英国观察 | 英国《国家安全和投资法》实施一年分析：涉中国交易被针对_风闻

走出去智库观察

英国《2021年国家安全与投资法》（NSIA）于2022年1月4日正式生效生效，并开启了英国投资管制的新纪元。

根据全球著名律所霍金路伟（Hogan Lovells）律师事务所几位律师对该法案实施以来一年的数据分析，走出去智库（CGGT）观察到，英国作为美国的“铁杆”盟友，紧随美国遏制中国的政策取向，2022年对中国赴英投资并购采取了“额外针对”的态度，在实际执行中的审查条件已经超越法案规定的“国家安全”的范畴。

走出去智库（CGGT）今日刊发霍金路伟律所几位律师的相关分析文章，供关注英国投资的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1.截至2022年12月31日，英国政府对14项外国资本涉及的在英交易发出最终命令：5项禁止，9项附条件允许。5项被禁项目中，有4项涉及中国资本，9项附条件允许项目中，有4项涉及中国资本。

2.英国负责商业、能源和工业战略的国务大臣确认触发强制通知的最常见行业是国防、军事和军民两用、政府的关键供应商、人工智能和数据基础设施。在5项被英国政府阻止的交易中，有4项涉及提供计算机芯片或半导体技术。

3.英国政府在执行《2021年国家安全与投资法》审查条件时，超越了“国家安全”范畴。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文——

Christopher Peacock

Christopher Hutton

Matt Giles

Harrison Gower

霍金路伟（Hogan Lovells）律师事务所律师

译者：走出去智库战略研究部

自 2022 年 1 月 4 日生效以来，英国《2021年国家安全与投资法》（以下简称 NSIA）创建了一个非常广泛的独立投资审查制度，并一举成为全球最强大、要求最高的投资审查制度之一。 最值得注意的是，它包括针对某些敏感行业交易的强制性通知制度，并且包含对违规行为的重大金融和刑事制裁（以及商业后果）。负责商业、能源和工业战略 （BEIS） 的国务大臣 （以下简称SoS） 是关键的决策者，该制度的日常运作由一个新的专业机构进行：投资安全部（以下简称ISU）。

在全球发生重大动荡之际，鉴于该制度仍相对新生，很难提炼出明确的趋势或主题，特别是考虑到ISU决策缺乏透明度，以及国家安全问题经常迅速演变的事实。尽管如此，笔者还是总结出NSIA 运行第一年的一些观察结果：

一、迄今为止的统计数据

笔者无法获得有关自 2022 年 1 月以来发出的通知数量叫停进行深入国家安全评估的交易数量的信息；预计英国政府将在下一份年度报告（截至 2023 年 3 月 31 日）中才会公布高级统计数据。目前，2022 年 4 月的年度报告（即基于不到三个月的活动）表明通知总数大致符合预期。

英国最终命令通知（即施加条件或阻止交易的命令）会发布在英国政府网站上。这些公告揭示了一种比预期更干预主义但也更务实的方法，根据针对 14 项交易发布的最终命令：

● 截至 2022 年 12 月 31 日，已有五项禁令。在两项被禁止的交易中，政府利用 NSIA 的追溯力要求购买者剥离在 NSIA 生效之前已经收购的股份。

● 还有 9 起案例在交易完成之前施加了必须满足的条件，尽管在 2022 年 12 月的一个案例中条件被撤销，并在 2023 年初的另一个案例中有所变化。

英国政府在许多情况下施加了条件而不是简单地阻止交易，这一事实令人鼓舞。它表明，政府将采取务实的方法来处理已确定感知风险的情况，并愿意与各方合作以减轻这些感知风险。

尽管通知总数大致符合预期（至少截至 2022 年 4 月），但到目前为止，最终命令的发布速度超过了 NSIA 初步影响评估的预期。这种程度的干预并没有被忽视，特别是与 2002 年英国《企业法》规定的前国家安全制度下相对缺乏审查相比。2022 年 12 月，英国《金融时报》指出，英国安全审查的“干预量”大约是“美国外国投资委员会（CFIUS）在2021********年在美国采取的干预措施数量的一半”，然而美国********的经济规模几乎是英国的七倍。

