为何美国基础设施成本如此高昂——我们该如何应对？ - 《华尔街日报》

耶鲁法学院教授扎卡里·利斯科指出，公众意见可能推高了美国交通建设成本。上图是去年夏天亚特兰大地区的高速公路施工现场。图片来源：以利亚·努维拉吉/彭博新闻美国的高速公路坑洼不平，港口超负荷运转，许多桥梁年久失修。根据美国土木工程师协会最新发布的评估报告，约43%的公共道路状况不佳或一般，该协会给美国整体基础设施打出了C-的评分。

这一切使得准时制运输和供应链管理变得困难重重，两者仍在承受疫情相关的瓶颈影响。

援助即将到来。去年11月，拜登总统签署了一项约1万亿美元的基础设施法案，其中包括联邦政府对道路、桥梁、港口等项目的支出。

然而一些专家对其效果持怀疑态度。美国在升级基础设施时，往往比其他国家的同类项目花费多得多，结果却令人失望。

该如何解决？我们邀请了三位专家讨论该问题：耶鲁法学院教授扎卡里·利斯科、麦肯锡资本项目与基础设施业务负责人香农·佩洛昆，以及布鲁金斯学会高级研究员阿迪·托默。以下是经过编辑的邮件讨论摘录。

复杂的过程

**华尔街日报：**美国基础设施的高昂成本被归咎于多种因素，包括环境法规、工会规则以及需要多级政府批准项目。您认为最主要的原因是什么？

**里斯科教授：**关于这个问题，我们还有很多需要学习的地方！但我和乔治华盛顿大学副教授利亚·布鲁克斯的研究表明，“公民声音”的增加，即法规、司法原则和文化的变化，允许公民直接影响政府决策，可能在增加交通建设成本方面发挥了重要作用。具体来说，我们的研究显示，以实际美元计算，20世纪60年代至80年代间，修建一英里州际公路的成本增加了两倍，因此现在在美国修建公路的成本远高于其他国家。

扎卡里·里斯科插图：华尔街日报这些成本增加与两个因素相关：收入较高的地区（可能有更活跃的公民）和更多的土地使用法案例。这些地区的成本增加最为显著。我们认为，更积极的参与——尤其是较富裕公民有能力在解决他们的担忧之前阻止项目，通常通过代价高昂的变更——在推高成本方面发挥了重要作用。例如，随着时间的推移，我们看到高速公路变得更加曲折，仿佛公路规划者在避开某些地点。

公民参与度提高无疑带来了诸多好处，比如减少了社区影响，但可能也增加了成本。

阿迪·托默指出，像纽约第二大道地铁这样的大型交通项目常被作为美国建设问题的典型案例——但他补充说，规模较小的项目能大幅降低费用。图片来源：约翰·塔加特/彭博新闻社**托默先生：**纽约第二大道地铁这类耗资巨大的交通项目，总被用来指摘美国建设体系的弊端。但我在伊诺交通中心的同事们发现，规模较小、无需隧道工程和豪华车站的交通项目能显著控制成本。其他研究者对比欧美电厂建设成本后，发现差异并不悬殊。

**佩洛金女士：**美国基建项目需经历复杂的、以交接为导向的多环节流程。通常始于项目业主确定方案并做出高层级成本需求预估，随后辗转通过环境审查和社区参与，最终由复杂的私营联合体交付。这导致决策孤立且迟缓——每个实体只关注自身利益和项目特定阶段，对按时实现基建预期效益的责任界定模糊。

香农·佩洛昆插图：华尔街日报此外，建筑行业在生产力提升方面持续滞后；缺乏能够应用于整个价值链以提高透明度、减少浪费和消除等待时间的数字工具；规划者和交付团队并未被鼓励进行更紧密的合作。这样做可以及早识别风险并解决问题，而不是将问题掩盖起来，直到它们变得无法忽视。实现这一目标的一个重要要求是：组建一个跨职能、多利益相关方的团队，在项目生命周期内建立并保持信任和专注。

里斯科教授： 在整个过程中，从项目规划、项目招标、最终投标到最终项目成本，更好的数据透明度将极为有益——能够清楚地了解资金的实际流向。这将揭示成本，使研究人员、记者、关心此事的公民和联邦政府能够帮助控制成本。

