央行能否保持其独立性？- 华尔街日报

随着全球央行官员本周齐聚怀俄明州大提顿山参加美联储年度山地度假会议，飙升的物价正对他们自上世纪90年代设定低通胀目标以来的能力构成最大考验。

过去一年对美联储和许多其他央行来说可谓颜面扫地，这些技术官僚专家团队的最新表现可能令公众信心丧失。政策制定者最初将2021年经济从疫情封锁中重新开放后的价格飙升淡化为暂时现象，如今却急转直下，正以数十年来最快的速度加息以抑制通胀。

美国7月通胀加速至40年高点，消费者价格指数同比上涨8.5%。俄罗斯入侵乌克兰引发的食品、能源和大宗商品价格上涨进一步加剧了全球通胀。尽管近期价格略有回落，但今夏同比涨幅仍达：英国10.1%、西班牙10%、德国8.5%、加拿大8.1%、法国6.5%、澳大利亚6.1%。

高通胀令人联想到20世纪70年代，但当前与当时最大的区别之一在于当今央行如何理解其作为抵御高通胀主要防线的作用。70年代的经济政策往往摇摆不定，美国及海外的政策制定者都不确定自己是否有能力或政治授权来减缓物价上涨。

过去30年间，更多政府允许央行在制定政策时相对财政部享有更大自主权，这种制度特征常被称为央行"独立性"。美联储等众多央行采用了2%左右的正式通胀目标，使公众更易评判其成败。

在美国，国会往往更倾向于一个独立的美联储，部分原因是认为货币政策采取非政治化的方式能带来更好的经济结果。提高利率和放缓经济的决策在政治上颇为棘手，立法者有时更愿意让他人来承担这一重任（以及随之而来的指责）。

上世纪两次最严重的经济危机——1930年代的大萧条和1970年代的大通胀——都导致了美联储运作程序的重大变革。国会民主党人在1977年和1978年通过立法，确立了美联储当前维持低通胀和最大化就业的双重使命。

如今，澳大利亚、英国、加拿大、美国等主要经济体的央行因未能控制通胀而备受抨击，其独立性或使命可能面临限制。

澳大利亚政府上月宣布对该国央行进行自1990年代以来的首次全面审查。澳大利亚储备银行去年秋季放弃了一项旨在将部分政府债务收益率维持在极低水平的政策。该政策是基于通胀将在数年内保持低位的假设而实施的。“从预测角度来看，这很尴尬。我们本应做出更准确的预测，但我们没有做到，“行长菲利普·洛威在五月表示。

在英国，有望成为下任首相的外交大臣利兹·特拉斯表示，她将寻求对英国央行2%通胀目标的任务进行未具体说明的调整。加拿大保守党领袖竞选中的民粹主义领跑者皮埃尔·波利耶夫则誓言要解雇该国央行行长蒂夫·麦克勒姆。

在美国，共和党立法者对美联储及其地区银行偏离核心使命、涉足气候和种族平等议题表示担忧。宾夕法尼亚州共和党参议员帕特·图米表示，他正考虑推动立法并与民主党人商讨改革方案，拟强制地区联储银行遵守《信息自由法》，甚至可能整合或彻底取消地区联储体系。“美联储在货币政策上严重失职，这更凸显了必须收缩其职责范围，回归核心使命的重要性，“图米说道。

1982年，美联储主席保罗·沃尔克在华盛顿特区参加会议。图片来源：贝特曼档案馆/盖蒂图片社对美联储而言，其独立性目前看似未受实质威胁，但若通胀持续高企或抑制通胀导致经济阵痛，这种压力可能加剧。一旦国会开始启动修订美联储章程的程序，改革走向将难以预料。

1980年代初期，当美联储以劳动力市场惨重代价遏制通胀时，国会民主党人曾猛烈抨击时任主席保罗·沃尔克。1982年11月失业率飙升至10.8%。根据多年后公布的会议记录，沃尔克在当年10月联储内部会议上甚至私下向同僚表达忧虑：公众和政治机构能否容忍继续加息。“若决策失误，明年国会必将出台立法干预，“他表示，“甚至可能无论如何都会出手。”

