赵燕菁：“土地财政”是中国和平崛起的重要基础
【文/赵燕菁】
改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史，当时并不一定清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一项完整的设计。甚至“土地财政”这一概念，也是后来才提出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为全球经济成功与问题的根源。
“土地财政”这个术语带来了理解上的误区。我们后面会讲到两阶段增长模型，根据这一模型，我们可以非常清楚地知道，地方政府的土地收入在第一阶段本质上是“金融”，只有完成招商引资后获得持续性税收才来到第二阶段成为“财政”。
“土地财政”这一模式是否可持续？是改进，还是必须全盘放弃？此乃十分重大的抉择。但由于“土地财政”被“房价”“腐败”“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”几乎成为学术界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。
好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本章试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考完全抛弃“土地财政”可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。
“土地财政”之“功”
信用：城市化的催化剂
城市出现了几千年，有兴有衰，为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层次原因的认识。
城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。
公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值，说到底，就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。在传统经济中，一次性投资的获得主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共基础设施的建设。基础设施巨大的一次性投资，成为制约城市发展的主要障碍。
突破性的进步，来自近代信用体系的创新。通过信用制度，未来收益可以贴现到当前，使资本的形成方式得以摆脱对过去积累的依赖，转向预期收益。信用制度为大规模、长周期的基础设施投资提供了可能。
现代理论倾向于用技术进步解释经济增长。事实上，研发活动伴随人类历史数千年，但只有在信用制度出现后才独立出来，成为一种关键的因素，这说明没有信用制度和原始资本，技术创新不过是一次又一次的昙花一现，研发更不可能成为一种独立存在的生产方式。
其实，如果把基础设施也视作一种产品，城市化本身就可以看作工业化的一部分——用工业的方法生产基础设施。这也部分地回答了著名的“李约瑟之问”：“为什么在公元前3世纪到15世纪之间，中国文明在把人类自然知识运用于人的实际需要方面比西方文明有效得多？为什么现代科学……是在地中海和大西洋沿岸发展起来，而不是在中国或亚洲其他任何地方得到发展？”
正是由于现代金融和技术创新同时为工业化与城市化提供了原始资本，两者才得以相继启动。因此，工业化与城市化是共生关系，而非因果关系。
西安：楼盘烂尾九年 复工后开发商称不能按照原价出售。图源：视觉中国
只有资本才能为资本做抵押。
信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成，就会带来持续性税收。这些税收可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。
城市化模式的选择，说到底就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累模式，决定了不同的城市化模式。历史表明，完全靠内部积累很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累，则可能引发大规模社会动乱。例如，秦朝投资长城、驰道、阿房宫，隋朝投资大运河、东都(洛阳)，都触发了全国性的动荡。
因此，早期资本主义的原始资本积累，在很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每个发达国家，都可以追溯其城市化早期阶段的“原罪”。
传统中国社会关系是典型的差序格局，民间信用在很大程度上局限于熟人社会，因此只能是小规模和短周期的。“差序格局”一词是费孝通先生提出的。费先生认为中国传统社会的人际格局，如同水面上泛开的涟漪一般，由自己延伸开去，信任程度逐层递减。
近代中国的大门被打开后，中国不仅没有完成自身的原始资本积累，反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后，中国重获完整的税收主权，但像资本主义国家那样依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国选择了计划经济模式(赵燕菁，1999，2000)。
所谓“计划经济”，本质上是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下，经济被分为农业和工业两大类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业部门的积累转移到工业部门。依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效的循环。改革开放前，中国的城市化水平在百分之十几到百分之二十几之间。
从历史上看，春秋末期中国的人口总数为3200万人，城市人口为509万人，城市化水平已经达到15.9%；北宋城市化率为20.1%，南宋城市化率为22.4%。梁庚尧估算，“南宋大部分城市人口比例可能在百分之三至百分之十四之间”。吴松弟的估算数字为12%左右。而1978年改革开放前，中国的城市化水平仅为17.9%，基本处于同一数量级。
中国城市化的“最初的信用”
中国城市化模式的大突破，始于20世纪80年代后期。当时，依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。
1986年，深圳改变了原有的无偿划拨模式，逐步形成了国有土地流转市场。1987年12月1日，深圳首次公开拍卖了一个面积为8588m2的地块，敲响了1949年以来国有土地拍卖的“第一槌”。第二年，宪法修正案在第10条中加入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，城市土地使用权的流转获得了宪法依据(张千帆，2012)。 从此，深圳开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。
