这次最被忽视的国家数据局，恰恰公开了一个“国家秘密”：人大学者的揭示_风闻

欧树军

中国人民大学国际关系学院

**【导读】**2023年全国两会已落下帷幕，有关新一轮国务院机构改革的讨论却仍在继续。此次改革中，科技和金融领域改革备受关注，而“组建国家数据局”这一条，却略显低调。事实上，即将成立的国家数据局，肩负推进数字中国规划和建设的重任，未来势必成为中国国家治理的一大重器。这也标志着中国信息化建设进入新阶段。那么，如何理解这一变革的深层逻辑，进而把握变革的正确方向？

本文以“通过数据的现代治理”为题，从美国的社会安全码切入，梳理过去百年来美国成为“认证国家”、开展数据治理的历史过程，剖析美国社会治理数据化的“秘密”与矛盾。文章指出：数据信息是互联网的产物，互联网在美国诞生和成长，最终扩展到全球，本质上是美国的国家网和国际网，所有进入互联网的信息，是对美国公开的信息。而美国也从建国开始，就努力建设“认证国家”，从完善征税体系、保障国家财政收入，慢慢发展到服务国家安全、控制犯罪、提供社会福利和保障等领域。互联网出现后，美国组合各种认证体系，形成一个现代高效的治理体系。然而，随着这种治理越过边界，美国也成为制造出“棱镜门事件”的监控国家。

作者指出，“认证社会”的出现有效提升了美国的国家能力，于是美国为首的自由主义世界也调整了自己的理论说法，把认证变成国家正当性的一部分。今天，许多学者研究认为，监控是负面的，但认证却有其必要性。要在认证社会中保障个人隐私和权利，政府应提供三个保障：第一，在认证体系中设计“消除个人可识别性”的步骤，公开信息只有重新编码的匿名版；第二，建立相对严密的个人信息保护法；第三，政府信息公开，接受舆论监督。作者认为，国家认证能力的提升，可以帮助我们实现真正俭省化的法治状态，但也很可能缩减地方生活的传统和多样性——这也许是现代人无法逃脱的成本。而国家认证体系的低效、软弱和无力，只会降低现代人的基本生活质量，放任普通人作为弱者暴露于种种自然灾害、社会风险、法治溃败和政治失灵之中。

本文选自欧树军著《编码齐民：互联网治理简史》（活字文化/上海交通大学出版社即出）**，原题为《通过数据的现代治理》****。**仅代表作者观点，供诸君思考。

通过数据的现代治理

我将竭尽努力，和中国人民一道，建设自己的国家，使我的同胞，能过上有尊严的幸福生活。

——钱学森，1955

汪成为同志：前送“Virtual Reality”一文，想已见到。此词中译，可以是：1.人为景境（不用“人造景境”，那是中国园林了）。2.灵境。我特别喜欢“灵境”，中国味特浓。请酌。

——钱学森，1990

****▍****钱学森与中国信息化

2021年12月19日，美国商人扎克伯格宣布将Facebook改名为“Meta Universe”（元宇宙），向“虚拟现实”（Virtual Reality）进军，这不禁让人想起了科学家钱学森与中国信息化的故事。

“现代世界科学技术正处在日新月异的发展过程中，各门科学都有了崭新的发展，并且彼此互相带动、互相交叉，产生了许多边缘科学和新的科学生长点，使自然科学占领了许多新的领域，引起生产技术的不断更新。”1956年12月，我国首份科技发展远景规划中的这段话，放在今天也并不过时。

正是在落实这份“十二年科技规划”（1956-1967）的紧急措施文本中，刚刚回国一年，45岁的钱学森力主重点发展导弹、无线电、电子计算机、自动化、原子能和半导体技术，并将电子计算机技术作为其中穿针引线的火车头。钱学森意识到，电子计算机技术将在广泛领域代替人的部分脑力劳动，将深刻影响现代社会，堪称18世纪蒸汽机、19世纪电力和20世纪核能之后人类社会的又一次技术革命，他因此和华罗庚等人一道积极推动中国计算机专业的学科建设和人才培养，间接促进了中国第一台电子计算机、第一台晶体管电子计算机的研发。1956年10月，堪称中国信息化的“钱学森时刻”。

