稳妥有序推进农地入市改革

稳妥有序推进农地入市，要进一步加强组织领导，完善操作办法，更好地让改革落地见效。要推进配套制度建设，完善土地增值收益分配体系，培育适格的入市主体。

近日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出以县域为基本单元推进城乡融合发展。农村集体经营性建设用地入市是通过市场化手段配置土地资源推进县域城镇化、促进城乡融合发展的重要制度安排。眼下，不少地方正推进此项改革，江苏泰州首笔农村集体经营性建设用地使用权抵押登记落地，安徽郎溪正在制订农村集体经营性建设用地入市管理办法。

2022年中央一号文件对这项改革的要求是“稳妥有序推进”。从法律法规和中央文件的提法看，2019年修订的土地管理法允许农村集体经营性建设用地直接入市，2020年中央一号文件提出制定农村集体经营性建设用地入市配套制度，2021年中央一号文件提出积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，2022年提出稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。

这项改革从破除法律障碍到实质性推进入市交易，用了约3年时间，加上自2015年开始的试点探索，前后约8年。如此长时间聚焦某项单项改革，实不多见。究其原因，农地入市改革涉及农村土地集体所有制、规划和用途管制制度、土地市场化配置机制、土地节约集约利用、土地增值收益分配机制等诸多领域，是一项新生事物，改革的政策性强，实践中操作难度大。

从前期试点实践看，还存在一些问题和制约。村庄规划滞后。农村集体经营性建设用地大多分布在广大农村地区，但目前不少地方村级土地利用规划和村庄规划缺失，不能适应农地入市的要求。一些地方可入市土地分散，合理调整规划布局的任务繁重。规划滞后是改革有序推开的主要制约。同时，合法的入市主体缺失。现行法律规定，集体所有的土地由农村集体经济组织或村民委员会代表行使所有权，但是具体由谁代表集体未作出明确规定。即使是在完成农村集体产权改革的地方，新型集体经济组织因为不具备民事法人地位，在很多地方仍然得不到市场参与方的信任。

问题和制约还表现在土地调节金和增值收益分配机制不健全上。受管理水平限制，很多地方难以真实统计土地取得成本和开发成本的资料，土地增值收益调节金核算困难；统筹国家与集体、集体与个人之间合理的土地增值收益分配关系尚未建立。此外，前期试点实践中一些地方未能将农地入市与县域城镇化、乡村振兴等战略一起统筹谋划，导致土地利用方式粗放。

要进一步加强组织领导，完善操作办法，更好地让改革落地见效。强化规划引领。把规划编制实施作为农地入市的基础工程，深入分析城乡发展趋势，充分考虑农村特点特色，准确把握农村产业发展动态和用地需求，在严守耕地红线的前提下，按照构建空间规划体系的要求，加快推进有条件有需求的村庄抓紧编制实施并及时调整完善“多规合一”的村级规划，为入市提供科学依据。

要推进配套制度建设。完善入市交易规则和服务监管措施，统筹推进农村集体经营性建设用地一级市场和二级市场建设，重点完善一级市场上的入市条件、交易程序和二级市场上的流转形式、流转条件、流转期限以及到期收回等制度规则。

要完善土地增值收益分配体系。系统规划农地入市相关税费制度，探索土地增值收益调节金转税费的合理机制，建立健全公平合理的土地增值收益分配制度，保护各方利益，推动均衡发展。健全集体经济组织民主管理、民主决策机制，推动完善集体与个人之间的分配关系。

此外，还要进一步培育适格的入市主体，把控好入市的节奏力度。

（作者系农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室副主任）