A4纸，科层制与官僚主义_风闻

文 | acel rovsion

去年我们聊了不少官僚主义和现代科层制机制的内在逻辑问题。今天我们从另一个视角，从科层制运转过程中最重要的文表，以及文表的载体象征——A4纸，来解答官僚主义，或者说现代科层制的核心逻辑和问题。

现代科层制机器，无论是欧洲现代文官制（比如《是，大臣》中表现的英国文官系统），还是GE（通用电气，被广泛认为是大企业中最早实现现代科层制的代表）这样的多元化经营大公司，其核心活动主要由两个构成，一个是收发文开会，一个是制表看表，而两个正好都由A4纸作为媒介。

传统社会学观点中，一般将科层制的兴起和工具理性的强需求归结于现代社会公共问题的复杂性，人类学家，“占领华尔街运动”领军人物大卫格雷伯则在传统观点之外，着力于从三个构成机制来探讨现代科层制，信息的控制、暴力的垄断以及所谓的“克里斯玛魅力”。

从这三个要素看，现代科层制及其本质是一个通过建构规范而延伸规范适用能力的组织机制，其中，信息的控制实质上是对于社会自发活动、自组织及其社会结构稳健的核心配置要素。

现代社会系统的管辖权，权力运作的核心，也体现在信息对社会系统的重构和对社会系统运作的简化，我们归纳现代社会，尤其是典型的晚期资本主义社会的核心公共活动，可以简化为关于权力配置与决策层级、利益诉求反馈与整合、资本增殖及其交换模式、经济收益回报导向、社会系统与行政的冲突与融合。

从古希腊的色诺芬开始，西方传统政治学观念中，政治的核心就是公共生活的一系列整体安排，小至婚姻，家庭，大至战争和治理。而现代科层制的权力运作和公共管理，本质是对这些整体安排进行分配性的事务机制，如果我们从这种公共品、核心要素及资源禀赋的分配机制来看待科层制机器，那么科层制机器可以通过建构权威来实现资源、身份、公共价值与机会的分配，而其运行还依赖一种规范化的合法性机制，这包含对于社会系统的准确反映和合理简化，以及通过建构规则去建设规范化的公共行为导向和权责界限。

**这种规范化的建构首先是文书体系，**文书体系在古典科层制中就已经是一种核心配置要素，并在现代科层制中继续发扬。自古典科层制以来，规范的建构都是一种基于工作流设置的逐级审批制及指令下达制度的双重结构，而具体审批事项的构成必须要依托于文书的形式，文书的规范性强化了事项所依赖的指导思想、工作原则、工作目标、具体工作内容及保障机制，同时文书和规范确立了权力配置尤其是事权约束，这样一个事项才可以作为议程列入到审批流和决策体系中去，保证要件与文书相符，事项处理和具体配置相符。（古典科层制的代表，比如古代中国，波斯的文官系统和近代英国，沙俄等的文官系统）

同时，文书体系也是一种科层制机器内部主动的信息传递，以及用于减弱内部自然摩擦的中间产品，文书对于具体的公共事务按照决策层级整合和提炼成不同层级需求的事项，决策可以简化为是对于这些已成文事项的配置和优先级排序，这建立了决策主体的支撑。

同样，决策后的具体工作要求和对于事项的专项规划，也依赖于文书体系对于决策机制中大量总领性的口头信息进行归集和再配置，并形成反馈考核的信息机制，使得这套规范体系才得以运行下去。

**于是，文书体系主导的科层制机器中，草拟文书、上传下达、呈批下发、封驳归类、批转办件就成了决策体系和具体运行机制能够得以持存的最核心中枢，**这些部门在传统文官体制和大公司体制中都扮演者绝对核心的地位—因为文书权即优先事项的配置权，它依赖于既定规范建构和信息控制的传统，也是保证科层制机器运行最直接的驱动机制和中间产品。

文书体系在建构公共体系的同时，也配合法律系统产生对于社会系统关于产权、资格准入、产业导向、行政要求等具体综合性行政法规和专项制度的生产，通过文书体系的规范性建构来达成社会系统的规范性建构，这种伴随机制让抽象出来的文书现实对社会系统进行再辖域化，达成稳健性的秩序基础以及控制社会风险。

文牍体制，是建立在通过文书构建的文本现实对具体社会治理客体的抽象化和相对简化。**马克思韦伯认为现代治理技术某种程度建构了科层制机器这种组织形式无与伦比的优越地位，它在纯技术层⾯上始终优越于任何其他形式的组织，**工具理性与科层制是一种世界机械化图景的产物，通过建构⼀套装置去契合社会生产方式的实质，从而依靠明确的层级隶属关系、闭环的档案知识、精确的文书反映、减少摩擦降低中间成本，相比于独断形式的绝对主义、行会团契自治或者荣誉信用的寡头相比，更有专业性。

