丁铎：“国际水域论”暴露美国规则霸权

近段时间，美国在台湾问题上的消极举动和负面言论依然不断，继续挑动台海局势紧张，威胁中国主权安全，危害地区和平稳定。在美国军舰多次穿航台湾海峡的同时，美国官员频繁炒作台湾海峡是“国际水域”，曲解和抹黑中国的立场与实践，为其怂恿支持“台独”势力、操弄涉台问题制造借口。

事实上，台湾海峡在国际法上的地位是明确的。位于中国大陆与台湾岛之间的台湾海峡南北连通东海和南海，东西最宽处约220海里，最窄处约70海里。根据1982年《联合国海洋法公约》（下称《公约》）和中国国内法，台湾海峡水域由两岸的海岸相向延伸，依次为中国的内水、领海、毗连区和专属经济区，中国在台湾海峡对不同的海域分别享有主权、主权权利和管辖权。

具体而言，台湾海峡两岸领海基线面向陆地一侧的水域是中国的内水。从领海基线面向海峡量起12海里内的水域是中国的领海。在中国领海内，外国非军用船舶享有无害通过权，外国军用船舶进入中国领海需经中国政府批准。在领海范围以外的台湾海峡中部水域则全部是中国的专属经济区（根据《公约》，专属经济区的宽度为200海里），各国船舶和航空器享有航行和飞越自由，但同时应适当顾及中国作为沿海国的权利与义务，遵守中国作为沿海国按照《公约》和其他国际法规则所制定的法律和规章。

中国尊重其他国家在相关海域的合法权利。但美国军舰频繁通过台湾海峡并进行高调政治渲染和舆论炒作，将军舰穿航与台海情势联系起来，事实上是对中国大陆展现军事挑衅姿态，对“台独”势力释放错误信号。这损害了台海的和平稳定，无疑应当受到严厉谴责，也必然遭到中国强烈反对。

美国一再声称台湾海峡是“国际水域”，但其口中的“国际水域”既不是出自《公约》，也不是源于包括习惯国际法在内的一般国际法规则，而是基于其内外政策、国内法和美国对国际海洋法规则的单方面解读拟制而来。

美国《联邦法规》在“商业与对外贸易”部分的术语解释中，将“国际水域”定义为“美国领海之外的水域和任何国家领土（含领水）之外的水域”。《美国海上行动法指挥官手册》在“海域和空域的划分”中对“国际水域”作出进一步解释，认为“出于海上行动目的，世界海域可以分为两部分，第一部分包括内水、领海和群岛水域，处于沿海国的主权管辖之下；另一部分包括毗连区、专属经济区和公海，这些都属于国际水域”。简而言之，美国出于自身“海上行动的目的”，将一国领土主权范围外的水域（包括沿海国享有主权权利和管辖权的专属经济区）都视为“国际水域”。

这种逻辑与历史上个别海洋法规范所称的“公海”范围或有一定相似性，但与反映现代海洋法的《公约》按照不同类型的权利性质对全球海域进行的划分并不相符。《公约》对不同性质的国家管辖海域与公海作出了多层次的制度规定和多元化的利益分配。《公约》虽然规定“公海对所有国家开放”，但从未使用过“国际水域”这一表述。《公约》第86条明确指出，涉及公海有关规定的适用范围不包括专属经济区、领海、内水和群岛水域，这实质上将公海与作为国家管辖海域的领海、内水、专属经济区和群岛水域作了区分。美国将全球海域分为“主权管辖海域”和“国际水域”的两分法，不仅没有《公约》依据，也不符合《公约》作为一揽子协议所反映出的利益平衡精神。

美国兜售和炒作“国际水域”概念，不仅无视沿海国在专属经济区的相关权利，还逃避其本应履行的适当顾及沿海国权利的国际义务。这一做法的本质是美国试图将其对海洋法规则的片面解释和单方面适用，在国际上转化为对其最为有利的制度规范和海上行动，其追求和维护的绝不是真正的航行和飞越自由，而是作为海上霸权的绝对活动自由。

美国长期以来将自己标榜为“国际法治捍卫者”，但事实上却是劣迹斑斑。美国曾参与诸多国际条约的谈判磋商，最后却往往因一己私利或选择不签署这些条约，或对已加入的条约作出一系列声明和保留，或在加入条约后又“退约”“退群”。据统计，20世纪80年代以来，美国曾退出联合国人权理事会、世卫组织、联合国教科文组织、《巴黎气候协定》、《伊朗核问题全面协议》、《武器贸易条约》、《中导条约》、《开放天空条约》等17个国际组织或协议。谁对国际法合则用不合则弃，谁在国际法实践中推行“例外论”“优先论”和“法律孤立主义”，谁试图为其他国家设立行事规则，但自身却时常游离在国际法治框架之外，国际社会有目共睹，答案不证自明。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员）