宋微：从3500亿美元到3.5亿美元，这就是拜登的诚意？

【文/北京外国语大学国际关系学院教授 宋微】

为了改变“山姆大叔”在非洲一贯“另有所指”的固化形象，拜登可谓做足了努力。

12月13-15日的美非峰会，拜登政府邀请了49名非洲国家领导人赴华盛顿参加美非峰会。此次峰会是美国时隔八年再度重启的机制。为此，拜登政府甚至比非洲更加对峰会充满期待，在议程设置和会议安排上也做足了准备和安排，以期获得非洲的好感。

但可惜的是，拜登政府的诚意实在略显不足。

美非峰会极力掩盖竞争逻辑

此次峰会在议程设置上极力掩盖竞争逻辑。二战以来，美国对非洲战略一以贯之的逻辑是，以应对非洲以外势力竞争为出发点，表现在冷战期间将苏联和古巴视为战略对手，凡是苏、古支持的非洲政治势力，都是美国必除之而后快的。

冷战结束后的头十年，美国认为在非洲已经失去了战略竞争对手，因此对非援助一度下降，导致非洲度过了“失去的十年”。2000年后，随着中非合作论坛的启动，中国和非洲的发展合作取得了举世瞩目的成就，导致美国不得不重新锁定非洲。

这些非洲国家都心知肚明，也自然对美国没什么好感。为此，拜登政府在这次峰会主题的设计上花了一番心思，将会议主题聚焦在公共卫生、气候变化等发展议题，并在长达34页的峰会议程草案中避免提及“竞争对手”——“中国”没有出现，“俄罗斯”仅提到两次。最大限度的避免勾起非洲不好的记忆，不让非洲觉得自己再度成为美国与他国竞争的战场。

但是，此举也引发了美国外交高层的激烈辩论。反对者认为，这固然展现了美方“不想疏远非洲伙伴”的良好愿望，但是对于中国和俄罗斯在非洲的巨大影响力选择性忽视、甚至避而不谈，无异于将美国对非战略置于“外交钢丝”之上，一旦踩空，后果不堪设想。

然而美国高层的担心确有必要，会议一开始“中国”在非洲的影响力就被频繁提起，因为这是美国对非外交决策关注的最重要变量，绕也绕不开。对于美国高层来说每个议题领域都有中国因素要分析和应对，竞争逻辑早已成为美国对非政策制定的基因密码。

图1：冷战后美国对非洲的援助 单位：百万美元 数据来源：OECD.DAC

从3500亿美元到3.5亿美元

调门上大肆渲染非洲经济价值。在12月14日召开的美非工商峰会上，拜登上来就深情回顾了他作为奥巴马副总统时召开工商峰会的场景，并高调宣布“非洲的繁荣对于美国和非洲都非常重要”。

美国已经预见到非洲对全球贸易和投资的重要性将显著增加，因为到2050年，非洲的年轻人口将增加一倍，达到25亿人，占世界人口的四分之一以上，非洲的商业和消费市场将达到16万亿美元。随着非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）的建成，非洲正在成为世界上最大的单一市场。

为此，美非工商峰会设定了四个分议题：美非贸易与投资关系的未来、非洲基础设施和能源转型的融资、加强非洲粮食安全，以及推动数字互联互通，涵盖了美国关注的方方面面。

即便如此，非洲对于美国企业的市场吸引力不足却是不争的事实。仅以数字领域为例，拜登当天宣布了《非洲数字化转型倡议》，“（我们）与国会合作，投资3500亿美元，以促进近5亿美元的融资，确保更多的非洲人能够参与数字经济。”

不过，在随后白宫官网公布的拜登讲话实录文字中，拜登所说的“3500亿美元”变成了“3.5亿美元”，也就是他讲话中提到的350这一数字的单位——“十亿”（billion）被打上了删除线，重新改成了“百万”（million）。

可以说，一场乌龙实则投资缩水，这对于弥补非洲的数字基础设施缺口来讲也实在是杯水车薪。

而反观中国，基础设施领域一直是中国对非洲的重点支持领域，以去年为例，中国提供给布基纳法索的一个“智慧布基纳法索”项目的优惠贷款就达到9000万美元。该项目已于2021年正式开工，将在布基纳法索全国铺设2200公里光纤网络；中国援建的巴基斯坦—东非海底光缆也正在稳步建设之中，该光缆将经吉布提，连接巴基斯坦与肯尼亚，还将通过陆地光缆系统连接欧洲，为非洲和中亚地区构建全新的数字高速公路。