20世纪90年代，钱学森对灵境技术（Virtual Reality）推崇有加。他认为，“Virtual Reality”所造就的，不是中国园林式的“人造景境”，而是一种“人为景境”，所以译为“灵境”更恰当，“中国味特浓”。**在他看来，所谓灵境技术，就是用科学技术手段向接受者输送视觉、听觉、触觉、嗅觉信息，让接受者感到如亲身临境，这临境感不是真地亲临其境，只是感受而已，这境也是虚的，不是实的，所以他用传统文化中的“灵境”来表达这个矛盾。**他认为，到21世纪后半叶，通过人机结合大幅拓展人的知觉，灵境技术将让人进入前所未有的“大成智慧”的人工智能世界，一个“新人类”将在这个新天地中诞生，人将神化为超人，具有大到宇宙、小到微观的超人感受，继而引发一系列震撼世界的变革。因此，对于人类历史而言，灵境技术可以说是继计算机技术革命之后的又一项大革命，正如人有了语言和文字。钱学森对灵境技术、人工智能与人类未来的这些判断，颇具中国智慧。

从计算机技术革命到灵境技术革命，从信息化社会走向智能化社会，计算机技术所创造的互联信息网络，与灵境技术所提高的人类创造能力一道，构成钱学森所说的“大成智慧工程”，这一切都发生在信息环境（Cyberspace）之中。信息环境不仅是给人便捷感、集成感、超时空感的人为景观，而且是给人智能感、临境感乃至超人感的灵性之境。

既是人造的，又是灵性的，这既是信息环境的本质，也是信息技术、信息网络的本质。正如钱学森既是数学博士又是航空物理学博士，信息技术正是在数学和物理学等多学科交叉地带生长出来的。

不仅如此，究其源头，从孕育到出生，从成长到成熟，信息技术、互联网络和信息环境，还既是国际的，也是国家的。互联网的前身，是成立于1958年2月的现实版“神盾局”——美国国防部高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，缩写为DARPA或APAR），为应对核战争而在1969年开发出来，主要用于军事要地连接的阿帕网（Advanced Research Projects Agency Network，缩写为ARPANET）。随后，在美国国防部高级研究计划局和美国国家科学基金会的推动下，美国逐渐形成了连接全国各个大学促进技术发展的学术网，同时建成了改造政府流程的专用政务网。经过四分之一个世纪的发展，美国建成了较为完善的三个互联信息网络：国防部主导的军用网、大学主导的学术网和政府主导的政务网之后，才开始大规模地商用化、民用化、国际化。

**这个过程表明，互联网既是美国的国家网，也是美国的国际网。**对世界各国而言，所谓国际互联网，实则是把本国数据网络接入美国的国家网，互联网的国家性成了其国际性的底色。既是美国的国家网也是国际的互联网，**互联网的这种双重特征决定了美国对互联网的长期主导乃至单边主权，决定了世界各国的互联网政策受制于美国国内政治的变化，这是信息环境的基本情势。**没有领势技术，没有技术主导权，就谈不上信息主权，“主权互联网”也就更可能成为随风而逝的沙丘。

总之，互联网这一具有领势功能的“高技术”****（High Technology），首先在美国这个主权国家内部孕育出来，然后超越了美国的领土边界，吸引世界各国相继接入，并不断向陆地、海洋、天空伸展，最终造就了一个无边无际无内无外的“高技术边疆”。

****▍****社会安全号码在美国

现实世界的国家政府“发现”互联网可治理性的过程，也就是认证这一国家基础能力嵌入信息环境的过程。所谓认证，就是在数据与人或物之间建立一一对应关系，它既为国家行为提供充分的社会事实，又为社会群体影响国家行为提供必要的政治渠道。

**面对信息环境，国家需要权衡发展、治理与安全三个重心。**信息技术的发展，既在思想上创造了一个充满无限可能的信息环境，也在社会上创造了一个全新的技术精英群体。技术精英借助信息技术的中立性主张发展的必要性，但信息技术的负外部性超出了技术精英的想象，现实世界的国家公民变成了数字化的网民，尽管网民不是可以被商品化的劳动力人口，但却沦为信息资本主义全球经济的无薪或低廉生产者，这既关乎经济、税收，也关乎隐私、自由，关乎身份、行为，其对个人生活的宰制很容易超出社会大众所能接受的程度，其对政治生活的挑战也很容易超出了国家政府所能容忍的程度。来自社会大众的自我保护诉求，来自政治家群体的政治正当性需要，让现实世界找到了治理信息环境的必要性。而一旦意识到互联网本身的二重性，一旦遇到全球尺度的大国长期战略竞争情势，安全便又成为互联网治理的抓手。

