乡村振兴战略视角下的县域发展

作者：盛誉（北京大学现代农学院教授、北京大学新农村发展研究院副院长）；黄凯南（山东大学特聘教授、山东大学县域发展研究院院长）

党的二十大报告指出：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”党的十九大首次提出乡村振兴战略，并明确了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，为2035年和2050年基本和全面实现农业现代化与全民共同富裕的目标奠定了基础。实现上述目标需要城乡的统筹协调，并以县域经济发展为基础构建新型工农城乡关系。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确了县域发展在乡村振兴中的地位，指明未来县域发展的方向。落实《意见》，需要深入理解农业发展愿景及其对县域经济的要求，厘清乡村振兴战略下县域经济发展思路。

农业发展愿景及其对县域发展的要求

为保障国家粮食安全，未来农业发展需要加快整个农食系统向高效、高值和绿色方向转型，围绕县域发展的制度创新、科技进步和市场化改革将继续发挥重要作用。过去几十年，我国用有限的水土资源保障全球将近18%人口的粮食供应。国家层面上的制度创新、科技进步和市场化改革为提升农业生产力和保障粮食安全做出重大贡献。未来30年，实现“口粮绝对安全、主要农产品供应自主可控”仍是维护国家安全和经济发展的重要基础，但随着人口数量和结构变化及人均收入的增长，需要农业在全面提质增效的基础上加强与上下游产业的关联性，带动整个农食系统朝向高效、高值和绿色方向转型。在继续推进制度创新、科技进步和市场化改革的同时，聚焦地区发展的优势和区位条件、紧扣县域发展规律，促进农业现代化的实现和农食系统的转型。

为实现农民增收和全民共同富裕，未来农业发展需加强农业内部分工推动经济结构转型，加快缩小工农、城乡劳动生产力差异，县域发展是支持农业内部结构调整和创造非农就业，带动经济结构转型和城乡统筹发展的关键。过去几十年，工业化和城镇化带来工农、城乡劳动生产力绝对差异的不断缩小。未来30年，全面实现农业现代化和全民共同富裕，需要继续提升农业劳动生产力，消除城乡收入差距。除加快城镇化发展以外，农业内部也需要按规模和产品实现专业化分工，提升农业生产效率。县域经济的发展将不仅通过创造更多的非农就业为加快城镇化提供条件，也将通过整合城乡土地、劳动和资本等资源为农业内部专业化分工提供条件。

为提升农业韧性、实现低碳条件下的可持续发展，未来农业发展需要充分利用科技创新和结构转型，加强发展基于自然的、结合科技发展的生产解决方案，县域经济发展是践行这一理念的前沿阵地和主战场，需要秉承可持续发展的理念。创建基于自然的食物生产解决方案和韧性农业是2021年联合国粮食系统峰会在农业生产领域的重要共识和倡议，也是许多国家的经验教训总结。在现代科技创新和结构转型推动下，生态化、绿色与可再生农业、可持续畜牧业、蓝色水产业、气候智能农业等基于自然的生产解决方案以及提升应对脆弱性、冲击和压力的韧性农业将成为全球农业发展的重要方向。这不仅需要精准的顶层设计，也需要有效的实施主体和大量实践经验。在农业永续发展方面，县域的实践经验将对改善生态环境、服务“双碳”目标、保护生物多样性以及为国民提供安全健康营养的食物发挥重要作用。

县域发展在乡村振兴背景下面临的挑战

在保障粮食安全的基础上实现农食系统提质增效的目标，不仅需要国家层面的重视，也需要县域层面树立重视农业、服务农业的意识，并为农食系统转型提供制度、政策和经济上的支持。长期以来，随着农业在县域经济占比的不断下降，县域发展对农业的关注度有所降低。在部分地区，农业与工业和服务业相比被认为是低质量的产业，“非粮化”和“去农化”被认为是实现县域经济快速发展的途径。缺乏对农业的重视导致通过制度创新、科技进步和市场化改革的动力不足，抑制农业生产力的提升。现代农业的发展具有强大的产业关联性，关乎经济发展和结构转型的成败。实践表明，滞后的农业发展无法支撑以“粮头食尾”“农头工尾”为基础的新型产业集群的发展，已成为部分县域地区进一步提升工业化和城镇化的瓶颈。

农业内部分工不足导致土地、劳动和资本等要素跨产品、分地区错配，抑制农民增收，需要在县域层次上建立以市场为基础的要素分配机制。人力资本流失、农业内部种植业和养殖业分工不明确，以及资本投资不足等带来的要素错配是当前导致农民增收难的重要原因之一。作为连接城乡的枢纽，县域发展在过去几十年创造了大量的非农就业，支持了农村向城市的资本和劳动的流动，但未真正发挥好将城市资源（资本和劳动）引入农村的作用。

在开展基于自然的生产解决方案实现绿色与永续发展目标的实践中，县域发展缺乏将农业现代化与现代生物、数字技术有机结合的意识和能力。农业现代化和可持续发展的实现需要以现代生物技术和数字技术为基础。在北美、欧洲等地区，现代生物、数字技术已经成为实现农业可持续发展的基础和保障，并成为涉农公共和私人研发投资的重点领域。虽然我国在无人机植保、农产品电商发展上取得了重要进步，但在县域农业生产实践中利用现代生物和数字技术解决农业可持续发展仍缺乏广泛的应用场景。在资源环境成本不断提升和国家实现“双碳目标”条件下，实现农业绿色发展、生态环境改善是县域农业现代化的当务之急。

乡村振兴战略下县域经济发展思路

保障口粮绝对安全，促进粮食系统转型。保障口粮绝对安全与主要农产品自主可控，并在此基础上实现农食系统朝向高效、高值和绿色方向转型是乡村振兴战略的重要目标。因此，县域经济的发展需要顺应国家需求，立足本地区资源环境优势和区位条件，建立支持农业生产、适应农村转型和兼顾城乡统筹发展的发展战略。统筹经济发展和粮食安全两者关系，严格落实耕地和永久基本农田、用水和生态保护红线，重视农业生产力的提升，改善农业价值链，延伸农业供应链，推动乡村产业升级，以工促农带动农食系统逐步完成高效高质方向转型，是县域层次上实现城乡统筹发展的重要任务。

缩小工农、城乡收入差异，实现全民共同富裕。以县城为核心构建多维度的市场机制，逐步缩小县乡和县城之间的收入和社会福利差异，提升资本和劳动在城乡间和农业内部的配置效率。这包括：加快县域一、二、三产业融合发展，提升县域非农就业创造的能力，加快基于县域经济发展的结构转型；建立连接城乡、跨地区、跨行业统一的劳动和资本市场；通过完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务等措施提高农村公共服务可及性，带动资本和劳动下乡；推进农业内部种植业和养殖业之间、种植业内部大小农户之间、各地区不同农产品之间的专业化分工程度，提升农业生产的工业化和商业化程度；提升服务农业意识，通过高值化、多元化、个性化发展解决增收问题。

创建绿色农业发展方案，提升县域发展的可持续性。深入贯彻绿色发展理念，重视自然资源经济价值评估，建立符合县域发展的生态补偿机制和措施；促进绿色生态农业、可再生农业、可持续畜牧业、气候智能农业在县域农业发展中的比重；加强数字基础设施建设、数字平台的发展、现代生物技术的应用和智慧农业发展，提升农业及相关产业在县域发展中的韧性和稳定性。

《光明日报》（ 2022年12月22日 06版）