跨境合规观察｜2022年中国出口管制和制裁年度回顾和展望_风闻

走出去智库观察

在美日荷达成限制向中国出口制造先进半导体所需设备的协议后，中国即对《中国禁止出口限制出口技术目录》进行了修订，拟将稀土、集成电路、光伏硅片、电子器件、激光雷达等原材料或技术列入禁止或限制出口的范畴。

走出去智库(CGGT) 特约法律专家、环球律师事务所合伙人任清预计，在美国等继续对中国采取制裁措施的背景下，中国在2023年将继续采取反制措施，并且将延续外交部在2022年12月采用的部令形式作出反制裁决定，反制措施的内容、反制裁清单的人员等将更加明确和规范化。此外，2023年或将出现更多涉及《反外国制裁法》和《阻断办法》的诉讼案例。****

2023年中国将采取哪些反制措施？将给企业带来哪些影响？今天，走出去智库（CGGT）刊发环球律师事务所任清律师团队的文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

****1、********在行政执法方面，2022年，中国商务部未公布出口管制行政执法或处罚案例。中国海关对出口管制违法行为的处罚依据尚未完全统一，部分案件依照《出口管制法》进行处罚，部分案件则依据中国海关法律法规进行处罚。

****2、****截至目前，中国商务部尚未就外国法律或措施发布过不得承认、不得执行、不得遵守的禁令，也未宣布将某个外国实体加入不可靠实体清单。

3、********《两用物项出口管制条例》发布后，有关企业应根据新的法规采取相应的合规举措。修订后的《禁限目录》发布后，有关企业应及时根据最新版目录更新企业的禁限出口技术数据库。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2022年，中国有关部门推进出口管制和制裁相关立法工作，增加管制物项、更新两用物项目录并再次修订禁止出口限制出口技术目录，开展对出口管制违法行为的调查处罚并对有关犯罪行为追究刑事责任，多次采取反制措施并积极执行安理会制裁决议，中国法院公布了新的涉及制裁和反制的民事诉讼案件。

本文将回顾2022年中国出口管制和制裁的重要发展、展望2023年的趋势，并在此基础上就企业做好出口管制和制裁合规工作提出几点建议。

一、2022年中国出口管制回顾[1]

（一）立法进展2022年4月22日，为实施《出口管制法》，商务部公布《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》），向社会公开征求意见。该条例将统一适用于除监控化学品以外的所有两用物项，并替代现行的关于核两用物项、导弹相关物项、生物两用物项的三部行政法规和商务部就有关化学品颁布的一部规章。

从征求意见稿来看，该条例有以下几点值得特别留意。第一，中国可能将制定统一的两用物项管制清单，并对清单内的物项设置管制编码。第二，中国将取消两用物项出口经营登记制度，出口两用物项（监控化学品除外）的经营者不再需要向商务部申请登记。第三，中国将建立单项、通用、免予申请等多类型许可管理制度。符合条件的出口经营者可以申请通用许可，并定期向商务部报告通用许可的使用情况。对于检修、参展等规定情形，可以免予申请许可证件（类似于美国的“许可例外”），出口经营者应当在出口前向商务部登记。第四，该条例明确了出口经营者在物项归类、文件保存等方面的义务，对出口经营者和第三方服务提供者新增了几项报告义务，并就企业建立内部合规机制做出了更具体的规定。

（二）清单和目录调整

1. 核和两用物项

2022年有两项临时管制施行。第一，自2022年4月1日起，对高氯酸钾（海关商品编号2829900020）实施出口管制。第二，自2022年12月1日起，对满足规定特性的高压水炮（海关商品编号：8424899920）以及为此专门设计的主要部件及配套设备（统称高压水炮类产品）实施出口管制。

2022年12月30日，商务部、海关总署发布2023年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，自2023年1月1日起实施。与上一年度的目录相比，2023年度目录主要是将前述的高氯酸钾和高压水炮类产品纳入目录，并对核出口管制清单中的核级石墨等3个物项的商品名称和描述做了修改，对核两用品及相关技术出口管制清单中的金属锆变更了海关编码、对该清单中的第184-193号特殊材料新增海关编码，对监控化学品管理条例名录中的石房蛤毒素等2个物项变更了海关编码。2023年度目录中列出的11类管制物项基本情况如下：

