一场值得关注的争论_风闻

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· 秦朔 | 文·

历史往往是在争论中前进的。

1978年5月开始的真理标准问题大讨论，为十一届三中全会的召开提供了思想先导。1981年5月到8月，《人民日报》围绕广东肇庆农民陈志雄承包鱼塘的雇工问题的讨论，推动了农业专业户经营、农村商品经济和非公有制经济的发展。

那些立足现实、不回避问题、致力于建设性求解的争论，总是能够帮助我们反思，并找到更好的道路。

进入21世纪，经济学界最引人瞩目的两次争论，一次是杨小凯和林毅夫关于后发优势与后发劣势的争论，另一次是张维迎和林毅夫关于产业政策的争论。

这两次争论的本质，还是政府与市场的关系问题。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这是大政方针，而在国内外形势的变化中，如何将其具体化、常态化、制度化，还需要更多的探索和努力。

争论的主题：如何看待和处理地方债

最近经济学界又有一场争论。就是如何看待和处理地方债务的问题。

1月27日赵燕菁教授发文《债务是经济重启的关键》，1月30日赵建研究员发文《重启经济的关键并非债务，而是信用》。接着赵燕菁反馈《地方债，要不要救？怎么救？》，赵建再发文《中国不能再吸食债务鸦片，要重新激活市场经济和民营企业》。你来我往，各持理据。他们的争论引起了更多经济学人的加入，正在形成涟漪。

近年来，网上充斥着很多简单化、博流量、似是而非、发泄情绪的所谓争论，而认认真真研究、反映和解决问题的争论很少。徒叹奈何！所以当我看到赵燕菁和赵建的争论，眼前一亮，心中一喜。

赵燕菁的核心观点是，重启经济千头万绪，纲举目张，纲就是“债务”，而政策的目标不应是去债务，而是要“维持债务的价值，扩张债务的规模”。因为地方债主要用于建设不收费的公共产品（公园、学校、道路等），“不收费”并不意味着这些资产没有收益，体现为当地税收的增加，而税收很多是央地共享，甚至异地共享的；公共设施（如学校、地铁）也会带来土地价值上升，地方政府通过“卖地”兑现自己的信用。基于对地方债的这种理解，他认为中央政府救助地方政府不仅是应该的，而且是必要的。

赵燕菁同时提出，主动捅破信用泡沫不是去杠杆的好办法，“在某种意义上，捅破泡沫比任由泡沫自己破裂更不可取”。他还把债务问题放在中美竞争的视野下，提出“就两个相互竞争国家的资产负债表而言，谁能坚持到最后，就看谁的信用能坚持得更久。这也就是为什么美国也知道它的债务不可持续，股市不能涨上天，但却想尽各种办法维持泡沫不破灭的原因”。

赵建的核心观点则是：债务在推动经济复苏中是非常有效的手段，但一定要小心，不能随便搞“直升机撒钱”。不是建立在信用基础上的债务，到头来一定是一地鸡毛。依靠这样的债务来重启经济，不过是危机的加价递延。一些地方政府的债务，是在滥用上一级政府的信用。如果地方政府要从中央和上一级政府要钱可以，那就必须拿出一套严肃财政纪律和精兵简政的方案来换，“这是资金置换改革，谁不改革就不给谁钱。否则给再多的资金也是泥牛入海，债务只能靠更多的债务来维系”。

赵建认为，解决地方债问题的当务之急是两条路，一是在资产端，稳住房地产；二是在负债端，稳住存量，管住增量，坚决制止地方乱举隐性债务，发行专项国债和省级地方债来保基层工资和运营费用。同时休养生息，尊重市场，构建法治体系，培养企业家精神，提高整个经济社会的免疫力，然后慢慢消化地方债务等过去的深层次问题和矛盾。

我一直在关注这场争论，和两位学者也都有联系。2013年我还在《第一财经日报》工作时，就编发过赵燕菁的《重新研判“土地财政”》一文。他鲜明提出，是“土地财政”让中国完成了原始积累，和平崛起。因为工业化和城市化的启动，必须跨越原始资本的临界门槛，一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收。这些税收可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。中国土地财政的本质是土地融资，由于这种融资，使中国高效地获得了原始积累所必需的“初始信用”，而不是像早期资本主义国家一样借由外部征服。他的这些观点，在当时学术界比较多地批评“土地财政”的背景下是少数派，但他坚持自己的立场，直到今天。

赵建则提出，地方债务问题在房地产上行周期不算严重，因为地方政府形成了“房价上涨—土地转让金增加—信用能力增强—发债增加—基础设施投资增加—公共服务提升—房价上涨”的正向循环。但这个循环无法永远运行下去，高企的房价泡沫正在挤出实体经济，制造更大的债务风险，并带来社会越来越大的不满。

