治数如治水——探索数据治理的整体之道

作者：中国互联网络信息中心副主任张晓

来源：人民邮电报

今年的政府工作报告多次提到促进数字经济发展和释放数据要素潜力，“东数西算”工程也于近日正式全面启动。对于数据赋能经济的价值，社会已有广泛共识，但是如何通过数据治理激发数字经济潜能，一直是各方关注和亟须破解的难题。数据治理面临三大现实挑战

数据作为数字时代基础性战略资源，是区别于以往工业时代、农业时代最重要的生产要素。国家在大数据产业发展方面出台了相关规划和工作部署，各部门各地方也做了大量有益探索并取得了显著成效。伴随产业发展，数据治理也被提上日程，由于数据具有虚拟属性等特性，治理仍面临三大挑战：

一是产权难界定。产权对于数据流通、交易、再利用等全生命周期至关重要，而数据作为无形生产要素既具有虚拟属性又涉及多主体，与传统有形生产要素有明显差别，其涉及的所有权、使用权等随场景变化而动态变化，加大了产权构建的难度。

二是边界难厘清。数据不同于传统的物品，只有流通起来才能产生价值。实践中数据需要通过流动汇聚发挥作用，其在发挥作用的过程中通常需要跨越行政部门的职能边界，难以完全沿用传统部门分业监管的职责划分来管理。

三是权益难平衡。数据治理至少要涉及国家、企业、个体等不同主体，涉及安全、产业发展和隐私保护、跨境流动等多方面诉求。在实际数据流通中，各种权益随场景变化并相互嵌套，往往你中有我、我中有你，处理不当可能造成顾此失彼。因此需明确战略优先，统筹平衡，兼顾眼前与长远。

数据治理和治水具有相似之处

从某种角度看，人类认识世界、改造世界的过程就是对数据生产、获取、洞悉、决策和执行的过程。数据治理就是要完成从数据生产、利用到驾驭的全生命周期管理，尽管看似抽象复杂，但并非无章可循，这与中国古代的治水有着异曲同工之处。

数据与水兼具生产基础性。水是农业社会生产的基础，历史上“善治国者必重治水”，历朝历代都把治水当做关乎治国安邦、国计民生的大计。数字时代，数据资源掌控能力代表一国的核心竞争力和综合软实力，是激活数字经济的钥匙。二者分别是数字世界和自然世界运转的基础，其治理具有系统性和持久性，兼具挑战性和复杂性。

数据与水兼具跨越流动性。如同万千水滴汇聚形成湖海奔流向前、循环往复而构成生态，数据也要通过实时在线形成汇聚之势，通过流动、挖掘、利用释放价值。二者无处不在，且均在流动中跨越传统行政区划边界，需要进行跨域协同治理，前者跨地域边界，后者跨部门边界，且治理均需上下游协同。

数据与水兼具双刃剑属性。古代治水，首先防止泛滥成灾，然后是利用。兴修水利，既能集聚势能为我所用，也能化害为利为我所控。洪水需要结合排水工程等一系列工序才能加以利用，数据体量庞大、来源纷杂，其中不乏低质、碎片化、冗余数据，需通过“提纯”发挥作用，也要防止数据滥用带来侵犯个人隐私等问题。

借鉴治水智慧的数据治理之道

历史给后人留下了宝贵的治水经验，包括天人合一、因地制宜、因势利导、综合施治等理念，也包括综合运用堵、疏、防、分、淤等手段系统治理。治数与治水均为长期性任务和系统性工程，即在流动和相对静止之间实现相对平衡。借鉴治水经验，数据治理需要强化整体治理之道。

把治数作为数字时代的重大工程和长期任务来抓。农业时代重视土地，工业时代重视机器和能源，数字时代则要重视数据要素价值的发挥。中国自古对于治水工作的重视毋庸置疑，治水能力也是考量官员政绩的一项重要标准。而在漫漫人类历史长河中，数字时代才刚刚到来，数据治理总体上处于起步阶段，数据治理是一项长期系统的任务，从国家层面强化顶层设计，在研究和实践探索中逐步完善法律法规，把数据治理当做数字时代的治水任务，保障数字经济有源源活水。

通过三线策略明确战略优先，强化数据整体治理。黄仁宇是“治水派”学说的重要继承发展者，他提出黄河仅从局部治理是无济于事的。同理，数据治理也需明确战略优先，强化整体性治理。建议围绕数据安全、产业发展、个人信息保护三条主线，即以保护国家数据安全为不可逾越的底线，以实现产业发展诉求为长期目标的中线或长线，以维护个体权益为高线即不设上限，三线之间宜动态平衡，持续追求策略最优化、价值最大化，同时应兼顾跨境流动等因素，强化政策统筹协调，实现整体治理效能最大化。

围绕数据流动全链条，开展数据全生命周期治理。历史上大禹成功治水采用了疏导分洪的方式，治水是从“堵”到“疏”再到“导”的过程，充分体现了天人合一、顺势而为的理念，数据治理也需顺势而为。由于数据流动才能释放价值，建议数据治理围绕从数据自动生成、有序流动到驱动智能的过程，强化全链条的疏通和监管，推动形成包含数据开放、处理、流通、利用、安全保障的全生命周期管理，通过规制实现数据治理的科学和高效。

多管齐下建立数据缓冲带，并打造健康数据生态。北宋时期运河上建有许多堰埭、船闸和斗门等，以保持航道水位和调节航深，其中双门船闸的布局和运用，实际是在水的上下游之间形成一个缓冲地带。数据治理也需要这样一个缓冲地带，不能从产生就直接进入市场，需要在数据产生与市场流通之间通过一系列法治规范、制度构建、机制体系、技术处理等缓冲措施来护航，这也是数据从清洗脱敏到增值的过程。需在保障安全的前提下，加快构建数据要素市场，形成多方参与、正向循环、机制完善、健康规范的数据生态。

多方协同探索数据“可用不可见”的技术替代方案。相对于水汇聚才能形成势，数据也需要汇聚、关联才可能产生价值，需要推动各方形成数据汇聚之势。一方面要持续推动数据开放、数据共享等，扩大数据来源，并不断提升数据质量。另一方面，在当前数据产权制度仍有待完善，特别是所有权和使用权难分离的情况下，可借鉴“取一瓢饮”的理念，通过数据“可用不可见”“数据不动价值动”等方式，探索在保障原始数据不出域的前提下，以算法模型前置获取必要的数据计算结果。

多措并举提升全民数字素养和各类主体的精细化治理能力。如果说治水是处理人与自然的关系，最终实现人类对水从依附顺应到改造和谐的目标，那么数据治理就是处理人与信息技术的关系，最终实现技术为人类经济社会服务的目标。治水是古代治理要求，治数应该成为数字时代政府、企业、各类型社会组织及其领导干部需要掌握的关键能力。随着数字化转型的深入，很多当下的治理问题需要通过“徇数而治”实现精准化管理。需要强化全民数字技能和数字素养的培养，提升各类主体用数、治数的水平，从而提升数字时代的治理能力。