学生债务计划在国会财政权限中挖出更大窟窿——《华尔街日报》

2019年，当国会拒绝为美墨边境墙拨款时，时任总统唐纳德·特朗普宣布进入国家紧急状态，并声称将挪用其他用途资金建墙。民主党人指责他践踏了宪法规定的权力分立原则。众议院议长南希·佩洛西（加州民主党人）宣称此举"明显…侵犯了国会专属的财政权"。部分共和党人警告称，未来民主党总统可能效仿此策略为自身优先事项筹资。

他们所言不虚。上周拜登总统宣布，根据2003年法案，新冠疫情这一国家紧急状态授权他免除2700万人的学生贷款债务。

两者情况并非完全对等。国会曾明确否决特朗普的请求，联邦政府因此停摆五周；而拜登实际上从未提出申请。但两党政策中心预算专家比尔·霍格兰指出，拜登案涉及金额远超前者——特朗普要求70亿美元建墙，而独立估算显示拜登的债务减免计划十年内将耗资5000亿美元，若计入相关条款成本可能翻倍。霍格兰援引2001年最高法院判例称：“国会不会把大象藏在老鼠洞里，这分明是头巨象，岂能靠行政令推行。”

白宫表示，根据减免计划，未来学生贷款相关现金将在10年内减少约2400亿美元。图片来源：Shawn Thew/EPA/Shutterstock美国宪法制定者赋予国会拨款权以制衡行政权力。但随着联邦政府在经济中的作用扩大——尤其是通过社会保障、医疗保险、医疗补助和学生贷款等永久性项目，立法者逐渐将资金使用裁量权让渡给总统及其任命官员。

尽管历届总统长期在国家安全领域试探权力边界，如今他们在国内政策上也日益如此。奥巴马任内的财政部曾为《平价医疗法案》向保险公司支付补贴，共和党人称该款项未经国会批准。除修建边境墙外，特朗普还试图通过行政权力暂停工资税。

这些争议最终都诉诸法庭。共和党人就奥巴马医改补贴提起诉讼，民主党人则就边境墙问题起诉特朗普。两党均指控总统违反权力分立原则。在白宫易主前，两起案件均未得到彻底解决。

尽管深谙参议院传统，拜登在财政事务上主张行政裁量权的做法可谓走得更远，例如4月决定扩大奥巴马医改对家庭的补贴。根据原法律，若雇主提供的健康保险费用超过特定阈值，员工有权获得补贴，但仅限本人不包括家属。批评者称之为"家庭漏洞"，而奥巴马政府的财政部认定法律如此规定是为控制成本并予以遵守。拜登推翻了这一解释，采用新方案将保险覆盖范围扩大至额外20万人。

唐纳德·特朗普总统在2019年表示，他将挪用其他用途的资金来修建边境墙。图片来源：Saul Loeb/法新社/盖蒂图片社2020年的《关怀法案》授权特朗普暂时暂停学生贷款还款；他援引多项法律延长了暂停期限。然而，2021年初，他的教育部得出结论，他无权大规模取消债务。拜登最初也持这些疑虑。但到了上周，这些疑虑已烟消云散。拜登的教育部与前届政府意见相左，声称2003年一项最初针对军借款人的法律允许大规模取消债务。尽管可能面临法律挑战，但尚不清楚原告是否能确立“诉讼资格”，这是诉讼继续的必要步骤。

一位拜登政府官员在接受采访时表示，政府通常会调整联邦福利政策，这会产生预算影响，他举例称特朗普执政期间对药品回扣政策的修改预计将在10年内让联邦医疗保险和医疗补助计划损失近2000亿美元。“如果这有问题，那是国会的责任：他们将运行这些项目的权力委托给了行政部门，”该官员说。

如果拜登的债务取消计划能通过宪法审查，它可能成为和平时期历史上最昂贵的行政行动之一，甚至是最昂贵的。具体有多昂贵尚不明确：与立法不同，行政命令不需要由无党派的国会预算办公室和税收联合委员会进行成本估算。它们也不必遵守国会的规定，即新的支出必须通过增加税收或减少其他支出来支付。尽管这些规定经常被搁置，但它们确实让立法者对他们增加的国债负责。

白宫已承诺将在未来几周内提供详细估算，表示学生贷款的现金将在10年内减少约2400亿美元。目前尚未对其他条款进行定价，例如将选择收入驱动还款计划（IDR）的借款人每月还款额减半（该计划将还款额限制为收入的一部分），并加快许多贷款的注销速度。负责任联邦预算委员会估计，债务免除的成本为3600亿美元，而IDR在10年内的成本为1200亿美元。

这可能是一个低估。一些未来的借款人会理性地借更多钱并减少还款，以期待下一次债务免除。国会预算办公室发现，选择IDR的借款人也倾向于借更多钱并减少还款——他们的贷款每美元损失17美分，而常规贷款每美元赚取13美分。通过使IDR更加慷慨（正如之前的总统所做的那样），拜登先生可能会放大未来的损失。宾夕法尼亚大学沃顿预算模型估计，这种行为变化可能会使整个方案在10年内的总成本超过1万亿美元。

其影响不仅限于学生债务。如果国家紧急状态授权特朗普先生修建边境墙，拜登先生免除学生债务，那么未来总统以紧急状态为由花钱或免除债务的约束何在？联邦机构担保的约3万亿美元的小企业和房主贷款又该如何处理？几十年来，总统一直在侵蚀国会的财政权力；拜登先生可能将这一趋势推向了一个新的高度。

致 Greg Ip，邮箱：[email protected]

刊登于2022年9月1日印刷版，标题为《债务减免计划进一步削弱国会话语权》。