**总之，认证对于现实世界至关重要，对于信息环境同样不可或缺。现实世界的认证需求，贯穿信息环境的发展、治理与安全，互联网的可治理性由此不断演化。**现实世界识别互联网可治理性的经验，来自现代国家对现代社会复杂性、偶然性和不可确定性的驾驭，来自从混沌中把握清晰的发现社会之旅。

2019年夏秋之交，我到美国耶鲁大学访学。作为一个外国人，我被告知需要去耶鲁大学所在的纽黑文社保局申请一个社会安全号码。尽管是美国最早的城市，纽黑文本身并不大，而且据说多数地产均被财大气粗的耶鲁大学买了去，所以其实可以说纽黑文在耶鲁大学。在拿到耶鲁大学校方的介绍信之后，我来到了不远处的纽黑文社保局大楼。社保局大楼门外人流如织，看上去和其他场所没有什么分别。但一进入大门，我就看到荷枪实弹的警察正在要求每个来社保局的人做安检，抽掉腰带，脱下鞋子，提着裤子，走过安检门，才能整理衣装，坐电梯上楼。我过了安检，上楼来到社保局的办事大厅，又看到两个荷枪实弹的安保员在并不大的房间里维持秩序。这种外松内紧的政府部门的事实紧急状态，其实是美国“9·11事件”以来的常态。在这之前，我曾经历过新加坡政府的安检，同样严格，但并没有像美国这样由荷枪实弹的警察在现场警戒守卫。

我到美国之前，从书本上研究过美国社会安全号码。到美国之后，这种对美国政府部门紧张氛围的亲身感受，促使我思考社会安全号码究竟有什么用。原来，在美国，社会安全号码并不是一组简单的九位数字，这组小数字有着大用途，每个人的生命历程都与之须臾不可分离，美国的金融体系偶尔认护照、电子商务认信用卡，石油服务商只认社会安全号码，车行也要社会安全号码，普通人要想获得公共服务、商业服务、金融服务、生活服务，都离不开这组小小的数字。也正是这组小数字，让美国实现了从静态的纸质档案社会到动态的电子信息社会的转型，让美国各级政府的政治行动有了相对可靠的社会知识基础，让美国社会从浑浊状态中清晰起来。

****▍****信息社会与现代国家

信息社会在美国的兴起，与其现代国家的创建同步。从建国之初起，美国就学习欧洲经验开始了定期人口普查。在殖民地时代，英国贸易局对13块北美殖民地做过近40次人口调查，但没有做过全境普查。在独立战争时期，为了满足战争开支需求，大陆会议决定由各殖民地按人口分摊军费，因此要求各殖民地进行普查，但最终只有马萨诸塞和罗德岛两地执行。**从独立建国开始，美国对社会事实产生了比欧洲国家更为浓厚的认证兴趣，这主要是为了确保政府能从社会中汲取充裕的财政资源。**从独立建国直到内战时代，美国在财政上属于关税国家，政府收入主要来自外贸，收集对外贸易信息因此成了联邦政府的首要职权，这也正是美国第一部关税法即《汉密尔顿关税法》的重要内容。

美国历史上的第一次普查，由联邦政府依照宪法授权在各州进行。但在1790至1840年之间，人口普查非常简单，因为美国当时还是个农业国家。在内战之后，美国向工业化国家迈进，美国政府的认证需求不断增强。围绕是否设立常设的普查局，美国内部争论不休，美国内政部于1849年3月左右获得普查权，但仍然没有设立常设政府机构。1850至1910年之间的60年，是美国认证制度的改革期。从1850年开始，普查报告统一由设在首都华盛顿的普查局汇总、撰写、分类、编制。美国最终在进步时代将认证制度作为现代国家的基本制度确立下来，于1899年成立了常设的普查局，并自1903年起从内政部划归商业劳工部，商业劳工部也就是今天商务部的前身。当今美国互联网治理的主要政府部门，也正是隶属商务部的电信与信息管理局。随着商务部普查局的成立及其承担的第十三次普查的进行，美国在100多年前转型为“认证国家”，认证单位逐渐个体化，并兼容身份、财产、福利和社会经济认证，美国开始走出低效认证困境。