2. 禁止出口限制出口技术

2022年12月30日，商务部服贸司发布《关于<中国禁止出口限制出口技术目录>修订公开征求意见的通知》。此次修订将对《中国禁止出口限制出口技术目录》（“《禁限目录》”）进行较大幅度删减，拟删除的条目包括化学原料及化学制品制造业、通用设备制造业、专用设备制造业、农林牧渔服务业等多个行业项下共计32项技术条目（5项禁止出口技术、27项限制出口技术）。同时拟修改计算机核心硬件制造技术、无人机技术、信息处理技术等36项技术条目（7项禁止出口技术、29项限制出口技术），修改内容包括进一步明确控制要点范围、增加控制要点、更新技术参数等。此外，本次修订还拟新增用于人的细胞克隆和基因编辑技术、光伏硅片制备技术、激光雷达系统、合成生物学技术等7项技术条目（1项禁止出口技术、6项限制出口技术）。修订后《禁限目录》共139项，其中，禁止出口技术24项，限制出口技术115项。

（三）执法实践

在行政执法方面，2022年，商务部未公布出口管制行政执法或处罚案例。海关对出口管制违法行为的处罚依据尚未完全统一，部分案件依照《出口管制法》进行处罚，部分案件则依据海关法律法规进行处罚。兹各举一例予以说明：

● 2022年7月22日，天津新港海关对一家天津金属公司作出行政处罚。该公司在2022年4月以一般贸易方式向海关申报出口包芯线8019千克。经海关核查发现，其出口实货是外层为铁，内容物主要成分为石墨的包芯线（应为38011000商品编号项下商品，受出口管制），当事人应取得而未取得两用物项和技术出口许可证。天津新港海关依照《出口管制法》第三十四条、《行政处罚法》第三十二条对该公司处以人民币3万元的罚款。

● 2022年6月15日，南沙海关对一家广东进出口公司作出行政处罚。该公司在2021年12月以一般贸易方式向海关申报出口洁厕液等货物一批。经海关查验发现，其货物洁厕液含有盐酸25%（盐酸属于易制毒化学品，受出口管制），出口时需提供两用物项和技术进出口许可证，当事人未能提供相关证件。南沙海关依照《海关法》第二十四条、《海关行政处罚实施条例》第十四条对当事人处以人民币3千元的罚款。

（四）司法实践

经在中国裁判文书网检索，2022年，中国法院在至少两起案例中，对逃避两用物项出口许可要求、非法向缅甸出口氯化铵的被告人判处了刑罚。[2]两起案例的主要情况介绍如下：

1. 谢某走私国家禁止进出口的货物、物品案

该案被告谢某在2018年到缅甸某稀土矿山工作，2019年受安排负责驳装矿上采购的化肥并委托货运代理报关出口至缅甸，以用于稀土矿的稀释开采。2019年10月至2020年12月期间，谢某明知氯化铵出口缅甸需要申领两用物项和技术出口许可证，在未申领许可证情况下安排搬运工搬运氯化铵至货车底层，以硫酸铵进行掩盖运输，并通过报关公司伪报出口，涉嫌走私氯化铵共计743.7吨。

法院认为，被告人谢某的行为构成走私国家禁止进出口的货物罪，且犯罪数量达到情节严重的标准，判处被告人谢某有期徒刑6年并处罚金人民币10万元，依法没收查获的氯化铵69.7吨并上缴国库。

2. 某化肥制造公司、张某走私国家禁止进出口的货物、物品案

2015年11月至2016年11月间，该案被告人张某作为被告单位等公司的实际控制人，明知向缅甸出口氯化铵受管制，在未取得两用物项和技术出口许可证的情况下，采取伪报目的港、指使员工伪造报关单据等方式逃避海关监管，将共计10453.24吨货物氯化氨出口至缅甸（其中被告单位走私货物氯化铵1495吨）。2021年6月，大连海关缉私局民警将被告人张某抓获。

法院认为，被告单位和被告人张某的行为构成走私国家禁止进出口的货物罪，且犯罪数量达到情节严重的标准，判处被告单位罚金人民币20万元，判处被告张某（单位负责人）有期徒刑6年并处罚金人民币10万元，并追缴被告违法所得。

二、2022年中国制裁和反制回顾

（一）立法进展

2022年12月30日向公众公布征求意见的《对外关系法（草案）》和《民事诉讼法（修正草案）》均含有与制裁和反制有关的内容：

1. 《对外关系法（草案）》关于执行联合国制裁和采取反制措施的条款

目前，中国现行法律法规缺乏关于中国政府如何执行安理会制裁决议以及中国境内个人、组织是否应当及如何遵守安理会制裁的明确规定。《对外关系法》或将从法律层面为安理会制裁决议的遵守和执行提供依据。根据《对外关系法（草案）》第三十五条，国家采取措施执行联合国安理会根据联合国宪章第七章采取的具有约束力的相关制裁措施和作出的决定；外交部以公告等形式公布前款所述制裁措施和决定，国家有关部门、省、自治区、直辖市人民政府在各自职权范围内采取措施予以执行；个人和组织应当遵守外交部公告和各部门、各地区有关措施，不得从事违反上述制裁措施和决定的行为。