还值得注意的是，最终命令的步伐在 2022年下半年明显加快****，最后一个季度有 6 次干预。有趣的是，这种干预水平是否会持续到2023年，目前还不得而知；需要指出的是，目前并没有被公开承认的审查正在进行，不过有几个备受瞩目的猜测正在流传中。

二、关注交易范围广、介入门槛低

NSIA实施的第一年已经看出，该立法适用于各种交易。有趣的是，许多经过深入的国家安全评估的交易（包括那些最终被阻止或受到条件限制的交易），并不属于该制度的强制性要求，例如涉及获得开发权、知识产权和许可证的交易。这凸显了该制度的范围和灵活性，并强调政府关注的不仅仅是并购和股票投资活动。

各方还需要了解该制度所谓的****“触发事件”的范围，这些事件不仅限于与外部各方的交易，甚至还包括内部重组。

此外，干预的门槛很低。政府能够在“实质性影响”这个有点模糊的概念的基础上“叫停”交易****——即相对较低的股权，根据英国合并控制背景的经验，可以低至10-15%。对于涉及资产的交易，获得资产“控制权”的人只需要能够比以前“更大程度”地使用或指挥使用资产。

重点领域最终命令涉及 NSIA 下的 17 个敏感经济行业。在 2022 年年度报告中，BEIS 确认触发强制通知的最常见行业是国防、军事和军民两用、政府的关键供应商、人工智能和数据基础设施。

然而，值得注意的是，5项被阻止的交易中有4项涉及提供计算机芯片或半导体技术。这项技术的生产受到新冠疫情以及由此产生的供应链复杂化的严重影响。因此，人们可能会预计这些行业可能会继续在政府的 NSIA 议程中占据重要地位。

三、从数据看，中国可能被针对

值得注意的是，NSIA 本身并不是一个“外国直接投资”制度——潜在的收购方和关注的投资者不需要是“直接”投资者，或者实际上是“外国”。****在许多情况下，有问题的一方不是收购方本身，而是其实益拥有人甚至个人股东。****这在最近的禁令中得到了证明，俄罗斯寡头股东在收购方集团上游的存在引起了担忧。

迄今为止的最终命令包括对国内投资者和位于友好贸易伙伴管辖区的投资者的干预。例如，一些美国和欧盟投资者的交易受到调查，并且在两个案例中受到条件限制。

然而，现实表明，NSIA重点关注在于中国****，数据很惊人：

● 在被阻止的5笔交易中，有4笔涉及中国支持者/所有者。唯一的其他禁令是俄罗斯寡头股东在收购方集团的上游的交易。

● 在受条件限制的9笔交易中，还有4笔涉及中国利益相关者。

综上所述，这些要点突显出，涉及中国方的交易可能会受到额外审查——即使中国方面看起来与控制杠杆遥远、次要甚至绝缘。然而，公布的信息只提供了ISU审查的所有交易的有限一瞥。例如，目前尚不清楚有多少涉及中国投资者或公司的交易获得了无条件批准，因此上面强调的统计数据可能反映了中国投资者或公司的大量通知，而不是ISU方面的政策立场。然而，综合所有数据可以提出一个谨慎的假设是，涉及中国利益相关者的交易应该会受到更详细的审查。

四、审查条件超越“国家安全”

NSIA 的一个重要特征是省略了有关“国家安全”的定义。这种表述方式，除了强调SoS在解释什么是“国家安全”风险时拥有广泛的自由裁量权之外，还有一种可能性是，将“国家安全”的界限变得模糊，其限定条件被用来解决其他由产业政策所考量的问题。

在Viasat/Inmarsat交易的背景下，包括 Inmarsat 要求的经济承诺，如“在关键领域增加高技能工作岗位的数量，以及在英国增加30%的整体研发支出”，可能表明除了“国家安全”之外的其他考虑因素可能在起作用。

