李峥：美国新能源“独立自主”道阻且长

支出总额达到4300亿美元的美国“通胀削减法案”已经在两院通过，拜登总统16日签署生效。该法案将为新能源产业提供更大的税收优惠，促进相关领域投资。但与先前美国通过的《芯片与科学法案》类似，该法案也存在不少提倡“美国制造”的“护栏条款”，这将进一步扭曲全球新能源市场竞争。

近年来，美国愈发看重新能源的战略地位，主要有两个因素，一是传统能源易受国际地缘政治影响，供应和价格波动巨大。近期能源价格飙升成为美国通胀加剧的重要因素。二是新能源技术趋于成熟，经济效益更加明显，尤其是新能源汽车、光伏技术进步速度加快，与传统技术相比取得相对优势。这使得美国不仅希望成为全球新能源技术的领先国，也希望从新能源产能中获得丰厚收益。

新法案将从三个层面试图促进美国新能源的“独立自主”。一是为新能源项目落地美国生产提供激励措施，具体来说分为“关键矿物”和“电池组件”两部分，并根据“美国制造”“美国组装”的含量多少分为不同的激励层级。二是为与美国签订自贸协定国家的新能源产品、零部件提供税收减免资格，并要求其逐步“美国本土化”。此项补贴主要面向新能源车，要求其电池和电池所用矿物逐步提升“美国本土化”和“美国友邦化”含量。三是提出“关注国家”例外，即美国政府所指定的特定国家及其矿物和产品不能享受上述补贴。美国国内普遍认为，这三项标准既包含加速美国新能源产业链“独立自主”的目标，又和《芯片与科学法案》类似，有意为中国产业链设定歧视性待遇，削弱其成本优势。上述标准最大限度兼容了“美国优先”“友岸外包”和“与中国竞争”三个目标，使法案不仅具有国内意义，也具有影响全球新能源产业格局的作用。

“通胀削减法案”被视为拜登政府执政议程的关键一步，即通过大规模投资和税收结构性倾斜促进美国能源转型，打造美国产业的新一极。据估算，新能源将为美国创造出数百万个就业岗位，带来的产业规模也将大于传统能源。这意味着一旦拜登的计划得以实现，新能源产业及其产业工人将成为民主党的新票仓。

然而，美国想实现新能源“独立自主”仍面临四个突出问题。一是法案推出时间太晚，已错过黄金窗口。奥巴马政府时期，民主党就确立了大力发展新能源的方向。但在特朗普政府时期，美国能源政策走了回头路，错过了全球新能源市场和技术大爆发的时机。如今全球光伏、电动汽车等主流新能源领域的“拓荒期”已基本结束，市场竞争日趋激烈。美国的政策激励难以起到决定性效果。

二是法案影响的市场规模有限，难以撼动全球新能源产业格局。法案用于新能源领域的支出虽达3690亿美元，但分散在多个领域，用于新能源车“独立自主”的只有税收抵扣部分。这意味着美国新能源车的未来发展仍将基于其国内市场，与中国、欧洲等市场相比并无规模优势。但美国国内市场对产业链、供应链的支撑能力有限，美国企业难以仅靠这一市场从国际竞争中脱颖而出。

三是法案所提供的政策红利可能被技术红利所冲淡。新能源及电动车技术仍有巨大进步空间，不同国家在新能源生产、研发上的禀赋差距并未充分显现。技术进步将持续提升新能源的转化率，降低其生产成本。即便考虑到补贴因素，他国一些技术较为先进的新能源产品仍将在美国市场具有竞争力。

四是法案追求的“独立”和“自主”存在内在矛盾，难以兼顾。“独立”主要针对产能，较容易通过产业引进实现。而“自主”主要针对技术，需要长期积累和持续研发。法案从覆盖时间段、激励领域上更侧重前者，即在短期内带动美国新能源扩产。具有成熟技术、产业链和市场分布全球的外国企业将更容易从中受益，借此巩固其技术领先地位。从长期看，美国能否在政策激励期内塑造出技术优势仍存较大疑问。（作者是中国现代国际关系研究院美国所副研究员）