《对外关系法（草案）》第三十三条还规定，对于违反国际法和国际关系基本准则，危害中国主权、安全、发展利益的行为，中国有权依法采取必要反制和限制措施；国家制定必要的法律、行政法规和部门规章，建立相应工作制度和机制，加强部门协同配合，确定和实施有关反制和限制措施。可以预期，中国未来将采取更多的反制措施。

2. 《民事诉讼法（修正草案）》关于外国法院判决的承认与执行的条款

《民事诉讼法（修正草案）》拟增加第三百零二条，规定人民法院经审查认定“[外国法院判决]违反中华人民共和国法律的基本原则或者国家主权、安全、社会公共利益”的，裁定不予承认和执行。这与《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《阻断办法》”）中关于经工作机制评估，商务部可以就存在不当域外适用情形的外国法律与措施（包括外国法院判决）发布“不得承认、不得执行、不得遵守”的禁令相呼应，将为法院不予承认和执行有关外国法院判决提供明确法律依据。

（二）执法实践

1. 反制措施和惩戒措施

2022年，为应对美国、立陶宛高官窜访中国台湾，美国对台军售、以所谓“西藏人权”问题为借口对华实施单边制裁等，我国外交部共宣布采取6轮反制措施，对上述国家的有关个人和实体实施制裁。此外，国台办、中共中央台办在2022年先后2次针对“台独”顽固分子及其关联机构实施惩戒措施。

其中，2022年12月23日，针对美国借口所谓“西藏人权”问题对两名中方官员进行非法制裁的行为，中国外交部首次以部令形式作出反制裁决定，对余茂春、托德·斯坦恩采取反制措施，首次明确援引了《反外国制裁法》第四、五、六条，明确列出了反制裁措施的内容、生效日期，并以附件形式列出反制裁清单。这标志着《反外国制裁法》的具体实施更加规范化、常态化，具有重要意义。

2. 《阻断办法》和《不可靠实体清单规定》的执法实践

截至目前，商务部尚未就外国法律或措施发布过不得承认、不得执行、不得遵守的禁令，商务部也未宣布将某个外国实体加入不可靠实体清单。

3. 对安理会制裁决议的执行

2022年，外交部共发布21份执行安理会制裁决议的通知，涉及阿富汗、“伊斯兰国”和基地组织、也门、伊拉克、刚果（金）、南苏丹、利比亚、马里、海地黑帮、中非、索马里等制裁项目。通知内容涵盖人道主义援助问题、制裁名单更新、安理会通过制裁决议、制裁授权延期、制裁措施延期、制裁人道豁免等事项。外交部在通知中要求各有关单位应采取相应措施执行安理会制裁决议，重大政策性问题应及时会商外交部。

此外，外交部还在2022年3月公布《关于联合国安理会列名个人和实体申请除名（豁免）的程序》。根据联合国安理会有关决议规定，如确信被列入安理会综合制裁名单的个人和实体不符合或不再符合列名标准，可以通过外交部向中国政府提出除名申请。经审查符合条件后，中国政府将向安理会有关制裁委员会递交除名申请。

（三）司法实践

经在中国裁判文书网检索，广州市中级人民法院于2021年12月30日作出的一起民事判决书与《反外国制裁法》和《阻断办法》有关（该案判决书于2022年2月公布）。

在该案中，青岛某贸易公司（“A公司”）与广州某油品公司（“B公司”）签订《货物采购合同》，约定由后者购买前者从阿联酋采购的甲醇。涉案《货物采购合同》附件3《关于贸易制裁的声明和保证》规定：“[A公司]所提供的货物不属于来自伊朗、叙利亚、朝鲜、古巴、克里米亚地区和委内瑞拉的石油、石油产品或石化产品”，否则“[B公司]有权立即终止本合同，且有权拒绝向本公司付款，或不向本公司退还已收款项，不承担任何赔偿责任”；“[A公司]有意隐瞒相关管制货物的，应赔偿[B公司]因此而遭受的损失和支出的费用”等。在交易过程中，B公司注意到A公司所采购的甲醇可能来源于伊朗，要求A公司出具原产地证明以排除所提供的货物来源于伊朗，A公司则表示无法提供有关证明，B公司随后以此为由拒绝接收A公司采购的货物并向其付款。

A公司主张涉案合同附件3违反《反外国制裁法》和《阻断办法》，属于违反法律、行政法规的强制性规定，应属无效，同时请求法院判决B公司要求A公司额外提供原产地证明作为付款条件并“以案涉货物涉嫌来源于被制裁国家为由，单方面终止履行合同”的行为违约，要求B公司支付货物全部货款的20%违约金及赔偿A公司因此遭受的损失。B公司则认为，A公司自愿做出涉案合同附件3的承诺，不违反法律法规的强制性规定，同时提出反诉，请求法院判决A公司无法提供原产地证明文件以证明其货物符合要求的行为违约，要求A公司支付违约金1440万元并赔偿B公司向下游客户支付的赔偿费等实际损失。