已有部分立法者准备将任何经济衰退归咎于美联储主席杰罗姆·鲍威尔，他们辩称加息对当前高通胀的根源无效。“还有什么比高通胀和低失业率更糟糕？“马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白·沃伦在6月的听证会上质问鲍威尔，“那就是高通胀与经济衰退并存，数百万人失业。”

“我希望您能重新考虑，“她补充道，“在把经济推下悬崖之前。“她的言论凸显出政策抉择——容忍更高通胀或更弱增长与更高失业率——可能让民选官员和公众倍感痛苦，这将加剧对央行官员的政治敌意。

2022年6月22日，参议院银行委员会听证会上，伊丽莎白·沃伦参议员（左）质询美联储主席杰罗姆·鲍威尔（右）。图片来源：左起：Michael Brochstein/Sipa/美联社；Tom Williams/美联社"过去十年他们无法推高通胀率，如今又无法在不重创经济的情况下及时遏制通胀，“印度央行前行长拉古拉姆·拉詹表示。尽管他认为将所有责任归咎于央行官员有失公允，但他承认在外界看来，“他们显得有点束手无策。”

央行面临的另一个潜在政治难题是：由于向银行存款（即准备金）支付的利息超过其近年为稳定债市和刺激增长实施债券购买计划所积累证券的收益，它们可能开始出现亏损。

如果美联储持续亏损，它不必卑躬屈膝地求助于国会。相反，它会在资产负债表上创建一个名为"递延资产"的新条目来重新标记这种亏损。但这可能使美联储面临另一种批评来源，加剧其可能面临的日益敌对的政治环境。

“这其中的政治因素可能会变得很丑陋。你不仅没有达到目标，还在亏钱，“伦敦经济学院的经济学家里卡多·雷斯说。

高通胀"是一个重大的制度性失败，“胡佛研究所高级研究员约翰·科克伦在5月对现任和前任美联储官员组成的小组发言时说。“也许这不是任何人的错，但当你的目标是2%而实际是8%时——如果这是一支军队，你会有一份行动后报告。会有军事法庭。你要弄清楚出了什么问题。”

那么，到底出了什么问题？任何事后分析都必须从疫情本身的异常性质开始，在全球范围内——并不总是同时——随着新一波病毒的传播，政府和社会大幅削减了经济活动。在2020年最严厉的封锁期间，政府迅速扩大了工资替代计划，以防止严重的困境。供应链陷入混乱。

“简单理解所发生事情的方式是，疫情就像一场战争，你有战争融资——大量的支出，不仅在美国，而且在世界各地，“圣路易斯联邦储备银行行长詹姆斯·布拉德说。财政和货币政策制定者决定"如果我们要犯错，我们宁愿错在做得太多，“他说。

政策制定者希望避免重蹈2008年金融危机后数年间他们认为的覆辙——当时在经济增长乏力的情况下仍坚持推行紧缩政策。事后看来，这导致他们在应对疫情冲击时又犯了四个新错误。

首先，美联储在2021年误判了劳动力市场状况，认为其比实际情况更疲软，因为官员们没有意识到疫情期间劳动力市场发生了多大变化。失业率最终回到了2020年3月新冠疫情冲击美国经济前的低水平，但存在一个关键差异：劳动力减少了约250万人。这导致普遍性劳动力短缺和薪资上涨，给通胀带来上行压力。

其次，央行官员的预测模型基于过去20年的通胀经验，当时经济增长的主要风险来自消费者和企业对商品及服务的需求疲软。他们未能预见到，随着国家从疫情中复苏，需求反弹的力度将远超经济供给商品和服务的能力。芯片、机动车和自行车等商品出现短缺，推高了价格。

在美国，前两个错误共同导致了第三个错误：美联储未能在2021年3月拜登总统1.9万亿美元刺激计划通过后立即调整政策。该刺激计划规模远超预期，大幅提振了消费者需求。

“我认为他们没有任何理由不沟通风险，也不准备收紧政策，“曾担任英国央行政策制定者、现任彼得森国际经济研究所所长的亚当·波森表示，“他们就是判断失误了。”