20世纪20年代，既是美国自由放任资本主义、社会达尔文主义大繁荣大发展的十年，也是史无前例的全国性犯罪浪潮席卷美国的十年，美国第一个非电子化的全国犯罪认证系统由此孕育而生。1929年，美国联邦调查局首任局长胡佛（任职长达48年，1924-1972），成功游说国会批准将该局的认证司升级为常设部门，正是该司建立了美国第一个全国犯罪认证系统。当然，这个系统的系统化程度并不高，不真实、不准确、不全面的问题随处可见。在分权思想影响下，美国各级政府之间也并不互联互通，各州内部的犯罪记录信息分散在几百个部门，只有少数大城市出于安全理由建立了各自独立的系统，当时的犯罪记录仍然依靠邮政线路传送，耗时很长。

20世纪40年代末，美国的地方、州与联邦三级政府之间首次通过电报传输犯罪记录，但仅限大案要案。20世纪50年代末，美国刑事司法部门开始使用电脑，但主要用来发工资，做内部审计。20世纪60年代，美国处在向现代社会转型的关键期，社会、经济和文化各个方面都处在巨变之中。在人口结构上，“婴儿潮”一代长大成人，南方农民涌入城市，外国移民迅速增加。在城市化进程上，城市化率快速上升，但走在“快车道”上的是郊区的城市化，内城却在衰落，成了少数族裔的聚集地。在经济发展上，经济衰退导致失业激增。在社会生活上，民权运动此起彼伏，准军事化的警察力量和国民警卫队成为出于社会安全理由频频动用的国家机器。一旦人处于高度流动状态，但身份、财产等基础信息却无法跟着人走，原本就已十分严峻的社会安全状况就会更加糟糕，福利欺诈现象也会愈演愈烈。

解决这些社会问题的出路，不仅在于人称“美国第二权利法案”的大量社会立法，而且也极大地得益于全国犯罪认证制度的建设，这正是20世纪60年代至90年代美国信息社会兴起的时代背景。正是在这三十年中，美国借助信息技术重塑了自己的权力结构，创造了一系列影响深远的政治制度，通过犯罪信息、税收和社保等领域的数据库治理，社会生活的基本面清晰展露在国家面前。通过将认证嵌入大型社会治理，美国开始变成一个真正的现代社会。

早在1994年美国将互联网民用化、商用化、国际化之前，美国已经将自己建设成为高度整合、互联互通的“数据库国家”（Database Nation），美国社会已经变成了标准化、清晰化的信息社会。没有信息沟通技术所带来的治理创新，没有把分散在各个政府部门的公共档案整合成常设泛在的全国数据库，罗斯福的“新政”、杜鲁门的“公平施政”、约翰逊的“向贫困宣战”和“伟大社会”计划，都可能陷入大规模身份、财产、福利和社会经济欺诈的沼泽地，尼克松也无法兑现其控制犯罪、恢复秩序的政治承诺，里根无法掀起其经济新自由主义与文化保守主义合体的“新公共管理”惊涛骇浪，布什更无法布下反恐的“天罗地网” ，奥巴马政府也无法建设“家长制自由主义”的“简化政府” 。简言之，没有透明的信息社会，美国的国家力量不会变得如此强大。

******▍**社会安全与信息社会

信息时代也是美国现代犯罪认证制度的成熟期。从约翰逊到福特，作为全国公共意志、公共利益的最高维护者，美国总统屡屡试图谋求建立全国犯罪认证制度的政治共识。1965年，约翰逊建立了总统执法与司法行政委员会，并提议制定《执法协助法》，这部法律很快出台并获得国会两院正式通过。1968年，总统执法与司法行政委员会发布报告称：美国有20万科学家和工程师在帮助美国政府建立军事信息系统，在预防控制犯罪上却投入太少，必须尽快建立一个全国犯罪记录系统。美国需要一个电子化的全国犯罪认证系统，但围绕这个系统究竟应该由谁来控制，行政部门、立法部门还是司法部门，以及如何对刑事司法信息进行宪法约束上，联邦、各州以及各种社会团体之间争论不休，最大的阻力来自美国国会。整个20世纪60年代直到70年代初期，美国国会多次拒绝建立全国数据中心和联邦计算机系统。

