联邦贸易委员会面临法律困境 - 《华尔街日报》

对于研究联邦监管权力的学者而言，如今华盛顿最引人注目的机构当属联邦贸易委员会。但原因可能与该委员会领导层的设想大相径庭。

联邦贸易委员会主席莉娜·可汗怀揣着罗斯福式的改革宏图。两周前，据报道她否决了内部团队意见，执意起诉阻止Meta收购虚拟现实公司Within Unlimited。这起诉讼是其推动反垄断法摆脱"消费者福利标准"整体战略的一环，而该标准曾是两党延续数代人的基石。如今委员会审查并购案时，开始介入员工薪酬、环境保护等传统管辖外议题，并向企业发出海量文件索取要求，为重大执法行动埋下伏笔。未来数周内，该机构预计将启动包括竞业禁止协议限制、科技公司业务规范在内的大规模规则制定。

若可汗女士成功，将彻底重塑联邦贸易委员会对美国商业的监管模式。但这场监管闪电战极可能折戟——该机构正成为最高法院重新审视行政法时最典型的审查标本。

广义而言，行政法是规范政府行为的法律。在约翰·罗伯茨法院任内，它已成为界定司法倾向的核心议题，大法官们正重新审视涉及政府三大分支权力的根本问题。这包括质疑法院是否应继续遵从行政机关对模糊法律的解释（即所谓*“雪佛龙 deference”*原则），批评者认为该惯例纵容行政机关僭越国会决策权与法官的法律解释权。

与此同时，多数大法官表现出重振"禁止授权原则"的意向。该原则旨在防止国会通过授予开放式权力的法规，将立法责任推卸给行政机构。最高法院自1935年以来再未运用该原则否决过任何法案。大法官们还关注如何防止限制总统监督行政机构权力的法律侵蚀总统权威及问责机制。

联邦贸易委员会(FTC)及其当前议程同时触及这三条敏感线。首先是模糊法规下行政机构的自由裁量权问题。西弗吉尼亚州诉环保署案（最高法院在任期最后一日作出裁决）适用"重大问题原则"，裁定环保署不得基于对《清洁空气法》冷门条款的新颖解释来推行具争议性的《清洁电力计划》。首席大法官罗伯茨指出，这种具有重大"经济和政治影响"的行政规则必须获得"国会明确授权"。

FTC若对竞业禁止协议制定监管规定，将直接撞上"重大问题原则"。该机构可能声称这是行使对"不公平竞争手段"的监管权。但历史上FTC始终通过针对具体企业行为的个案裁决来处置不正当竞争，而非制定全国性强制规范。

五十年前某联邦上诉法院曾裁定FTC有权制定具体竞争行为规则。但当时法官们承认这是边缘性授权，此后FTC再未出台竞争规则，且其历史上始终对自身是否拥有此类规则制定权存疑。对于史上由州政府（而非联邦）监管的竞业禁止协议，FTC若要首次出台限制令，现有法律授权远未达到裁决要求的"明确"标准。

如果联邦贸易委员会（FTC）成功说服法院认定国会已明确授权其制定针对不公平竞争方法的法规，那么接下来将面临国会此举是否违反非授权原则的问题。值得注意的是，最高法院上一次运用该原则裁定国会授权过于宽泛且无明确界限时，所涉法律授权制定的是"公平竞争准则"——这些措辞与《联邦贸易委员会法》中处理"不公平竞争"的授权在字面上并无二致。一项激进的FTC竞争规则可能成为重新活跃的非授权原则的诱人靶标。

最后，FTC正处于行政法领域最悠久也最激烈的争议核心：汉弗莱执行人诉美国案（1935年）。在该案判决中——许多人认为这确立了证券交易委员会、联邦通信委员会等"独立"机构的法律基础——最高法院认定FTC具有"准立法"和"准司法"职能，但缺乏重大执法权。基于此，法院裁定当国会限制总统仅能因"效率低下、玩忽职守或渎职行为"撤换FTC委员时，并未侵犯总统行政权力。

汉弗莱执行人案长期以来令权力分立和总统权力支持者愤懑不已。现任大法官多数似乎认为该案判决错误。若最高法院欲推翻或进一步限制汉弗莱执行人案，可通过重新审视其1935年关于FTC几乎无执法权的认定来实现——这一认定会让当前面临该机构调查浪潮的企业大跌眼镜。自1935年以来，国会已赋予FTC包括向地区法院提起诉讼、寻求追溯性救济在内的多项新执法权。

随着联邦贸易委员会(FTC)积极推进其激进议程，一个明显的可能性是，最终受到限制的将不是美国企业，而是FTC自身。

甘斯女士曾任FTC高级官员。斯卡利亚先生于2019-21年担任美国劳工部长。二人现均为华盛顿执业律师。

插图：马丁·科兹洛夫斯基本文发表于2022年8月9日印刷版，标题为《联邦贸易委员会面临法律困境》。