赵燕菁担任过厦门市规划局长，赵建在青岛银行、平安银行做过数年研究，他们都了解实务，接地气。

在我看来，这场争论所提出的问题的重要性，并不亚于当年关于后发劣势、产业政策的争论，只不过争论方没有杨小凯、林毅夫、张维迎名气大，也没有像北大国发院那样的发言平台。他们主要是在微信公众号等自媒体发声，所以没有那么大影响。但这种心忧天下的情怀和坚持己见的独立，值得肯定和尊敬。

政府扩张的约束条件

我在《发令枪已经响起——开年经济观察》一文中已经提到这场争论。最近和政府官员、企业高管、财政领域专家等交流，结合平时调研，有一些新的想法。主要观点是，地方政府也有高质量发展的问题，而高质量发展的前提是清醒地看待债务扩张的约束条件的变化。

在社会主义市场经济中，政府的作用主要是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。在实际运行中，地方政府也是促进经济发展的直接推手，不仅通过制定政策、调配资源、改善环境，招商引资，也通过国资国企直接“下场”。虽然学界一直呼吁“政府应该从发展型政府转向服务型政府”，减少微观干预，但政府一手抓发展、一手抓服务可能就是中国特色，还会延续很久。

本文不讨论发展型政府、“地方锦标赛”的利与弊，而是想指出，任何发展都有其约束条件，比如一个地方缺少水资源，就不应发展耗水型工业。我认为今天的地方经济发展，遇到了一些新的约束条件，是我们在促发展时必须正视的。

一是整个经济增速放缓，从增量为主转变为存量为主。

地方之间争先恐后抓产业，抢项目，这是中国经济的常态。优点是活力很强，缺点是低水平重复建设。在经济高速、中高速增长时，由于增量很大，大多数行业有较大容纳空间，这时即使各地有一些重复建设，也能消化得七七八八，或者靠时间总能消化。而现在，受内外部的多种因素影响，经济增速已经下了一个台阶，很多行业从数量角度看不再增长或微弱增长，进入存量经济。这时，地方政府再大干快上同质化的项目，很快就会遭遇需求瓶颈。在存量经济条件下，越负债，越投资，最终风险也越大。

二是作为地方融资重要基础的土地的价值，不再像过去那样一路高歌，有些地方已经遇到了天花板。

赵燕菁在2013年《第一财经日报》发表的文章中也提出过，“土地财政”虽给中国经济带来诸多好处，但也引发了许多问题。这些问题不解决好，很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。当时他写道，不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”，为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。

所以说，赵教授对土地财政的负效应是有清醒认识的，只是他一直认为，“土地财政是一把双刃剑，它既为城市化提供了动力，也为城市化积累了风险。放弃是一个容易的选择，但找到替代却绝非易事……在我们找到一个更好的替代模式之前，我们不能轻言放弃”。

三是人口流动的影响，一些地方人口不断增长，另一些地方人口不断减少，造成了政府服务规模的增减变化。

比如，一些地方人口不断流出，长期流出，如果政府还要追求“大有作为”，投资上项目，包括打造公园、学校这样的公共品，到底有没有真实需求？在自身财力远远无法支持的情况下硬要继续扩张，只能依靠财政转移支付和不断举债，且很难看到能够还债的那一天。

在以上这样的约束条件不断增多的情况下，地方政府应该重新审视过去的发展路径和习惯的行为模式，对投入产出进行科学合理的分析。没有想清楚的时候，宁可不动也不要盲动，因为动起来的消耗远远大过不动的消耗。

站在地方立场，这当然很难，因为行动才见政绩，政绩才易升迁，纵然今后有问题，也是后任的问题了。但问题的关键在于，我们到底是要选择可持续、高质量、因地制宜、体现差异化的行动？还是选择“来时一阵风、走后一片坑”的行动？

我国《宪法》第27条规定，一切国家机关实行精简的原则。历届政府都强调精兵简政，“过苦日子”，但总是压一阵又长回来，甚至更大。一个重要原因就是对于发展的约束条件的变化缺乏清醒认识，还是唯GDP论英雄，习惯扩张型、发展型之路，而不考虑代价和效益等等。

从产业角度看，中国很多行业的集中度都在增加，强者恒强，弱者恒弱，甚至离场。虽然我们不能简单地把政府比作企业，因为企业可以破产，而政府是要一直运作的。但确实要提醒地方政府，上什么项目，要放在全国统一大市场的角度，要考虑市场能不能容纳那么多项目，自己热衷上的项目最后能不能活下来。否则，最后就是债务总清算。

我并不认同把地方债比作鸦片的观点，因为地方债是地方维持与发展的真实动力，但如果约束条件变了，需求不足了，就应该考虑精益发展甚至减量发展，扬弃“只有扩张才是发展”的旧思维。如果扩张的结果是更大的包袱，怎能一直循环下去呢？