1974年11月，转机来临。美国国会在准备通过1974年《隐私法》时遇到阻力，因此同意授权国内税务总局、社会保障局、联邦调查局和国防部分别建立自己的数据库，但禁止它们互联互通。但是，时任美国总统福特威胁国会说：如果国会不把这一最为重要的限制条款的监督机构，也就是“隐私委员会”，从政府部门降格为研究小组，自己就否决这一法律。国会最终妥协。但事实上，效忠于总统的白宫行政管理与预算局仍然拒绝执行上述限制原则，高度整合的全国信息系统从此在美国大行其道。

美国的两大政治力量自由派和保守派也就此达成了共识，尽管分别出于不同的立场。自由派认为，只有这样才能将新政自由主义所确立的各项社会经济政策遗产传承下来。保守派虽然反对大政府和福利国家制度，但却同样依赖全国信息系统来处理福利欺诈和犯罪问题。最终，联邦调查局获得授权，通过设立国家犯罪信息中心（National Crime Information Center）和国家犯罪记录数据库（National Computerized Criminal History System），组建全国统一的犯罪信息系统。当时，各级政府分别掌握总数为1.95亿份的犯罪记录，3500万份在各州政府手中，2500万份在联邦政府手中，1.35亿份在地方警察局，国家犯罪记录系统将这些信息史无前例地整合在了一起。

**到了1980年，美国的国家犯罪记录系统已累计存档超过1.95亿份犯罪记录，几十万份逮捕令，美国全部劳动力中有3000万人有犯罪记录。**在美国历史最悠久的国家系统中，联邦调查局认证司（Identification Division）**拥有2200-2400万份指纹卡，1.9亿平民和军人的指纹，涵盖美国超过半数的成年人。****1984年，国会通过了《1984年减少赤字法》，彻底放弃了1974年隐私法的保护立场。**为了减少赤字，国会未经任何辩论就立法要求：全美各州均须加入联邦的全国数据整合、比对与关联系统，以认证食品券、医疗补助、家庭抚育补贴以及很多其他相关福利项目的受益人资格。美国的全国信息系统由此崛起，美国人被分门别类记录在各种不同的国家数据库之中，包括5000万社保受益人、9500万个体纳税人、7500万法人纳税人、3000万食品券领取人、1060万家庭补贴受益人、3000万罪犯、2亿公民指纹、4000万老人额外保障受益人、2000多万医疗补贴受益人、6000多万私人医保被保险人、5100万个人信用卡持有人、6000万-7000万信用记录等等。

值得注意的是，**联邦调查局的全国犯罪历史系统不仅仅是刑事司法行政体系，它同时也是美国的就业筛选工具。**在2400万个人指纹和犯罪记录中，超过一半的使用量是为了就业筛选，雇主在决定是否雇佣某个求职者之前，都会通过这个系统来调查求职者的背景，这使之成为美国最大的就业筛选器。因此，**它实际上也是美国历史上最大的“黑名单”系统。**美国9000万就业者中，有犯罪记录的3000万人都在这个系统中。不仅如此，全国犯罪历史系统还是一个全国信息与身份中心，整合了6万个刑事司法机构及其50万从业人员，几千个其他政府机构以及从地方学区到美国银行等各主要部门的雇员，这个过程被称为“地方职能的国家化”。该系统还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。

此外，美国商务部普查局拥有1790年以来的人口和个人身份数据，国内税收总局拥有自1933年以来的公民收入和纳税申报信息，社保局拥有自1937年以来2亿多人次的医生收入信息、医保、教育、福利和社保数据，公共卫生局全国卫生统计中心拥有1960年以来的公共卫生医疗和人口学记录。

在各种全国数据库中，社会安全号码是最为重要的枢纽。1935年《社会保障法》所建立的养老保险制度，以全体美国人的纳税调查为前提，每个就业者均需申请一个社会安全号码。1960年开始的社会保障数据库，将社会安全号码与1937年以来所有美国人的姓名、收入、福利及其领取记录、住址变更等情况关联起来。社会安全号码的用途不断扩展，成为美国最为重要的认证机制。

如图1所示，自1935年以来，美国人普通人日常生活的方方面面都与社会安全号码关联在一起，从中央到地方，从政府机构到私人部门，个人福利号码不仅用于证明公职雇员、军人、陪审员、外国合法居留及入籍等合法身份，也用于证明纳税人、减免税资格、开设银行账户、申请贷款等基本经济活动，用于申请生育津贴、就业资格、失业救济、工人补偿、公共援助、食品券、学校午餐补助、医疗补助、退伍军人福利等福利项目，用于申请出生证、结婚证、离婚证、死亡证等个人生活的重大事项证明，还用于申请各类驾照、专业资质、支付令、亲子鉴定等重要的社会经济事务。

图1：美国社会安全号码的用途。资料来源：Simson Garfinkel, Database Nation: The Death of Privacy in the 21st Century, O’Reilly 2000,pp. 33-34; Joseph Eaton, The Privacy Card: A Low-Cost Strategy to Combat Terrorism, Rowman & Littlefield Publishers Inc., 2003, p. 83.