最终，疫情爆发之际，正值美国和欧洲央行官员完成对自2008年危机以来应对经济顽疾的政策框架评估。他们希望避免陷入增长迟滞与低通胀的泥潭，这种困境会削弱其在经济下行时刺激经济的能力。此前二十年里，他们目睹了日本即使将利率降至零或负值仍难以挣脱这一陷阱的挣扎。

2020年杰克逊霍尔年会上，鲍威尔公布了全面改革的政策框架。美联储将不再仅以2%通胀率为目标，而是允许其暂时适度超调，以实现长期平均2%的水平。“过去十年我们始终无法将通胀推升至2%，“美联储理事克里斯托弗·沃勒表示，“这听起来很荒谬。我常开玩笑说’该去阿根廷取经，他们深谙此道’。”

拉詹教授指出，美联储官员对近期通胀飙升反应滞后的部分原因在于"他们需要确认"低增长与低通胀问题已彻底解决。“设想若立即加息会引发的轩然大波，“他补充道，“人们必定质问’为何要扼杀健康的经济？'”

去年11月，鲍威尔及其同僚开始承认美联储低估了疫情对劳动力市场及商品服务供给的双重制约。他们反思称，若早于去年3月启动加息本更为明智。“我们当时几乎押注通胀只是暂时现象会自行消退，“沃勒上月坦言，“但更应追问’若通胀持续高企该如何应对？我们为此做了哪些预案？'”

当前，央行面临的一大风险在于通胀可能居高不下且持续过久，导致消费者和企业形成长期预期，使这种预期自我应验。这将迫使央行不得不以更高利率为代价来抑制通胀。

另一重隐忧是，俄罗斯的军事行动与西方的金融反制对经济的破坏性可能超过疫情。持久战或将持续推高能源、大宗商品及进口产品价格。

哈佛大学经济学家肯尼斯·罗格夫指出：“过去30年间，‘央行始终顺风而行’。全球化浪潮、中国带来的生产率提升、人口结构优势，以及当时推崇高增长的政治思潮——这些都助力央行维持了低通胀。”

2003年在杰克逊霍尔会议的演讲中，罗格夫曾强调这些力量如何帮助多国央行实现低失业率与2%稳定通胀的"神圣巧合”。但他同时警示逆转可能，以"戏剧化的假设"举例恐怖袭击导致全球航运瘫痪——这一预言竟与疫情引发的贸易中断惊人相似。

若"神圣巧合"不复存在，美联储等央行将面临抉择：是否将抑制通胀作为首要目标，即便这意味着承受失业率上升甚至经济衰退的政治代价。

对大多数央行而言，即便今年随着能源和大宗商品价格降温，通胀有所放缓，仍可能远高于其约2%的目标水平。这将迫使它们决定是否要为了达成目标而尽可能提高利率，从而考验央行的制度自主性。

美联储以外的经济学家对央行应如何行动意见不一。一些人担心美联储未能意识到，要将通胀率拉回2%，利率和失业率必须上升到多高水平，并表示美联储最好在经济放缓导致加息在政治上更加困难之前继续积极加息。另一些人则担心，为了遏制主要超出央行控制范围的全球形势引发的物价飙升，美联储将造成过多的附带损害。

位于伦敦的英国央行。有望成为下任英国首相的利兹·特拉斯表示，她将寻求修改央行2%的通胀目标。图片来源：Tom Nicholson/REUTERS1987年艾伦·格林斯潘就任美联储主席时，通胀率接近4%，又过了十年才降至2%。“格林斯潘从容不迫，“罗格夫说。如果通胀率降至3.5%或4%，而经济处于温和衰退中，“那就是时候说，‘我们的目标是2%，但由于我们面临持续更久的供应冲击，我们将花更长时间。’”

布拉德先生表示，如果央行在获得维持物价稳定的目标后未能达成任务，那么它们的独立性将不复存在。“如果他们做不到，“他说，“我认为未来处理这一政策问题的方式将会发生变化——而且不是向好的方向转变。”

致信 尼克·蒂米拉奥斯，邮箱：[email protected]

刊登于2022年8月27日印刷版，标题为《央行能否保持自主权？央行时代的终结？》。