基层工作，为什么总是难以为继？_风闻

文 | 刘梦龙

最近的新闻报道，不少地方的社区食堂难以为继，经营者叫苦连天，成了一个不大不小的热点。社区食堂这事，我见了不少，听了不少，自己也经手过。从前几年的试点，到这一两年的全面铺开，本是一件利民的好事，如今出了不少问题。其兴也勃然，其亡也忽焉，个中问题，称得上是当代基层痼疾的一个缩影，是值得说一说的。

社区食堂是这两年的民政热点，推广的力度很大。像在福建去年一年就建设了一千五百多个示范点，31个市（区、县）的长者食堂乡镇实现全覆盖。社区食堂有多种形式，最常见的就是大家熟悉的长者食堂。老人每餐只要几块钱，就能享受三菜一汤之类的营养餐，便宜又方便，是一项很不错的便民养老措施。随着社区食堂的不断铺开，也逐渐向一般群众开放，成了带有公益性的便民食堂。

如今，一些报道反应，许多社区食堂虽然减免了店租和税收，但店主还是不赚钱，客人也日渐减少，最后关门了事。餐饮业本身是一个流动性很大的产业，有赚有赔，在布局，运作上都有很深的学问。作为一项便民福利，社区食堂根据实际情况，可以有一定的盈利，这也有助于其更好的发展。其定位的根本，应该还是带社会福利性质的，本就不应该指望完全依靠市场运作，但也不是一开门就万事大吉，一样要讲究布局合理，经营有道。

其实，社区食堂从原来单纯向弱势群体提供服务到面向大众，本身也反应了群众的一种需求。不仅是相对优惠的价格，这种半公家的性质，在食品安全上，也更让人放心。而实际上，由于短时间内大规模铺开，社会食堂在管理上并不太严格，经营者鱼龙混杂，各类隐患并不少。

如今只是体现在经济上的难以为继，而不是出现食品安全或者生产安全问题，已经是不错了。但我们反过来说，正因为多少和公字沾一点边，社区食堂之类的项目，应该有更严格的管理体系，而这一点则是比当前经营上的困难更难以解决的。

至于说，一些人见社区食堂就想到国营饭店，就想到恢复公有制，就想到消灭私有制，就害怕的要跳起来，这种极度过敏，其实大可不必。无论如何，我国的社会福利机制本来就亟待建立和完善。尤其是我国是一个日益老龄化的社会。社区食堂的建立，也仅仅是近年来民政部门大规模推进社区建设的一个新方向。迷信市场万能，仇视公有制，把社会福利当施舍，这种透着穷根的思想既偏颇又落后。

目前，社区食堂出不少问题，这是多方面造成的。比如为降低成本，菜品少，监督不到位，卫生不佳，人工成本居高不下，往往没多久，就从刚开张的新鲜热闹发展到门可罗雀，成了单纯的样子工程。这种情形，是社区食堂普遍存在的，倒有点像机关食堂的老样子。

盈利和福利的矛盾，一窝蜂的建设和松散的管理，这是当下社区食堂的主要问题。当然，最根本，最直接的原因还是地方后续的财政支持出了问题。或者说干脆一点，在不少地方，社区食堂虽然建好了，但后续财政运作一直没有厘清。在基层治理中，这种建好了就当甩手掌柜的问题，也不是一天两天了。

其实，从社区食堂铺开起，就起码分了三等。第一等是城市的示范点，不但有专门的长者食堂，还有余力接待其他社会人员，类似于享受财政补贴的便民快餐店，也就是报道中出问题的那部分。这种食堂，一般来说是使用公家的店面，水电税收都有减免。其中长者食堂一般由民政委托第三方管理，基本是吃财政的，而对外开放的社区食堂则管理更松散，不少是个人当做快餐店经营。

第二等则是一些人口集中，经济较好的大乡镇，在集镇建设一个规范化的长者食堂示范点，并在较大的村建设若干便民服务点。条件特别好的，能和民政的老人养老服务中心联动，甚至就当自己的食堂用起来，雇人每天定时做饭。一般来说就是委托本地的快餐店，通过补贴的形式，为老人和一些弱势群体提供便民餐饮服务。

第三等，就是偏远乡镇，这是最难解决的。这些地方人口分散，空心化严重，当地没有什么餐饮店可以依托。老人食堂设个点容易，但要维持，就要专门雇人运作，是一笔长期的开销。而就餐人数少，菜品、服务的质量自然也差。这是食堂这个行当的常态，食堂这玩意宜大不宜小，量越大一般来说办的越好。除非是搞特供的小厨房，否则就是吃的人越少，吃的菜越差，而且菜越来越差，人就越来越少，最后只剩下一个爱吃不吃的样子货。

现在报道主要集中在带有经营性质的城市社区食堂。而主要由财政负担的长者食堂，还处于一个相对红火的阶段。其实长者食堂并非都和报道中那样光鲜，随着地方财政困难的不断蔓延，它类似的问题也不少，只是没有被集中暴露出来而已。

我们要肯定长者食堂是一个德政，而社区食堂如果能合理布局，有效管理，也是一个很好的便民举措。实际上，社区食堂这套东西在全面推开前，在一些城市已经存在了不少年，不是一个突然冒出来的东西。但从一个集中资源，因地制宜的精品项目，推广到一个遍地开花的强制性任务的过程中，又遇上当前这种严峻的地方财政困难，就不免出现一系列的问题。