通过社会安全号码这种认证机制，美国在国家与普通人建立了顺畅的沟通渠道，将个人的各种身份、经济和社会特征整合起来，建立了有效的国家治理体系，构建了社会安全网络。社会保障的“安全之网”，离不开以个人福利号码为核心所建立的“认证之网”。这是现代人不得不接受的政治现实，正是现代人对国家公共服务的需求，让国家有能力建立“认证之网”，进而构筑社会安全之网。

****▍****社会清晰与政治理性

社会的信息化成为国家的治理化的前提，互联互通的基础认证制度成为社会治理的抓手，它可以重塑权力的组织、控制、后勤和沟通方式，它几乎是所有政治行动的前提。从政治意愿和制度能力两方面实现基础信息的互联互通，是识别公民身份、军人身份、福利受益人、罪犯、嫌疑人，提高社会透明度，减少偷税、漏税、逃税行为，减少福利欺诈，缓解信息和权力的双重不对称，提升政府公共服务能力，增强国家基础能力的制度前提。因此，推动公民身份、财产、信用等基础信息互联互通的过程，也是国家治理的现代化和理性化的重要一环。改造国家认证体系、实现互联互通，是国家治理现代化很好的切入点。它非常迫切，为解决一个大型社会所面临的各种大规模治理问题所必需；它相当可行，可在短时间内提高政府的公共服务能力；它争议较小，更易达成社会与政治共识。

高度整合、互联互通的国家认证体系，最可能受到的质疑在于，它是否会导致国家认证权力的过度膨胀。为了预防这一现象，现代国家通常采取以下三种方式：

**首先，在认证体系中设计“消除个人可识别性”的必经步骤，除具体负责的认证机构以外，其他政府机构所获得的认证资料，通常都是消除个人身份信息后重新编码的纯净版即匿名版，**向社会公开的认证版本更是如此，这可以鼓励公民向国家提供准确、可靠的信息，促进信息流动与公共讨论，推动人们关注信息的实际内容而不仅仅是象征意义，保护个人的时间、位置、人身、名誉与财产免受不当侵犯等等。不过，匿名原则的具体适用范围，关系国家、社会组织与人在认证过程中的互相监督，可以放在具体语境下具体分析。

**其次，建立相对严密的个人信息保护法，防止个人隐私因为不必要的公开或者犯罪行为而受到干扰。**当然，现代隐私法保护的主体是个人，限制的主体也是个人。自然人与法人的身份、财产、收入、行为、事务等重要认证对象，对于国家而言并不是隐私。如果国家没有能力收集和识别这些社会事实，由此衍生的税务欺诈、福利欺诈、监管失灵、治理失灵和政治失灵，反倒更可能对社会群体和国民个体造成伤害，而且是更大的伤害。

**当然，还需要第三种限制，也就是政府信息公开，**排在最前面的是公务人员的财产申报、政府预算公开并接受社会舆论监督，接下来是涉及国民福利、公共服务、公共卫生、食品安全、药品安全、产品安全、生产安全、工程质量等重大认证事务的信息公开。

**看似微不足道的认证制度革命，让美国社会变得清晰透明，提高了美国的国家能力。它把社会事实向政府敞开，增强了政府处理复杂社会问题的制度化能力，同时也为社会大众影响政治提供了便利渠道，让政府的服务界面在社会压力下变得更友好，进而提升了政治、法律和政策的有效性、合理性和正当性。**同时，它还打破了僵化的分权思维，让国家在该集权的地方集权，在该分权的地方分权，正是在组织、控制、后勤和沟通上的革命性优势，让社会对于国家来说变得透明了。如果社会不透明，国家对社会的治理就往往是瞎子摸象，难免顾此失彼，头痛医头，脚痛医脚。认证制度将政治治理所必需的社会事实汇聚到政府手中，让美国政府得以通过信息技术改造政府过程，把握社会问题，回应大众诉求。人们往往只关注信息时代的技术进展、商业进展，而忽略信息技术及其所带来的认证革命对政治发展的巨大影响。“没有信息化就没有现代化”，“四个现代化，哪一化也离不开信息化”，美国也不例外。