法院首先确定本案应适用中国法律。法院认为，涉案合同附件3的主要内容是A公司承诺其所提供的货物不属于来自伊朗等国家的石油、石油产品或石化产品，并不属于《反外国制裁法》和《阻断办法》所规范的内容，故A公司主张该附件3应属无效的意见缺乏依据，法院不予采纳。法院指出，根据涉案《货物采购合同》的相关条款，A公司有义务向B公司提供由正规厂家生产的原产正宗的合格商品和相关证明文件，并确保所提供的货物不属于来自伊朗等国家的石油、石油产品或石化产品。因此，法院认为A公司无法提供相关证明文件向B公司证明案涉货物来源的行为构成违约。法院最终判决A公司向B公司支付违约金人民币1440万元，驳回A公司的全部诉讼请求。

令人遗憾的是，法院并没有说明其认为涉案合同附件3不属于《反外国制裁法》和《阻断办法》（尤其是后者）规范的内容的理由。

三、2023年中国出口管制和制裁展望

（一）出口管制

就两用物项出口管制而言，我们预期《两用物项出口管制条例》有望在2023年正式颁布实施，统一的设置管制编码的两用物项管制清单也有可能发布，越来越多的海关会依照《出口管制法》对出口管制违法行为进行行政处罚。

就技术出口而言，我们预期《禁限目录》的修订工作可能在2023年完成。此外，国务院办公厅近日转发了商务部、科技部《关于进一步鼓励外商投资设立研发中心的若干措施》，要求“优化知识产权对外转让和技术进出口管理流程。完善知识产权对外转让有关工作制度，指导各地做好知识产权对外转让制度配套、机制衔接和流程优化。优化技术进出口管理，研究对跨国企业集团内部技术跨境转移给予便利化安排，加强政策宣传解读，做好培训指导”。我们预期，商务部将于2023年出台优化技术进出口管理流程尤其是对跨国企业集团内部技术跨境转移给予便利化安排的具体措施。

（二）制裁和反制

在美国等继续对中国采取制裁措施的背景下，我们预计中国在2023年将继续采取反制措施，并且将延续外交部在2022年12月采用的部令形式作出反制裁决定，反制措施的内容、反制裁清单的人员等将更加明确和规范化。

此外，2023年或将出现更多涉及《反外国制裁法》和《阻断办法》的诉讼案例。

四、给企业的建议

基于我们服务众多客户的经验，国内企业、外商投资企业和外国企业大多高度关注中国出口管制和制裁立法和执法，并在不同程度上采取行动以加强出口管制和制裁合规，不过也有一些企业尚认识不足，或者虽然重视但不知具体从何处入手。我们建议相关企业：

第一，抓紧建立或完善出口管制合规体系。在全面评估风险的基础上，拟订或更新出口管制政策，建立和持续维护本企业的受管制物项数据库和禁限出口技术数据库，在研发、采购、销售、物流、人事等相关部门建立并实施内部控制流程，更新合规条款模板，面向全员和重点岗位开展不同深度的培训，定期审计以发现漏洞、及时整改等。外商投资企业应当在境外总部推行的出口管制合规体系基础上，依据中国法律要求进行适应性改造。

第二，密切跟踪有关法规的“立改废”进程****，包括但不限于《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》《禁限目录》等的制定和修订动态。《两用物项出口管制条例》发布后，有关企业应根据新的法规采取相应的合规举措。修订后的《禁限目录》发布后，有关企业应及时根据最新版目录更新企业的禁限出口技术数据库。

第三，在已有的主要适应外国制裁要求的制裁合规制度中加入中国制裁合规的内容，例如采用“一级制裁——次级制裁——中国反制”的“三步骤评估法”，并将中国反制清单纳入筛查系统等。研究人民法院及境外法院有关制裁和反制的诉讼案例，作为起草或修改交易文件（如陈述和保证条款、不可抗力条款、违约责任条款、争议解决条款）的参考，并妥善处理因为中外制裁和反制而引起的诉讼仲裁案件，或者运用中国反制立法维护正当权益。在此过程中，需要精准理解中外法律的要求，识别中外法律是否存在真正的冲突，在此基础上合理管控风险。

注释：

[1] 此处采用广义的出口管制，将禁止出口限制出口技术也纳入出口管制范畴。

[2] 经在中国裁判文书网检索，未发现2022年内有因中国出口管制引起的民事诉讼案例。

来源：环球律师事务所

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