刘卫东：“政治分赃制”对美国外交有何影响

美国一家主流媒体日前以“美国的外交政策业余人士正在如何危害世界”为题刊文，指出美国政治中的分赃制任命制度，推动一批并不具备足够专业能力的官员占据关键岗位，导致美国外交决策在不少时候失去专业性和科学性，不仅危害美国自身利益，也对整个世界造成伤害。那么，美国政治分赃制果真能带来如此大的外交影响吗？我们不妨从美国的政治结构和文官制度着手来追根溯源。

政治分赃制是很早就开始在美国流行的一种人事任命制度，主要表现是在选举中获胜的政党和政治领袖，按照对于选举贡献的大小和与自身关系的亲疏，来任命新政府中的一些高级公职人员，双方进行某种利益交换，即你们帮我赢来选票，我给你们职位。这种制度的弊端显而易见，不仅可能因为将党派甚至某些个人私利置于国家利益之上而导致国家利益受损，还可能因为一些非专业人士占据重要岗位，导致民众对政府丧失信心以及官方实际决策中的谬误。

1881年加菲尔德总统上任不久就被一位多次谋职失败者刺杀，这一事件使得美国修改官员任命制度被提上议事日程，最终推动国会通过《彭德尔顿法》或“1883年文官制度法”，规定公务员职位必须通过正规的绩效考核才能获得，除非退休或因渎职而被开除，否则可以长期任职。从此美国的公务员就成为一批职业官僚，不会随着政党轮替而走马灯一般轮换。

不过，这还只是解决了中低层官员和普通公务员的不称职问题，联邦政府中的一些高层职位仍是通过任命制来填充的。美国大约有1000名左右的联邦政府官员，包括内阁成员、联邦独立机构负责人、联邦法官、驻外大使等，都需经过总统提名和国会参议院以简单多数批准的方式得到任命。另外在总统身边工作的幕僚，主要是白宫办事机构中的各类助手，均由总统直接任命而无须参议院批准。若按官职衡量，他们中的不少人级别并不算高，职位也不那么固定，但因能常伴总统左右而颇具政策影响力。

总的来看，成为美国官员主要有三种渠道：选举制可以选出总统和国会参众两院议员，任命制可以产生高层行政官员和联邦司法官员，绩效考核制可以产生80%以上的中低层公务员。他们的任期各不相同，除了总统只能连任两届，其他官员没有任期限制，但任命制产生的官员流动性较强，他们与总统的关系通常非常密切，基本都是与总统同进退。正是这些人的存在，引发外界对其外交乃至国家战略决策专业性的质疑。

美国外交决策系统相当复杂，涉及国家安全问题的决策主要在白宫国家安全委员会内部完成，总统、副总统、国务卿、国防部长、中情局局长、美军参联会主席、总统国家安全事务助理等是固定成员，有时还会根据需要召集其他阁员参与其中。当然，国会也会想方设法对政府的外交决策施加影响，比如对外宣战、国防拨款等都属于国会的职权范围。但一般来说，美国国会会尊重行政部门的外交主导权。有观点认为美国近年来外交决策昏招迭出，决策的科学性备受质疑，主要是由分赃制导致的，这种认识有一定道理。高级官员是总统在某一部门的代理人，总统一般不会任命恃才自傲甚至不听招呼的幕僚。比如不少人就认为，特朗普时期的国务卿蒂勒森就是因为与总统唱反调而被“屈辱地”炒了鱿鱼，接任的蓬佩奥则唯总统马首是瞻、鲜有异议，如此一来美国国家利益自然就被放在次要位置了。

政治分赃制在最近几届美国政府中有愈演愈烈之势，其中还掺杂了越来越多“政治正确”甚至意识形态等复杂因素，正如美媒文章中所说，这对美国外交和国家战略决策的负面影响日益明显。但同时也要看到，美国政府决策过程相对复杂，业余主义也受到一定程度的机制性制衡。一是因为国会参议院可在其中发挥制衡作用，太不靠谱的提名对象会被否决，总统对此心知肚明，因此他的人选至少也要满足一些基本条件才可能在党派斗争中顺利获任。二是利益集团和公众舆论也会涉足自己关心的人事任命，政府有时也不得不买账。三是对总统来说幕僚必须是可靠助手，过于缺乏专业能力的亲信可能严重损害其政绩和声望，因而总统在人选上也会保持谨慎，有时甚至为了决策的专业性而摒弃党派之争，比如奥巴马时期留任小布什政府的国防部长盖茨，特朗普也曾留任奥巴马时期的助理国务卿董云裳，皆因他们当时是比较合适的人选。

至于美国政府在世界上经常性的“胡作非为”甚至自我伤害，原因也颇复杂。可能是国力悬殊使其对对手过于轻视，可能是内部机制协调不足导致决策依赖的信息有误，可能是国内党争的效应外溢，还可能是总统本人治国理政的风格等所致。在美国外交系统中，虽然受聘者往往更具学界、情报、律所等背景而较少国际事务经验是事实，但在连总统都可能是完全的门外汉甚至干脆的政治素人的情况下，怎么可能再去要求下属必须绝对专业对口呢？政治分赃制是美国两党政治制度下的必然产物，实现两党大相径庭的执政理念往往需要依靠不同的官僚，总统通常不愿放弃亲自任命下属的权力。因此总体而言，美国外交决策上的那些昏招背后有着包括“业余主义”在内的诸多复杂因素。（作者是中国社科院美国所研究员）