佩洛昆女士： 我们期望公共部门交付的复杂性和规模——尤其是在《两党基础设施法》下——是非同寻常的。但在利用创新新能力方面，如高级分析技术和将预测性维护深入到相关机构运营的核心，在专业发展、培训和投资方面缺乏支持。

必须进一步鼓励公共部门进行创新和实验，而不是像当前体系那样不惜一切代价降低风险，且需要大量先例才能以不同方式行事。

变革之难

**华尔街日报：**这些问题中有多少是美国独有的？

**汤姆先生：**关注基础设施成本问题的人士都认为，美国的审批流程确实存在问题。奥巴马政府、特朗普政府以及现在的拜登政府都试图通过行政手段解决这个问题，特别是简化审查流程。但核心环境法规《国家环境政策法》的结构性改革需要国会采取行动。完全由州和/或地方资金资助的小型项目则需遵守州和地方法律。

阿迪·汤姆插图：华尔街日报国际背景确实难以比较。不仅法律环境差异显著，社会政策规则也往往不同。例如，一个国家如何管理社会福利（如医疗）及其对劳动力定价的影响？建筑相关企业需要承担多少保险？

**佩洛金女士：**一个关键区别在于美国偏好的时间和材料合同体系，与指导欧洲基础设施项目的服务级别协议不同。鉴于早期项目成本估算的有效性有限，我们采用的体系几乎默认允许通过变更单来指导项目开发、交付以及资产绩效，而非聚焦于我们希望基础设施达成的成果。

如果你考虑那些基础的高速公路建设和桥梁维修工作，在大多数交通部门中，很大一部分工作都外包给了工程和建筑公司。他们没有动力去思考设计标准化、模板化、设计价值优化等问题。而且由于工程工作被外包，交通部门内部缺乏足够的专业知识或能力来推动这种新的工作方式，也无法促进其交付伙伴逐年改进。

个人与团队动态

**华尔街日报：**国外有哪些降低或控制基础设施成本的做法是美国应该效仿的？

**佩洛金女士：**我认为，如果这只是一个简单的管理实践或标准，那么它应该在全球范围内广泛传播并易于采用。

美国有两个根本性的动态因素增加了成本，并激励个人保护而非团队成就：

1) 单一领导者不对项目交付负责（这在大型项目中尤为突出）。项目的持续时间往往超过政治任命或选举周期，因此几乎不可能确保项目目标在政治上具有持久性，也无法确保对指导项目交付的运营环境有信心。

2) 我们有更多阻碍而非支持项目发展的方式。无论是联邦层面的《国家环境政策法》还是州层面的《加州环境质量法》，阻止或暂停一个项目比要求人们不仅在项目开始时支持，而且持续支持要容易得多。

**汤姆先生：**对香农的所有观点表示“极度赞同”。

**里斯科教授：**我认为没有简单的解决办法。美国当前部分问题源于我们的法律文化，而这并非易事改变。公众希望在多个阶段表达意见——法院也认可这一点。但我们确实应该讨论这种状况是否应当改变。

成功与失败案例

**华尔街日报：**请描述近期美国基建项目的成功与失败案例。

**汤姆先生：**美国有大量优秀基建案例。我刚了解到密尔沃基污水处理局的卓越项目——既清理河床淤泥，又利用填充物打造高价值海岸线，一举实现了地产增值、抗灾能力和公平性三重目标。

我认为全美城市都应建设自行车道网络。其成本较低，可与更安全的街道设计结合，且已被证实能促进小商业和地产发展。看看华盛顿特区和俄勒冈州波特兰市的成功案例就知道。

遗憾的是，失败案例同样比比皆是。休斯顿凯蒂高速公路耗资28亿美元的扩建工程，将车道从8条增至23条，表面是为缓解拥堵。但扩建甫一完成，拥堵便卷土重来。

香农·佩洛奎恩表示，堪萨斯城有轨电车是为服务不足城市提供公共交通的一种经济高效方式的典范。图片来源：查理·里德尔/美联社