《“雪佛龙”原则》评述： 联邦机构与法律 - 《华尔街日报》

图片来源：Getty Images/EyeEm法官是法律的主要解释者。至少，这是传统观点——宪法赋予联邦法官解释国会通过的法律的权力。但自20世纪80年代以来，在联邦下级法院扩张性裁决的助推下，最高法院彻底颠覆了这一传统认知。根据所谓的雪佛龙原则，联邦法院必须遵从行政机构对其所执行法律条文的解释。

颇具讽刺意味的是，该原则源于1984年最高法院对雪佛龙诉自然资源保护委员会案的裁决意见，该案维持了里根时代宽松的环保标准：判决由六位大法官作出，意见书由自由派大法官约翰·保罗·史蒂文斯执笔。随着时间的推移，人们对雪佛龙案的认知不断演变——从文本主义大法官安东宁·斯卡利亚赋予其权威性与合法性，到2015年克拉伦斯·托马斯大法官质疑其合宪性，期间经历了诸多发展。

在《雪佛龙原则的兴衰与行政国家的未来》一书中，哥伦比亚法学院教授托马斯·W·梅里尔对这一关键性辩论作出了富有洞见与创见的贡献，深入探讨了国会、行政机构和法院在政策制定与法律解释中的相对制度能力与恰当角色。本书及时审视了最高法院2021年度重大庭审期的紧迫议题：在宪法框架下，哪个机构对关乎美国人民利益的重大事项拥有决策权？

梅里尔先生的研究核心在于对传统理解的雪佛龙尊重原则进行重新思考。首先，他对"模糊法条术语天然授予机构立法权"这一观点提出质疑；其次，他提出三步重构方案，以避免将法律或管辖权判定权交给行政机构可能产生的弊端。

现行两步式尊重框架导致的结果是：在缺乏司法边界监督的情况下，行政机构权力逐步扩张。梅里尔的三步法将极大推动机构权力司法审查回归1946年《行政程序法》(APA)的原始框架，因其包含了对机构是否在法定范围内运作的司法门槛判定。这种更为克制的政策裁量权与APA精神一致——根据该法案，在法定权限范围内程序正当的行为，仅当"武断"或"反复无常"时才构成违法。

传统雪佛龙原则下，法院在评估受质疑的机构解释前，需先判定法律条文是否清晰。若条文存在歧义，只要机构解释"合理"，法院就会予以支持——其理论依据是宽泛的法条隐含授予了机构解释权。但梅里尔指出，这一理念实属激进，在雪佛龙案中完全属于"凭空创造"（他称此案为"意外里程碑"）：尽管该案已成为行政法领域引用最频繁的判例，但史蒂文斯大法官撰写判决时，并不认为自己在根本上重塑法院与行政机构的关系。

雪佛龙案的司法适用正在发生变化。以近期案例为例：针对奥巴马总统《清洁电力计划》的诉讼，今年最高法院在西弗吉尼亚州诉环保署案中进行了审理。2015年，美国环保署认定，关闭众多燃煤电厂转向可再生能源的排放标准将构成"最佳减排系统"。原告方辩称，环保署对发电方式进行裁决而非减排措施，已超越其法定权限。若最高法院适用雪佛龙原则，环保署本可能获得裁量权来界定何为"系统"、如何判定"最佳"系统以及哪些系统属于"合理"范畴。但6比3支持西弗吉尼亚州的判决结果，暗示了一个潜在转变：根据新兴原则，当法院审理具有重大政治经济影响的"重大问题"时，尊重原则不再适用。

权力委派误解并非雪佛龙案唯一问题，甚至可能不是最严重的。该原则强化了行政分支权力，形成利益冲突。当负责执行法规的机构同时掌握解释权时，机构约束力减弱，自由将受侵蚀。梅里尔先生反驳了关于"联邦法院必须独占法律解释权"这一对雪佛龙案的常见批评，但他认同该原则为"国会设定的机构权限边界"的司法监督设置了破坏性障碍。

他的三步法将要求审查法院首先评估机构行为是否在其权限范围内。其次，法院应审查该机构的解释是否违反法律的具体条款。对这些问题的司法评估本质上构成了国会成员在《分权恢复法案》等立法中提出的法律标准（而非政策判断）的重新审查。梅里尔先生的第三步将复制《行政程序法》对机构的程序性审查，要求在尊重机构解释之前实施通知与评论程序（即机构在实质性规则生效前必须允许公众评议）。

梅里尔对雪佛龙案的改造至少在理论上保留了该原则。但尚不清楚这一重构后的原则能否比数十年来被最高法院忽视、直至今年才明确废除的宗教自由领域不受待见的"柠檬测试"更具约束力。根据梅里尔的方法，现代雪佛龙框架同样将名存实亡。

任何研究过去半个世纪行政权力指数级增长的学者都应研读此书。梅里尔以程序正义和法治为着眼点，精妙地规划了削减行政权对立法权侵蚀的路径。

马斯科特女士是安东宁·斯卡利亚法学院助理教授，格雷行政国家研究中心的联合执行主任。纳赫马尼先生是格雷研究中心的高级研究员。

出现在2022年8月24日的印刷版中，标题为“机构应否解释法律？”。