**而表格则是文书体系在治理技术上的延伸和拓展，**表格的核心是税收体制和财政统筹为主要需求的技术治理工具，这包含对于基层籍账制度管理或者市政保民体制来获取具体数据，同时通过财政统筹以预算、过程控制和决算管理来建立对公共事务总体运行成本和可持续的评估与管理，复式记账法的发明更是把商业主体的账簿运行在18世纪的欧洲和公共财政达成了衔接，这带来了早期资本主义商税体系下公共财政管理和分配的可能。

从某种角度来说，如果说文书体系构成的文书现实是文本和语言对于世界的议题化和事项化，那表格工具的广泛使用更接近于简化社会复杂系统的运营过程从而去识别和挖掘可解析的问题和节点，实现事权和预算软约束或者直接约束的核心手段。

科层制机器通过表格可以更容易获得关于现实的一种形式上合理的认识，从而定义核心节点和问题，同时提供定量化的解释模式，同从而将文书配置的优先事项，具体化为可解析和可追溯的重要工作任务和行政目标考核。

表格和文书的共生体保证了抽象管理机制对于社会现实的重构和解释，从而将具体公共事务简化为优先事项和具体议程的配置，定量化手段的使用通过已重构的社会现实再次转化为重点工作任务、重点项目清单，以及指标化的行政目标或者管理目标。这种双重工作机制，使得我们看到了以中间产品为规范，以目标考核为导向的各层级科层制机器主体展开社会行动和作为的原始动力。

**当然，表格和文书的共生体也带来了一个科层制机器运作必不可少的导向性机制——行政目标考核。**一般而言，我们把科层制机器的运作看做一种行政发包制和目标考核制的结合，治理主体通过文书建立总体性的优先事项和重点任务，而表格建立具体的目标考核、过程控制，这使得科层制机器处于事项管理需求实质上如同建筑行业总承包-分包模式中一样建立对于行政事项的项目制管理，项目制由明确的目标考核、预算决算、过程控制及合规性要求，同时他又是针对事项设置，由上级治理主体直接交由下级执行的工作任务，而具体事务本身也可以转化为重点工程或者技术服务项目来达成具体事务的落地。

这就如同工程中的发包一样，比如你要提升城市节能化水平，你就需要设置城市节能的碳核算和能效管理指标，同时你也要用具体的节能专项工作和重点园区、厂区改造项目去落实这个事情，这属于典型的委托-代理模型框架。

具体到我国的语境，周黎安等国内学者，广泛使用行政发包制这一概念来研究我国的社会治理架构和央地关系等问题。周黎安在使用行政发包制这个概念的时候，考虑了这种行政发包涉及科层制机器的多个代理主体，多个代理主体包括平行的同质化主体，比如央地关系中的各地方，也包括专项任务重纵向的跨部门异质性主体，**即“条条块块”问题，**这使得多重决策主体和多重权力配置层级的交叠中如何真正实现目标导向的问题。

“条条块块”的问题在早期的治理工具中，往往通过机构改革、审批流程平行化、行政牵头制和“放管服”配置来进行衡平与妥协，但是从核心上这只是解决了科层制机器内部中间成本和摩擦的问题，并没有解决委托-代理框架中多头代理的核心问题，那就是双重成本的不断叠加—代理成本和信息成本的不断叠加。

所谓代理成本，很多是分析传统古典帝国税收制度中征税成本问题来建构的，即由于帝国中枢直接对地方征税成本太高，所以往往委托地方来进行具体征缴，然后通过内部税收和财政管理体制进行上收，但是由于地方各自的利益这存在对于帝国元首和中央机器的欺骗和谎报动机，这同时增加了帝国中枢的信息识别和收集成本，以及建设监察系统、派驻监察人员及维持这套机制运行所需为主的代理成本，而信息成本和代理成本构成了有效治理成本的两个具体下界。

周黎安对于这个问题的解决，在于提倡了我国央地关系中存在的“政绩竞标赛”模式，政绩竞标赛在传统的理解中强调的是地方主体在经济工作中基于指标竞赛的主观能动性，但是忽视了最重要的伴随机制——GDP单一目标考核。

单一目标制考核，核心是科层制机器在实现有效治理和直接监管的妥协中，按照降低双重成本的路径（上文中的代理成本和信息成本），基于对行政工作综合性过强且无法量化的实质需求，而搞的“一价砍平”举措。**单一目标制在科层制机器运作的模式下，有着从始至终的优势，**在公共管理中单一目标制可以保证优先事项的清单化和重点工作的可视化，同样可以保证工作目标的定量化和目标考核的实质化，最重要的是他可以极大降低双重成本—上级治理主体仅仅需要加强对于单一指标的核算和把控，运用最简的治理工具、最小的代理支点以及最优的成本控制来保证目标的落地，这使得以监察成本为主的代理成本在通过这种后评价机制保证了最优化的设置。

