墨西哥瞄准私营企业，威胁数十年的经济增长——《华尔街日报》

墨西哥蒙特雷——过去20年间，西班牙电力巨头伊维尔德罗拉公司旗下这座位于墨西哥工业之都郊外的1100兆瓦发电厂，为包括啤酒巨头喜力在内的数十家企业持续供电，历经寒冬飓风与山火侵袭仍运转如常。

但自今年一月起，这座燃气电厂半数机组被墨西哥政府强制关停，当局指控私营能源企业如昔日西班牙征服者般掠夺墨西哥资源。断电危机迫使蒙特雷数十家企业重新依赖效率低下且成本高昂的国有电力系统。

九月，全球投资公司KKR旗下燃料进口终端在武装威胁下遭墨西哥能源监管机构关闭，此前数月已有两家美资同类设施被勒令停运。去年政府强行接管了墨西哥近十年最大油田的运营权，从发现该油田的美国公司手中夺走控制权。当局还试图撤销由日本三菱商事控股的拉美最大风电场运营许可，这些案例凸显政府政策正阻碍墨西哥向可再生能源转型。

如此打压私营企业的手法更似社会主义委内瑞拉的剧本——近几十年来，墨西哥通过签署40余项自贸协定、依托制造业出口成为美国第二大贸易伙伴，已转型为全球化程度最高的国家之一，并成功使数百万国民摆脱贫困。

但2018年上任的墨西哥民粹主义领导人安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔正将国家转向以国内市场、石油等自然资源和加强国家干预为核心的1970年代产业政策，从扶持国有能源巨头到动用军队实施重大公共工程项目。

“这是一种闭关锁国，“墨西哥蒙特雷科技大学经济学家加芙列拉·西勒评价道。

这一转变在墨西哥关键的能源领域尤为明显，政府正大力推行阻止新私人投资、恢复前政府垄断企业在油气和电力领域主导地位的政策——实质上推翻了2013年向私营企业开放这两个市场的宪法改革。

据美国政府、私营企业和经济学家分析，这些举措将使墨西哥损失数百亿美元潜在投资，推高国内能源价格，限制石油和电力产量增长，并损害在墨运营的墨西哥企业及数百家跨国公司的竞争力，还可能加剧墨西哥求职者向美国移民的趋势。

总统在未提供证据的情况下声称，往届政府收受跨国公司贿赂允许其进入市场，导致国有石油巨头墨西哥国家石油公司(Pemex)和国有电力企业联邦电力委员会(CFE)遭受重创，使墨西哥能源安全陷入危机，消费者任由投机商摆布。他还辩称，墨西哥转向开放经济导致大量贫困人口被抛在后面。

墨西哥总统安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔在新闻发布会上讲话。图片来源：何塞·门德斯/EPA/Shutterstock总统在新闻发布会上表示：“他们曾计划关闭所有墨西哥国家电力公司（CFE）的发电厂，将一切交给私营部门，以至于目前我国一半的电力由私营企业生产。”

CFE垄断了居民用电市场并给予高额补贴。但过去十年间，由于企业选择私营公司提供的更廉价电力，CFE失去了数百家工业客户。CFE通常不对大型企业客户提供电价补贴，其价格可能比私营发电企业高出30%至50%。据墨西哥可再生能源协会数据，部分私营企业生产的可再生能源价格仅为CFE电力的三分之一。

从多方面来看，蒙特雷郊外这座退役电厂象征着墨西哥经济的停滞，也折射出该国潜在的经济前景。

政府数据显示，在洛佩斯·奥夫拉多尔执政的头三个完整年度（2019-2021年），墨西哥经济年均萎缩1.14%。根据国际货币基金组织估算，当美国在2021年年中恢复疫情前的经济产出水平时，墨西哥与委内瑞拉左翼专制政权等少数西半球国家仍未实现经济复苏。

自上世纪90年代中期《北美自由贸易协定》(NAFTA)签署后不久以来，墨西哥经济首次持续落后于美国和加拿大。根据国际货币基金组织的估计，明年印尼将超过墨西哥成为全球第15大经济体。

与此同时，自2000年代初以来，墨西哥向美国的移民首次加速。2021财年，美国在美墨边境逮捕的墨西哥移民人数比前一年增加了一倍多，达到近655,600人。美国政府数据显示，这一数字将在2022年上升。