那么，一旦将“收集一切”作为行动指南，就像美国国家安全局那样，信息技术所增强的认证能力，将如何影响现代人的社会生活呢？1994年，加拿大社会学者大卫·里昂（David Lyon）在其监控研究的开山之作《电子眼：监控型社会的崛起》中反复追问的这一问题，同样值得我们深思。四十多年前，管理控制论的开创者、英国学者安东尼·斯塔福德·比尔（Anthony Stafford Beer）形象地描绘了人的电子形象相对于人之本相的巨大优势，点出了信息技术为什么能够推动监控型社会的崛起：信息技术让治理者掌握了识别治理对象的强大能力，匿名不再可能，隐居不复存在，混沌得以厘清，社会事实史无前例地可能得到全面到无以复加的收集。

一旦隐私卡被视为一种低成本的反恐战略，就有了美国犹他州全球数据监控中心、斯诺登所揭露的“棱镜工程”、“上游工程”以及更为野心勃勃的类似监控工程，这些内外监控的政府工程事无巨细地通过关键词过滤技术识别、筛选、存储、记录人们的语言轨、行动轨，最终将**“监控型社会”升级为“信息帝国”**。

监控型社会的构想，发端于英国思想家边沁的全景敞视监狱，形象化为奥威尔《一九八四》里的“老大哥”，集大成于福柯的“监控社会”之说。1785至1834年，处于原始资本主义进程的英国，爆发了人类历史上最严重的贫富分化，如何强制大量赤贫化穷人劳动而不至于导致劳动力的“浪费”，从而实现“最大多数人的最大幸福”，成为边沁设计全景敞视监狱的初衷。这是自由主义与监控的第一次重要结合，边沁兄弟没有光说不练，他们在英国建立并运营了多家全景敞视监狱式工厂。奥威尔在《一九八四》里让主角温斯顿的日常生活遭遇全天候监控，道出了信息技术密切注视人类生活的极致。福柯批判细致入微的权力技术的经典名著《纪律与惩罚》中的纪律，在法文里原本就是“监控”，一旦监控成为对微观行为的规训，纪律也就成为无所不在的监控。

三十多年来，正是秉持着对监控型社会的强烈反思，大卫·里昂孜孜不倦地写了一本又一本书，比如2001年的《监控型社会：对日常生活的监视》（Surveillance Society: Monitoring Everyday Life, Open University Press, 2001）堪称《一九八四》的新世纪版，还有2003年的《作为社会分类的监控：隐私、风险与数字歧视》（Surveillance as Social Sorting: Privacy, Risk and Digital Discrimination, Routledge 2003）和《9·11后的监控》（Surveillance after September 11, Polity 2003），2009年的《识别公民》（Identifying Citizens: ID Cards as Surveillance, Polity 2009），2015年的《斯诺登之后的监控》（Surveillance after Snowden, Polity 2015），2018年的《监控文化》( The Culture of Surveillance: Watching as a Way of Life, Wiley 2018)，以及2021年的《流行病监控》（Pandemic Surveillance, Wiley, 2021）。这些书都在思考同一个问题：现代国家治理越来越依赖基于个人资料的数据库，这会导致什么后果。不过，他多年研究的发现和吉登斯一样，他们都认为监控能力及其扩张是现代性的一部分，是自由主义的一部分，绝非可有可无，而是必不可少。

当然，我在这里要做的，并非控诉现代国家滥用监控权的“血泪史”。一枚硬币有正反两面，事物也往往是一体两面的。如果监控是现代性的一部分，那么，它如何在一个自由主义的世界里自我证明？它的正当性从何而来？回答这个问题，可以说是福柯晚年法兰西学院系列讲演的核心。福柯用“治理”这一核心概念把监控与自由主义关联起来，监控与人口、安全相关，共同指向现代国家的治理化，即为了解决大规模社会的生产、消费、流动和安全等问题所形成的一套生命政治权力战略。在他看来，整个自由主义治理逻辑的基石都建立在这一点上，其中也包括对人性的假设、对自由市场的假设。因此，可以说，“晚年的福柯”对于“现代国家的治理化”的探讨，是对“中青年的福柯”的一种补正，不再仅仅着眼于批判，而是力图揭示自由主义的内在逻辑，这或许是一种更深刻的批判。这种批判的好处在于，促使人们回归问题本身，思考类似问题是否仅仅是自由主义世界的逻辑，如果不是，那它的普遍性又有多大？

