程亚文：税务之争将长久影响全球政治议程

阿联酋财政部1月31日表示，新的9%税率将从2023年6月1日起实施，这将帮助阿联酋达到“国际税收透明标准”。去年6月，在美国政府推动下，七国集团成员在伦敦开会并发表声明，支持设立15%的全球最低企业税率，并将在改革国际税收规则、取消数字服务税等领域进行协调。二十国集团（G20）领导人于去年10月底正式宣布支持这项提议，并呼吁尽快制定相关细则，以便在2023年落实该税收制度。经济合作与发展组织 （OECD）也宣布，包括阿联酋在内的136个国家和司法管辖区已同意进行国际税收制度改革。最近，欧盟已经启动新一轮财税制度改革，对全球最低税制度进行欧盟立法转化。

围绕税率问题的博弈，是近些年来“逆全球化”纷争的一个重要方面。美国与欧盟之间曾因数字服务税问题频繁发生激烈争吵。美国推动设立15%的全球最低企业税提议提出后，也遭到不少企业所得税税率较低国家的反对，它们包括发达国家，也包括发展中国家。

税率成为全球治理中的一个重要问题，乃是因为税收的确关系到国家根本，这个问题在新世纪以来因全球化的深入发展已被进一步凸显。美国学者查尔斯·蒂利曾分析过近代以来民族国家在欧洲的发生演变，提出欧洲国家普遍经历过在强制手段和资本的两方面积累，以此建构战争机器,实现领土的扩张和巩固，在此过程中，国家的预算、税收和债务都大规模增长。19世纪以来的美国同样如此。20世纪中叶以来西方国家福利制度的建立和完善，也是建立在扩大税收的基础上。为支持美国在“二战”中的财政支出，在上世纪40年代，美国的企业所得税税率一度高达50%以上，直到上世纪60年代保罗·肯尼迪当政期间仍维持在这一水平。2018年，在特朗普政府推动下，美国将原本35%的企业所得累进税率调整为21%的单一税率，很多美国企业已经习惯在较低的税率下运行，它们不愿提起、人们也已普遍忘记的是，即使在上世纪80年代初，美国的企业税率仍高达45%以上。

不过，在上世纪80年代以来的全球化进程中，大部分国家的企业税率都在下降，在进入21世纪后的10年间，下降幅度更为显著。数据显示，1980年全球企业所得税税率的简单平均值为38.84%，到了2018年已为23.03%，下降幅度为41%。在2000年前，只有42%的管辖区将企业所得税法定税率降至30%以下；到2010年，已经有77%的管辖区将法定税率降至30%以下。新世纪以来，很多国家的债务规模都在大幅上升，欧洲不少国家在2008年金融危机后，曾深陷债务危机、引起世界瞩目。这种情况的出现，与国家税收的减少密切相关，它又有两个重要变化紧密相连：一个是，随全球化深入发展而发生的生产、生活方式变革，冲击原有的征税规则和制度，给精准征税带来很大挑战。就企业税而论，传统上企业税的征税基础是“来源地”，即按照生产活动所在地征收企业税，但随着全球产业分工的日益细致、产业链的不断延展，商品生产的流程日益复杂，会涉及很多国家和工厂，还涉及知识产权等无形资产，想明确“来源地”已十分困难。要改变“来源地”规则重建合理有效的新规，又不是一时半会能够做到的。

另一个是，大型跨国公司利用很多国家的发展主义导向及促进经济发展的压力，逼迫国家以减税的方式对其让利。近几十年间，一些发展中国家有所发展，个别国家还获得很大发展，这当然值得肯定，但跨国公司在全球扩张中，表面看来的确给一些不发达国家带来可观的经济增长，提升了其就业水平，却是以沉重的社会和环境破坏为代价的。跨国公司利用国家竞争的现实，在主权国家间唤起经济发展的危机感，大多数国家都只能为最大限度获得经济发展而相对忽略国民福利。这种情况不仅发生在发展中国家，在发达国家也不乏见。美国公司以往名义上税率较高，但实际上，不少具有准垄断地位的大型公司，避税或缴税很少的情况普遍存在，而且对其监管的机制也十分松懈。一家美国报章曾这样写道：“主权国家未能发明一种有效的架构来管理遍布全球的金融机构和多国公司，全球化的资本主义在不受约束的情况下肆意展示着自己的贪婪。”

大型科技和金融公司在母国逼迫政府降低税率，在国外享受税收优惠，给很多国家都造成税收流失，从而给它们维持福利制度、开展国家治理带来巨大挑战，形成经济生活全球化与福利保障国别化之间的高度紧张。不仅如此，一些国家还将因缺乏全球管理而带来的税收流失和国家利益受损问题，迁怒于其他国家的“不公平竞争”，从而引发国际关系的紧张。因此，马来西亚前总理马哈蒂尔曾经建议，应成立一个国际机构向富豪征税，一家美国智库2018年也指出允许大型跨国公司逃避重税加剧了不平等并且削弱了公共预算，为此需要开展多边合作和建立新机构比如全球竞争管理局，以有效监管这些企业。

全球化带来的税收、税率失调，以及它给国内治理和国际关系带来的困扰，是新世纪以来才逐渐突出的一种新现象。如何对其进行全球治理，是一个有待解决的新问题。全球最低企业税是面对这一问题的一个最新行动，但这一提议的出台，背后有着浓厚的美国自身利益考量，可以预料，这一提议在转化为更多国家共同行动的过程中，一定会充满博弈。对刚刚拉开大幕的全球税务纠偏，包括中国在内的发展中国家需要引起高度重视。（作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授）