目前来看，社区食堂办的不好，大体上是三个方面的问题。一个是人的问题，一个是钱的问题，最后，最核心的，还是思想的问题。

我们先说人的问题。社区食堂运作不同于之前推广的养老服务中心，那是完全依托第三方服务的。实际上，类似社区食堂，越是在偏远，老人有需求的地方，民政的参与度越大。但实际上的情况是，民政没有足够的力量来运作这套东西。所以，社区食堂办的不好，和有关部门管理不到位是有很大关系的。这不是一个社区食堂的问题，是近年来民政越发突出的一个问题。

近些年来，民政在社区建设上做了很大努力，开拓了很多新项目，盘子很大。虽然通过招募社区工作者，网格员等办法，各地也都拿出不少奖金鼓励年轻人考社工证，在有限的编制外，尽量扩充了人手。但人手确实还远远不够。根子上说，当前民政体系的设计结构并不能满足老龄化社会的需要，更多还是停留来原来救济、救助的层面上。

民政工作不但是一项直接面对群众的日常性工作，更具有一定的专业性，复杂性。现阶段的民政工作，尤其是基层民政工作大量依靠编外人员的做法，流动性大，专业性差，数量上还不能满足需求，只能在维持的层面上，很难做好，更难以适应近些年剧烈的转型变化。

现在民政队伍的问题不小。编内的老一辈不适应新形势的变化，只能勉强应付，编外的新一辈更多把这个岗位当做过渡，没有多少心思放在上面。**而民政在基层是一个既重要，又不重要的岗位。**一方面它有很强的服务性，专业性，需要有能力的人来做。另一方面，它又不产生业绩，出错是篓子，做好是本分。因此，受重视的年轻干部也很少会放在这个位置上。

这里，更不用说近些年来，民政系统一口气扩充了大量社会服务业务。而民政体系就没有多少成熟的管理经验，也没有足够的管理人才，偏偏这些任务涉及的利益层面都不小，时间紧，任务重，这就很容易出问题。长期以来，地方民政体系作为资源掌握者，本就是各种关系户比较多，内部繁殖比较严重的部门。如今这样急剧的扩展，赶鸭子上架，不仅是难当大任的问题，也容易滋生腐败问题。

第二个问题，很直白，就是钱的问题。我们以长者食堂为例，确实各级统一拨付了营建的经费。这笔钱你不拿也得拿，因为同时，它也是一个限期任务。但民政给的钱，就是个启动经费，后续运营上他们没有充足的后续资金。怎么办，那就要各地因地制宜，自己想方法，自掏腰包。而这个问题，撞到当前地方财政困难的局面，这就难以为继了。上级给的不够，下级囊中羞涩，项目自然就无法稳定运作。实际上，一些偏远地区的社区食堂很快就变成了隔三差五才开门一趟，应付检查的样子货。

这就陷入了钱不够，拿钱去做样子货，拿钱去做样子货，钱就更不够的死循环。一方面是资金紧张，一方面是大量浪费资金。本应该是一视同仁的项目，现在分解到地方，那就是好的地方好，差的地方差。但我们要看到，恰恰是那些经济比较薄弱的地区，弱势群众才更需要之类带有公益性质的服务。

于是，一边是不少地方一窝蜂，任务式的上马，资源过度集中，反而导致经营上的困难。一边是不少地方，没有足够的资源去维持起码的运作，群众看到的就是个应付检查的样子货。两者的结果，都是群众大失所望，钱也浪费了，大部分社区食堂最后也关门了账。

近几年，在社区建设的过程中，比如各类养老服务项目中，我们特别强调第三方。这在专业性好处，弥补了民政部门人力的不足。但我们也要看到，本身这里面就存在一个利益分配的隐忧。而如今，像社区食堂这类情形，上面给的不够，靠基层和民政自己上阵这就难免露怯，管不好，管不动，也不想管。

说到底，这还是思想上的问题。社区食堂本身是社区建设的一部分，而社区建设又是直接为群众服务的。它不是临时性的救助，而是一项长期性的社会福利建设。但在地方的行政治理中，这类工作不但不是排在前列的，甚至是避之唯恐不及的，越是执行层越是如此。

所谓做得好理所当然，做不好罪大恶极。这种权责倒挂，付出和回报不等的状态是亟需改变的，不是靠单纯施压就能解决的。一味的压力下达，只会导致以形式主义应付官僚主义，唯上不唯实的风气泛滥。

许多社区食堂为什么开不下去，不就是开之前没有做好调查，不知道该不该开，该开在哪里，开之后又不做好管理，品质没有保障，开也开不好，最后熬到政策热度过去，一关了之。表面上是交了差，其实既浪费了国家的资源，又加重了基层的负担，还寒了老百姓的心。

长久以来，我们的社会治理，都有一种轻福利，重生产的倾向，恨不得只进不出，每一分钱都想着能产生多少利益。与之对应的，就是相关的职能部门弱化，异化，最终，与其说是服务者，不如说是利益分配者。

这种社会治理的思想不进行转变，像社会食堂这样的项目，就只会停留在财政状况较好地区的一两个样板工程上。而一旦铺开，就会出现应付了事，昙花一现的状况。

从这个角度说，社区食堂办的好不好，是特别体现如何为人民服务的。从长远来看，社区食堂纵然暂时出现了一些困难，可能会有比较明显的收缩，但还有条件的地区还是应该办下去的。**而社区食堂为代表的社区建设探索，不该因为一时的挫折而偃旗息鼓，而应该深刻吸收其教训，**稳扎稳打，逐步完善，最终才能使全社会共享社会主义的发展成果。