以上谈了约束条件。其实我们也有促进精兵简政的有利条件，比如数字化。通过数字化可以降本增效，替代部分人力。这方面有很大潜力。例如，我经常在城市的黄金地段看到某某系统“干部培训中心”这样的机构，占地很大，使用率很低。为什么不采用数字化方式培训呢？这样线下资产就可以社会化，让有创造力和专业性的市场主体去经营，去创造新需求，资产不就盘活了吗？

需要的是高质量发展的锦标赛

围绕如何化解债务难题，我也听取和搜集了一些有见地的意见和建议。

一位在上海市属大型国企负责财务的高管说，解决政府负债，靠节支更靠增收。全国国有企业2021年资产总额308.3万亿元，2022年利润总额43148.2亿元，按平均20%扣除企业所得税，净利润3.4万亿，即总资产回报率约在1.1%左右。以平均65%的资产负债率来计算，国有企业的净资产回报率只有3.2%。如此巨量的国有资产，如果通过市场化改革提高其运营质量，总资产收益率提高1个百分点就有3万亿元的收益，如果能上缴国资收益，就能成为财政收入的支柱之一。

中国财政科学研究院研究员刘尚希在第十九届中国改革论坛上发言指出，中央经济工作会议提出财政政策要加力提效，“加力”取决于政府，而“提效”不是政府说就能真正实现的，如果市场主体对政府的政策刺激信号比较迟钝，刺激政策效果就会大打折扣。当前经济的核心问题还是预期转弱，没有实现根本扭转。民营企业投资的占比原来超过60%，现在下滑到55%。如果这种趋势继续下去，无论财政货币政策再怎么刺激，政府的力量和市场的力量都难以形成合力，甚至出现更大的风险。

“更大的风险在哪儿？市场预期没有转变，市场的积极性没有起来，投资意愿不强，再加上社会消费意愿比较弱，这种情况下依靠政府发力，用财政货币政策去刺激经济复苏，有可能导致政府这只有形的手，更多地去替代市场这只无形的手。只有政府发挥更大作用，才能实现预期的经济增长目标。这里隐藏着一个风险，就是市场在资源配置中的决定性作用可能削弱。政府加力配置资源，就有可能发生资源的配置效率下降，使用效率下降，这样就可能导致越是刺激经济，经济越难以提振，有可能陷入这样一种循环。”

上海财经大学公管学院的一位教授指出，财政赤字、专项债、特别国债，都是借钱，关键是怎么花好。“我更加关注借来的钱花到哪里去了，准备怎么还。从整个社会来讲，要提高花钱的效率，最好的办法是减少‘为别人花别人的钱’的规模。在规模既定的情况下，要提高效率，唯有加强实质性的监督管理，一是确保钱花的有必要，二是花的结果要公开透明，三是要防止‘为别人花别人的钱’转变成‘为自己花别人的钱’，即贪污腐败。”

一位曾在区级财税部门工作的朋友说，目前“地产+基建”的增长模式空间已经不大，老百姓也不会因为多修一条路就增加消费，中国的基建是世界领先，但医疗、教育、社保等服务领域的短板还比较多，应该多在这方面发力。且政府投资挤出效应明显，应该更多依靠社会的活力。

广东省第十三届人大常委会财经咨询专家林志云说，从宏观来看，运用国家信用发行专项债和一般债，要“全国一盘棋”，必须控制总规模，债务要公开透明。各省市发债要有严格约束，而且以有效投资为前提，通过绩效评估来监督。从微观来看，如何促进居民的消费需求和企业的投资需求十分关键，要避免个人和企业忙于修复自己的资产负债表。尽管从个体来看，及时修复负债表是正确的，但如果每个个体都这样做，整个经济容易走向相反的方向。而从长远看，一定要建立健全现代财政制度，中央和地方的财权事权要匹配，同时以绩效为中心，避免宝贵的财政资源在运用过程中的浪费和无谓漏出。

我们需要政府有为，这种有为要反映到高质量发展的锦标赛中，而不应是唯GDP的锦标赛。

由关注一场地方债的争论开始，我最后想到的是：

在既有的路径依赖和新的约束条件下，地方债的求解，不可能蜻蜓点水，不可能一蹴而就，也不可能靠简单容忍或严肃抑制就能完成。

唯有将高质量发展、治理现代化、统一大市场建设、深化市场化导向的改革、财政转移支付的绩效评估等多个维度都纳入考量，才能真正解决这一难题。

高质量发展说了很久，但高质量发展不只是对企业的要求，也是对政府的要求。政府的思维能不能真正转到高质量发展上来，是关键。

不考虑约束条件，就没有高质量发展；只看到约束条件，看不到人的主观能动性和创造性，也没有高质量发展。

越来越觉得，高质量发展真的很难。知易行难，但不行更难。