和汇报条线，以及人员、资源充足且地位独立的廉洁合规管理部门；有健全的廉洁合规制度体系，并不断完善；开展廉洁合规教育培训、咨询和内外部宣传，加强廉洁合规文化建设；建立健全廉洁合规审查、举报、内部调查、激励和问责机制；定期评估和改进廉洁合规治理等。企业等组织可酌情参考适用。