据统计，中国为非洲建设了一半以上无线站点及高速移动宽带网络，累计铺设超过20万公里光纤，帮助600万家庭实现宽带上网，服务超过9亿非洲人民。

图2  2004—2020年非洲、亚洲、拉丁美洲及加勒比地区（LAC）3G和4G网络人口覆盖率

资料来源：OECD，https://www.oecd-ilibrary.org/development/africa-s-development-dynamics-2021_0a5c9314-en.

550亿美元援助背后的政治考量

对于非洲的发展关切恐难到位。尽管在会议第一天美国就宣布了未来三年对非洲提供550亿美元援助来支持非洲落实“非盟2063愿景”，并向IMF提供210亿美元贷款来帮助中低收入国家应对财政困难。这与美国近年来对非洲年均100亿美元的援助体量相比，算是大幅提升了对非洲的援助支持。

然而应该注意到的是，美国对外援助的审批流程十分缓慢，现在的承诺到三年之后才有可能交付，而这550亿美元的援助有多少是把正在进行的援助计划纳入其中，新瓶装旧酒，就十分难说了。

此外，对于最终能获得多少美国的援助，恐怕也要看非洲国家的政治表现了。  

拜登在峰会上宣布支持联合国安理会常任理事国增加一个非洲国家，并支持非盟加入二十国集团（G20）。看似在外交话语上极力凸显美国对非洲参与全球治理的支持，实则不然。

G20目前汇聚了主要发达经济体和新兴市场经济体，是2008年全球金融危机后目前最有效的全球经济治理工具，而现在南非是其中唯一的非洲成员。非盟的加入当然是好事，也是早前中国和印尼等新兴国家倡议支持的。但是美国此时宣布对非盟的支持，却另有考量。

在全球保护主义盛行的大背景下，美国外交中孤立主义和冷战思维逐渐占据上风。应对非洲问题也重现了冷战期间战略竞争的态势，将中俄视为主要竞争对手，要求非洲国家站队美国。

美非战略将进一步加剧非洲发展风险

非洲却有自己的外交考虑，半个世纪以来的美非交往并没有帮助非洲实质性的解决发展难题。因此，在一些问题上的表态，非洲并没有紧紧跟随美国。

例如，近来围绕俄乌冲突的表态上，有不少非洲国家拒绝跟随西方孤立俄罗斯。2022年7月乌干达总统穆塞韦尼在会见来访的俄外长拉夫罗夫时，就赞扬俄罗斯是反殖民主义斗争的“伙伴”，并直言“我们不愿成为他人之敌的敌人”，导致美国大为光火。而且在对待美国发出的“不要与俄罗斯进行经济合作”的警告，一些非洲国家也置之不理。

基于此，美国不得不加强对非洲的政治影响，2022年8月公布的《美国对非战略》首次强调了非洲投票权对美国的重要性。而支持非盟加入G2O则是让非洲国家在国际安全、国际格局、大国竞争的层面上选边站队的实质性一步。

尽管美国一再掩饰美非峰会的战略竞争本质，然而非洲国家却早已见怪不怪。耽于美国的政治压力，非洲49国只能陪着美国完成外交“秀”，但是美国对非洲战略将进一步加剧非洲的发展风险却是不言而喻的。

多年来，西方国家总是单方面将非洲拖入与中俄的“地缘政治斗争”，不是迫使非洲国家放弃所谓“有问题”“危险”的中方基础设施投资，就是炮制“债务陷阱”。这对于当前遭受新冠疫情消极影响的非洲更是雪上加霜。

美国一方面强势要求中国减免欠发达国家债务，同时却没有加大对非洲的发展支持，非洲国家不得不去国际资本市场上举债，导致了更加严重的债务负担。继赞比亚成为疫情发生以来第一个主权违约的非洲国家之后，更多的非洲国家陷入了财政困境。如何摆脱做“棋子”的命运同时又能获得发展筹资，深度考验着每个非洲领导人的政治修为。

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