英国社会学者迈克曼的《社会权力的来源》、王绍光和胡鞍钢的《中国国家能力报告》都是这样一种思路，即探寻现代国家治理所必需的基础权力、基础能力、基础制度，拙著《国家基础能力的基础：认证与国家基本制度建设》也是这种努力的一部分。为了实现现代国家的治理化，需要在人、物与数据之间建立一一对应关系，这种对应关系可以具体化为某个数字、代码、符号，这种规范化、标准化赋予人和物准确、唯一、整合的身份，可以大幅改进政治决策、国家立法和政策制定执行的回应性和合理性。在给这种对应关系做出政治学的学理界定时，我的思路受到了法学的极大影响，我借用“以事实为依据，以法律为准绳”这句法谚，把认证界定为：“以可靠的事实为基础，建构统一的规范”。这种学术抽象是从区分认证与监控开始的，我把人和物与数据之间的对应关系也看成是一体两面的，监控是负面，认证是正面。认证本身更是监控的前提，但并不能就此简单地把认证也打入冷宫，一票否决。

我曾经撰文论证“认证是权利的诸多成本之一”，与凯斯·桑斯坦和斯蒂芬·霍尔姆斯在《权利的成本：为什么自由依赖于税》中所做的努力一样，这种论证意在探寻必须正视和坚守的政治共识，这种共识更多地指向“现代国家的治理化”。这是一种超越时空限制的、普遍的治理逻辑。“国家基础能力的基础”着力彰显的，正是“国家的治理化”或者“政治的理性化”。这当然不是在否认现代国家的治理化，相反，必须强调，在现代条件下，正是自由主义首先走到了这一步，并同时调整了自己的政治哲学和政治科学，将其转化为政治正当性的一部分。

法治建设是国家治理、国家建设的一部分，国家治理、国家建设需要诸种基本制度。国家认证制度能力不仅仅是权利的一个成本，也是法治建设的一个必要条件，如果我们追求一种俭省的法治的话。国家认证制度能力越强，法治的成本就越低，就越可能实现“法治的俭省化”。这里的成本，是指立法、司法、执法过程——包括发现违法、预防犯罪、识别犯罪嫌疑人和逃犯、预防与惩治贪污腐败等重要方面——所必需的各种基本条件，其中，识别、发现、确定公民、法人的身份与财产无疑是基础性、前提性的。

****▍****结语：认证制度与政治秩序

信息技术可以提升国家认证能力，现代国家往往依赖三大基础数据库来保障法律与秩序，这三大数据库分别是犯罪、税收和福利，在此意义上，现代国家的治理是一种“通过数据库的治理”，或者说是一种“通过认证的治理”。在利用基础数据库推进法治的俭省化上，美国是现代国家的先行者。

简言之，国家认证的强化，的确推动了法治的俭省化**。然而，成本降低了，并不意味着犯罪的审查、检控或者矫正效率和有效性的自然提高。**但是，问题的关键也许在于，全国犯罪历史系统本身成了一个墙内开花墙外香的政府工程，如果不那么苛刻地看，它对于犯罪控制的效率的提升是显而易见的，它也许太有效了，效率太高了，也许要为美国成为世界上监狱人口最多的国家承担部分责任，不过公允地说，犯罪率的提升、安全状况的恶化还有着更为深层的动因。

**如果更多地从经济社会结构层面反思刑事司法政策的导向，如果不是像美国这样过度依赖国家强制机器维持法律与秩序，国家认证制度能力的提升，完全可以在另一个国家实现真正俭省化的法治状态，这可能也是所谓“后发国家的落后优势”之一。**我无意拒绝承认国家认证制度能力的扩展有可能缩减地方生活的长期传统和多样性，然而这些也许正是现代人生活在现代国家所必须接受的成本。国家认证体系的低效、软弱和无力，只会降低现代人的基本生活质量，放任普通人作为弱者暴露于种种自然灾害、社会风险、法治溃败和政治失灵之中。