晋继勇：必须让国际“大流行病条约”有约束力

世卫组织推动缔结一项新的国际条约以强化大流行病防范和应对的努力正在取得新的进展。为此成立的“政府间谈判机构”不久前召开第三次会议时同意起草一份草案预稿，确定将于2023年2月27日基于最初草案进行谈判，并计划于2024年5月前达成具有法律约束力的最终协议。

有关草案预稿共识的达成标志着国际社会在“大流行病条约”谈判进程中迈出具有里程碑意义的一步。全球新冠疫情危机表明，疫苗民族主义和南北公共卫生差距对全球疫情防控构成严重挑战。如何强化全球疫情防控中的薄弱环节和弥合全球疫苗鸿沟，是国际社会有效应对当下和未来疫情危机的关键所在。国际社会围绕缔结“大流行病条约”的谈判努力，正是基于对过去三年新冠疫情危机的反思。“政府间谈判机构”形成的“大流行病条约”概念性草案预稿也反映了全球大流行病治理必须坚守的一些原则。

第一，公平性原则。全球新冠疫情危机表明，有效的全球卫生治理需要摒弃新自由主义所奉行的简单化“市场逻辑”。那将进一步加剧全球抗疫资源的分配不公，导致“免疫鸿沟”扩大。因此，任何有效的全球卫生治理规范都要彰显相关疫苗和药品的公共产品性质，其中包括确保发展中国家公平获取疫苗以及建立相关科学、技术和专门知识的共享机制，以便所有国家公平受益。

第二，能力建设原则。发达国家和发展中国家巨大的公共卫生能力差距是全球疫情防控的最大障碍之一,有学者将其比作一种“结构性暴力”。这种差距的深层次根源在于不平等的国际政治经济秩序。国际条约的有效实施取决于条约成员国是否具有相应的遵约能力。如果不解决发展中国家特别是最不发达国家的公共卫生能力建设和遵约能力建设问题，任何有关大流行病防控的国际条约都将形同虚设。

第三，多边主义原则。作为最具代表性的全球卫生治理机制，世卫组织是真多边主义的践行者和守护者。关于“大流行病公约”的谈判要在联合国和世卫组织的框架下展开，并确保广大成员国特别是发展中国家的普遍参与，还要避免个别霸权国家假借多边谈判之名行满足一己私利之实。

总之，有关世卫组织框架下“大流行病条约”谈判路线图的确立，反映了国际社会对全球卫生安全的现实关切和全球卫生正义的价值追求。但要制定具有法律约束力的国际卫生规范并非易事。从目前的概念性草案预稿来看，“大流行病条约”国际谈判面临以下挑战：

首先，法律约束力问题。世卫组织《组织法》第十九条规定，“世界卫生大会有权通过有关本组织职权范围内的任何公约或协定”。世卫组织援引上述立法权先后制定了《国际卫生条例》《烟草控制框架公约》等。但这些规范都属于建议性质的“软法”范畴，因不具有法律约束力和问责机制而导致遵约难题。“不带剑的契约不过是一纸空文”，已有的一些“软法”先例让人对具有法律约束力和问责机制的“大流行病条约”虽有期待也有担忧。

其次，关于全球抗击大流行病的融资机制问题。有效的全球疫情防控关键在于如何提升广大发展中国家的公共卫生能力，其中包括国家层面的传染病监测能力、抗疫资源的储备能力以及高效的公共卫生人力资源建设等。这些能力的提升很大程度上取决于国际社会能否解决全球卫生治理中一直存在的融资机制问题。新冠疫情危机暴露了全球融资严重不足的问题，尽管国际社会通过多种方式募集资金，但仅仅是出于应急，不具可持续性。因此，“大流行病条约”谈判应聚焦于建立可持续性的全球融资机制，以提升中低收入国家的公共卫生能力建设。然而，现有的“大流行病条约”概念性草案虽然回应了中低收入国家的公共卫生能力建设关切，但并没提到如何设立融资机制来支持那些在卫生危机面前具有明显脆弱性的中低收入国家。在世界经济依然充满不确定性的背景下，希冀通过“大流行病条约”谈判解决全球卫生融资问题依然面临困难。

最后，能否切实解决公平性问题。国际规范的合法性来源之一在于其体现的道义基础和追求的全球“公共善”。作为未来全球卫生治理规范的“大流行病公约”，更应能够体现全球卫生正义。全球新冠危机已经表明，疫苗公平是国际社会面对的最大道德考验之一。如果不能解决广大发展中国家获得疫苗和其他抗疫资源的公平性问题，不能克服全球疫情防控中的市场原教旨主义，“大流行病条约”可能就会丧失相当程度的道义基础。因此，公平性将是“大流行病条约”谈判的一个核心议题。为了解决广大发展中国家在疫苗获得方面的公平性问题，提升疫苗的可及性和可负担性，国际社会早前在世贸组织框架下开展了关于新冠疫苗知识产权豁免的谈判，但因个别大国坚持排他性条款，导致谈判陷入僵局。“大流行病条约”关于发展中国家公平获得疫苗的谈判可能也将一波三折。 

当然，“大流行病条约”国际谈判还面临其他一些问题，例如如何提升最不发达国家的国际谈判能力和如何在条约中设置激励性的遵约机制等。尽管谈判进程将会遭遇诸多困难，但“大流行病条约”所体现的全球“公共善”决定了世界各国负有推动谈判取得成果的道义责任。只要各国秉持“人人共享健康”理念，就一定能在“大流行病条约”国际谈判中找到最大公约数、画出最大同心圆。（作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长、上海市“东方学者”特聘教授）