根据墨西哥商业协会Concamin的数据，墨西哥企业的平均电价已经比美国高出约40%，这使得该国在制造业方面处于不利地位。但经济学家表示，洛佩斯·奥夫拉多尔的政策将使情况变得更糟。

自洛佩斯·奥夫拉多尔上台以来，政府已经停止了私营企业新的油气勘探拍卖、新的采矿特许权以及私营发电的新投资，包括太阳能和风电场，根据墨西哥能源监管机构的数据，这些发电方式的成本约为墨西哥联邦电力公司平均成本的三分之一。

2020年12月28日，墨西哥电网的一次停电导致蒙特雷多达1,030万用户断电长达两小时。照片：丹尼尔·贝塞里尔/路透社去年，政府通过了一项法律，强制国家电网优先使用墨西哥联邦电力公司（CFE）生产的电力，尽管其电力比私营企业更昂贵且污染更严重。该法律追溯性地影响了伊维尔德罗拉等公司约220亿美元的投资。能源监管机构还限制了从壳牌到英国石油等油气公司，阻止它们开设新的加油站与国有石油巨头墨西哥国家石油公司（Pemex）竞争，这些公司表示。

根据美国政府国家可再生能源实验室最近的一项研究，强制电网优先使用CFE电力的法律可能使墨西哥的电力成本增加高达52%，即每年约55亿美元，并使二氧化碳排放量每年增加7300万吨，比当前排放量增加65%。自然资源保护委员会等环保组织表示，这将阻碍墨西哥实现《巴黎气候协定》下的碳减排目标。墨西哥环境部拒绝置评。

2006年至2012年担任墨西哥总统的费利佩·卡尔德龙去年10月在推特上发文：“墨西哥人需要的是更多的清洁能源……而不是CFE提供的污染更严重且更昂贵的能源。政府的改革试图阻止私营企业的可再生能源，并迫使我们所有人支付老旧的化石燃料能源费用。”

由于针对新调度规则的200多起诉讼，去年一名法官下令政府暂时阻止其实施。政府正在对该命令提出上诉，并誓言不顾禁令开始实施这些变更。

墨西哥瓦哈卡州的一处风力发电场。图片来源：帕特里夏·卡斯特利亚诺斯/法新社/盖蒂图片社墨西哥已暂停了新能源投资项目的招标。据风能行业协会称，2015至2017年间举行的三次此类招标非常成功，使该国可再生能源装机容量翻倍，达到15吉瓦。在2017年的招标中，墨西哥创下了当时全球风电每兆瓦时最低价格纪录，太阳能发电价格也接近创纪录水平，这使得该国这两种能源的发电成本远低于化石燃料发电，成为全球最便宜的能源之一。

由于没有对风电场或太阳能电站的进一步私人投资，该国的可再生能源装机容量将停滞不前。墨西哥国有电力公司目前正在建设五座天然气发电厂，并计划直到2027年才投运首个太阳能电站。该公司没有建设风电场的计划。

“如果墨西哥不能建立一个促进可再生能源的法律框架，那么通用汽车就不会放弃其零碳计划。遗憾的是，我们将不会考虑将墨西哥作为投资选择，“通用汽车墨西哥公司总裁弗朗西斯科·加尔萨最近在一次金融高管会议上表示。

墨西哥瓜纳华托州西劳的一家通用汽车工厂。图片来源：毛里西奥·帕洛斯/彭博新闻根据央行数据，洛佩斯·奥夫拉多尔执政前三年的外国直接投资年均314亿美元，而其前任六年任期内的年均投资为357亿美元。与此同时，自《北美自由贸易协定》生效以来，墨西哥首次连续两年出现公开交易股票和债券的投资净流出。

经济学家表示，政府的政策正使该国错失一个历史性机遇——吸引更多试图将供应链从中国转移出去且面临国内劳动力日益紧张的美国企业。

“墨西哥政府需要深刻反思为何投资如此疲软，“高盛拉丁美洲首席经济学家阿尔贝托·拉莫斯表示，“这不仅仅是疫情的原因。我认为是商业环境整体恶化，这很遗憾，因为墨西哥本可以抓住许多重大机遇。”

KKR集团表示计划起诉墨西哥政府，就其燃料终端被接管一事索赔6.67亿美元。总部位于休斯顿的塔洛斯能源公司称，将就政府夺取其萨马油田运营控制权的决定提起国际仲裁，该油田与墨西哥国家石油公司控制的相邻油田共享石油资源。