事实上，现任 SoS格兰特·沙普斯（Grant Shapps）在议会关于Nexperia BV/Newport Wafer Fab审查的声明指出，“工作岗位和技能是我们渴望保留的东西”，同时没有直接提及国家安全。因此，不能排除使用NSIA制度作为实现其他政府目标的杠杆，这是各方需要意识到的事情。

五、创造性的批准条件

如上所述，在2022年期间，有9笔交易获得了有条件的批准。施加的条件五花八门，包括结构性和行为补救措施（或两者结合），并不总是与可察觉的“国家安全问题”有明显联系。这一点值得注意，因为在英国的并购控制环境中，“行为补救措施”很少被认为是可接受的或适当的，但在NSIA运营的第一年，它们在施加的条件中占据了突出地位。

没有公开的“清单”，列出了清算交易可能需要的具体补救措施。对于预防、补救或减轻国家安全风险的目的而言，SoS只需要满足最终命令的内容是“必要的和相称的”即可。话虽如此，2022年实施的条件大致分为以下几类:

**●**信息控制——****既涉及目标和获取者之间的信息共享，也涉及对安全信息的持续保护。

**●**前瞻性行为义务——继续为英国政府提供“战略能力”或维持在英国的活动。

**●**修订双方的内部管理——包括委任获政府批准的信息安全官、审计员或观察员，以及更改有关公司的董事会成员。

**●**安全措施的实施——各方必须实施的特定安全程序（通常在政府批准的审计员完成审计后）。

**●**通知要求——当事方需要通知（有时需要事先获得同意）处置某些资产。

政府愿意考虑这些条件，而不是简单地阻止交易，这是受欢迎的。然而，考虑到问题的性质（即国家安全），政府愿意和能够提供的透明度似乎是有限的。因此，即使各方积极寻求进行可能的补救讨论，也可能很少有参与的回报，也可能很少有人知道为什么提议的承诺最终被忽视或被认为不够充分。

六、英国政府决策的黑匣子

由于 NSIA 所解决的问题，它是一项复杂立法。此外，所涉主题的性质和敏感性意味着一些利益相关者发现， NSIA制度比其他监管程序的情况更加不透明****。

迄今为止，ISU 一直参与并愿意帮助感兴趣的各方通过正式或非正式渠道驾驭新规则，并且正在努力定期发布指南。

尽管如此，关于立法、其正确解释和政权在实践中的运作仍然存在不确定性。迄今为止发布的指导意见存在差距，更确切地说，通知和决策过程的不透明性质也无助于实现这一目标。与英国的并购控制制度不同，ISU的决定不会公开，除非通知的事项导致最终命令的发布，或者SoS选择公布许可决定。即使发出最终裁定，公开的信息也很少，而且往往具有有限的先例价值。

人们还注意到，一旦交易被要求审查，指定的 ISU 案件团队的参与通常很少（类似于美国的 CFIUS 制度）。在收购Newport Wafer Fab半导体工厂受阻后，Nexperia BV宣布打算对最终裁定提起上诉，并指出“Nexperia提出的全面解决政府担忧的深远补救措施被完全忽视”。从长远来看，这种缺乏参与和透明度的情况可能会损害英国政权的信誉，特别是在它似乎被用来实现与政府无关的目标的情况下。

初步结论和期待如果当前的经验是未来的征兆，那么 ISU 审查的绝大多数交易（包括那些强制性通知）可能会相对容易和快速地通过检查。然而，审查过程和时间安排的不明确性可能会继续存在，并给交易方带来挫败感和法律上的不确定性。因此，期待 ISU 提供进一步指导，特别是在复杂交易结构（如涉及私人股本的交易）以及不需要强制通知内部重组等情况下，该机制如何运作的问题上。

鉴于政府拥有强大的执法权力来制裁违规行为（尤其是未能发出强制通知），NSIA 的存在不容忽视。但即使在遵守管辖权要求的情况下，交易方也需要根据审查过程可能带来的时间影响和潜在的商业不确定性来考虑 NSIA。因此，如何最好地将这些要点纳入交易文件，以及如何分配风险，将继续具有挑战性。