同样，单一目标制考核极大较少了信息成本，各层级的信息传递围绕单一目标甚至单一指标来进行开展，实现了治理目标的最小单元化控制，同时又避免直接干涉具体事务导致公共资源错配，也避免了治理主体要花大成本去敏捷性识别基层需求带来的不可控成本，形成间接管控-直接授权的模式，这也是行政发包制的核心。

所以科层制机器的单一目标制考核或者说“一刀切”管理，本身就是基于双重成本驱动下以单最小单元化控制和事项清单化、定量化的行政发包制可以得以运行的基础，通过牺牲敏捷化反应和多元化需求整合带来的不可控成本及风险，来保证系统运行的持续性，所以“一刀切”其实反而不是很多人想象的冗余导致的呆滞，而是科层制机器长期运行中动态一般均衡的最优化产物。

这种通过最小控制单位达成整体统筹目标执行的模式，是以组织行为激励和考核为核心展开的，周飞舟把这种模式叫做“行为联邦制”，双重成本考量和具体目标激励对于系统内部的组织及工作机制再造实现了层级上的间接管控和行为上的直接激励。

当然，所有人也都知道，科层制机器的有效治理所依赖的文表世界可能存在的问题，那就是文表建构的世界与现实社会系统的契合点开始慢慢松动，甚至走向脱节。

文表世界本身是主体和治理客体间建立的纽带，由于文表世界变成了一个脱嵌的自循环系统而走入形式主义的怪圈—治理能力、治理目标与社会的治理需求的脱节，文表世界的简化和社会系统的多元化运作产生脱节，文表世界所代表的科层制中间产品及其漕工与实际诉求反馈的脱节，导致科层制机器并没有真正实在地治理这个被简化的世界，相反它在通过文表世界取代现实世界的路径在证明自己似乎正在治理这个世界。

在这种畸形发展中，文表体系或者信息传递机制变成了一种逐步自我累加和层层加码的自循环系统，科层制机器的核心工作变成了仅仅维持科层制本身及规范存续的形式手段，而降低双重成本设计出来有效治理模式反而在文表世界和现实目标之间摇摆和叠加，产生基于责任分摊机制和风险控制机制迭代而出现的畸高中间成本（尤其是痕迹主义带来的以“查档案代查事务”的责任分摊和风险控制，带来对于资料档案的高标准形式性要求），降低信息成本和代理成本的手段反而增加了委托-代理机制的中间摩擦，文表这种中间产品反而消耗了过多的科层制内部资源却没有产生直接效益。

相反，由于这种中间成本的逆向增长，科层制机器又必须进一步加大项目制管控，将中间成本分摊给市场机制和其他社会学主体来进行配合，于是产生了“事务项目制管理，项目直接性外包”的奇怪场面。

比如大型规划方案由于文表主义的问题产生跨部门跨层级信息收集和统筹配置成本的提高，而出于削弱这种中间成本，又开始寻求高效、研究院所、政策咨询公司等外部社会主体来通过外部市场渠道来减小这种中间协调成本，他们形成规划案初稿和基本的各部门、层级意向统合，然后再有科层制机器来细化完善及优化配置。

**同样，由于科层制机器与社会系统嵌合关系的变化，单一目标制也显露出其疲态。**单一目标制基于降低双重成本的最优化管控模式，由于社会系统普遍的公共参与热情和多元化需求，使得其前端对于社会需求感知的敏感性和灵活性缺乏产生冲突，同样基层结构无法承担起柔性配置的作用而更多作为科层制机器的稳健性网格，这使得社会系统通过舆论机制和科层制机器产生了越来越频繁的“冲击-回应”机制，某种程度增大了治理风险。

而社会需求和诉求的复杂性，以及社会多元化结构，**也导致很多公共议程和管理事项无法通过单一目标实现“问题可解化”，**更别说单一指标定量化，这也使得传统目标考核制驱动的模式，暂时无法有效应对这种高复合型需求、主体多元化、需求灵活化甚至情绪化、极化的公共事务模式，这也构成新的问题。

一个可能思路在于，通过政务大数据和社会化治理的治理技术手段迭代，以多元化数据和文表融合的方式强化文表世界与社会系统的互相融吸，数据汇集和分析带来的决策体系精准化和多样化，以及核心数据权的明确与保护。

也许，为了适应新时代的需求，未来由于行政发包制和目标考核制会逐步转向多元目标考核，多元目标考核会通过诸多套合理的政务大数据算法来评估地方的人类发展水平、综合服务水平、供应链及产业集群发展水平，以及诸如营商环境、碳管理和能效管理、科技新型举国体制、“获得电力”等专项工作的管理效能及中长期风险评估预控，行政项目化逐步专项事权软约束和指标硬约束的双重结合，从而推动科层制机器进一步适应新时代的新挑战，解决深化改革中的新问题。