墨西哥政府表示，正与美国塔洛斯公司、KKR集团及其他企业进行谈判以解决问题。

这三座被关闭的燃料终端均向私营石油公司供应汽油，这些私企正与国有石油公司Pemex竞争汽油销售业务——这是2013年墨西哥能源改革终结Pemex垄断局面的组成部分。

墨西哥国有石油公司Pemex运营的加油站。图片来源：Alejandro Cegarra/Bloomberg News墨西哥监管机构以运营商无法证明其储存的燃料未被盗为由关闭了这些终端，尽管这些燃料是从美国而非墨西哥进口（燃料盗窃在墨西哥是普遍问题，主要影响Pemex）。墨西哥商业协会Coparmex称，监管机构未允许终端运营商提交证明其运输合法性的文件。

该协会在书面声明中表示：“关闭终端和暂停燃料进口许可证…通过设置人为非法贸易壁垒，选择性地让Pemex获得不公平利益。”

墨西哥能源监管机构和能源部拒绝置评。

1938年，墨西哥成为首个驱逐私营企业、建立国有石油垄断体系的非共产主义主要产油国，随后在1960年实现了电力工业国有化。这些事件被作为国家骄傲写入数代学生的教科书。

当墨西哥在80年代末90年代初开放封闭的经济体系时，能源行业仍根据宪法保留在国家手中。

尽管如此，该国领导人意识到政府没有足够资金迅速扩大电网以成为制造业强国。因此他们开始在不修改宪法的情况下开放能源领域，直到2013年进行全面改革——这一不均衡的进程为当前的争端埋下了伏笔。

多年来，墨西哥国家电力公司（CFE）日益依赖私营发电商建设电厂，再将电力出售给这家国有垄断企业。墨西哥还开始允许大型私营企业为自身用电生产电力——即所谓的自供应协议。

然而这类协议很快从钢铁厂等自产自用的大型企业，扩展到通过合资形式从专业第三方购电的公司（只要满足自供应的技术定义即可）。这导致国家电力公司流失了更多客户，转向伊维尔德罗拉等低成本电力生产商。

洛佩斯·奥夫拉多尔政府表示，目前有234家发电厂与约7.7万客户（从银行到软饮公司）签订了自供应协议。政府称其中近半数是"模拟"自供应——客户仅需支付1美元即可加入合资企业。企业则指出，历届政府均认可这种安排，因为多数公司自主发电并不现实。

2005年，民族主义参议员曼努埃尔·巴特莱特就此提起诉讼，指控私营企业规避法律。法院驳回了巴特莱特的诉求，此后数年他与洛佩斯·奥夫拉多尔在此议题上结成同盟。2013年墨西哥修改宪法允许能源领域私人投资，但国家电力公司仍垄断居民用电市场及全部输配电业务。

洛佩斯·奥夫拉多尔在2018年大选中胜出，部分得益于CFE和Pemex工会工人的支持，他随后任命巴特利特为CFE负责人。

尽管宪法进行了修改，法院也做出了对他不利的裁决，巴特利特仍坚持认为自供电协议是非法的。相关公司则表示，这些协议当时都得到了监管机构和法院的批准。

争议的核心是Iberdrola在蒙特雷郊外的一座1100兆瓦发电厂，其中550兆瓦电力出售给CFE，另外550兆瓦根据自供电协议出售给私营公司。

西班牙Iberdrola公司在墨西哥工业之都蒙特雷郊外拥有的1100兆瓦发电厂。自1月份以来，这座燃气发电厂的一半产能被墨西哥政府强制关闭。图片来源：Iberdrola SA今年早些时候，能源监管机构称该电厂的售电许可已到期，并强制其关闭。近日，尽管法院裁决要求监管机构允许该电厂全面重启，墨西哥能源监管机构仍以涉嫌非法运营为由对Iberdrola处以近5亿美元罚款。该公司已申请禁令，拒绝置评。

2020年，Iberdrola首席执行官伊格纳西奥·桑切斯·加兰表示公司将暂停在墨西哥的进一步投资。“如果他们说不想要外国投资，那我们就不投资，“他在季度财报电话会议上告诉分析师。

写信给 David Luhnow，邮箱：[email protected] 以及 Santiago Pérez，邮箱：[email protected]

更正与补充说明

美国在2021年年中恢复了疫情前的经济产出水平。本文早期版本错误地写成了2020年年中。（已于6月14日更正）

刊登于2022年6月13日印刷版，标题为《墨西哥瞄准能源企业》。