1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，却将当时规模还很小的土地收入划给了地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。
随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂（即招标、拍卖、挂牌由卖方决定市场)等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累原始资本。城市基础设施建设不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。
成百上千的城市，日新月异地崛起。无论是城市化速度还是城市化规模，都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察，这样的高速增长，只能用惊叹来描述。
的确，没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国城市的高速发展。中国城市化伟大成就背后的重要原因，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。
为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化为政府垄断土地一级市场创造了条件。1956年，三大改造运动开始，政府通过赎买收购了资本主义工商业拥有的土地所有权，并通过人民公社化运动将农民个人土地转变为集体土地。
这形成了国有为主、集体与私有土地并存的格局，城市超过90%的土地为国家所有。1975年宪法第5条正式规定：中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。1982年宪法第10条重申：城市的土地属于国家所有。
“土地财政”的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的财富转化为启动中国城市化的巨大资本(朱云汉，2012)。
改革开放前后的政策，看似相互对立，实则前后连贯。“不能用改革开放后的历史时期，否定改革开放前的历史时期”。台湾大学政治系教授朱云汉于2012年9月28日在题为《中国大陆兴起与全球秩序重组》的讲座中指出：
中国完成了一场相当彻底的社会主义革命，因为它把私有财产权，尤其是最重要的土地资本集体化，不是国有就是集体所有。而在这庞大的集体资产中，大部分是国有资产，是中国后来30年快速发展的资本。其他很多国家没有走这条历史道路，就很难有这个历史条件。这是前人留给后来政府的一笔巨额财富。
美国的“土地财政”
“土地财政”并非中国专利。
从美国建国至1862年的近百年间，美国联邦政府依靠的也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中夺得大片土地。当时，联邦法律规定，创始13州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入最主要的部分。土地出售收入占联邦政府收入的比重最高达到48%。
关于美国“土地财政”的规模，学界有不同的观点。王克强、刘红梅、张璇认为“早期美国的土地财政收入占总财政收入的比重较高，达到了60%多，后来呈现缓慢下降的态势。进入21世纪，美国的土地财政收入占总财政收入的比重为30%不到，并且变化不大”，整理1820年7月至1842年9月联邦政府土地拍卖收入情况后得出结论：政府总计收到95351万美元，占整个联邦总收入的11%，其中1835年的土地拍卖收入超过当年关税收入。
对比中国“土地财政”，就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大：即使按10%计算，考虑到联邦政府以赠予形式注入市场的土地，这也是一笔巨大的财富。比如，联邦政府规定新州必须将其境内1/36的公共土地用于学校建设和其他小额赠予。对每个镇的学校土地捐赠起初为81公顷，到1850年加利福尼亚州加入联邦时扩展为162公顷。
联邦政府还对各州建立州立大学和农业院校有专门的土地赠予规定。联邦政府对道路、运河、铁路，疏浚和提升航运水道，以及灌溉项目的赠予，是其土地捐赠中的最大支出项。通常，一条铁路建设的全部原始成本可以通过销售土地来弥补，有些铁路通过销售土地几乎可收回其全部支出(骆祖春，赵奉军，2012)。而中国的土地收入看似较高，但其中近40%是征地拆迁的成本。
2012年，中国国税收入为11万亿元，48%就相当于5万亿元，而2012年“土地财政”收入实际不到27万亿元。中国的“土地财政”，即便从20世纪90年代初算起，也不过近30年。而美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》(Home Stead Act)规定土地免费转让给新移民，前后持续近百年。1862年后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。
直到今天，联邦政府仍是美国绝对的“头号地主”。联邦政府拥有的土地面积高达263亿公顷，约占全部国土面积的30%。联邦政府拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加利福尼亚州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。这些联邦土地不仅由联邦政府全权管理，而且也因其联邦所有权而享受征税豁免权。
在国有土地方面能和美国一比的是加拿大。据统计，加拿大41%的土地为联邦所有，48%为各省所有；两者相加，高达89%的土地是属于政府的“皇家土地”(crown land)，仅剩下11%为私人所有。
有人或许认为中央政府的土地收益和地方政府的“土地财政”不能混为一谈。但在笔者看来，“土地财政”的本质，就是将土地收益用于公共服务。地方政府和中央政府的差异，仅仅是提供的公共产品种类不同(比如前者可能是自来水，后者可能是国防)。除此之外，没有本质差异。
“土地财政”的本质是融资而非收益
在土地私有的条件下，公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系，才能将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下，公共服务的任何改进，都会外溢到国有土地上。政府无须经由曲折的税收，就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。
需要指出的是，美国联邦政府的“土地财政”与中国地方政府的“土地财政”不完全相同。这还不仅是因为“初始地权”的获得不同（美国靠的是对北美印第安人的屠杀和掠夺，中国则是通过计划经济的制度设计）；还因为美国早期土地所有者是联邦政府，所出售的土地并非附带公共服务的城市土地，因而也不能算是严格意义上的资本——直到1862年《宅地法》颁布，土地和地方政府提供的公共服务结合并带来持续性税收，不动产才成为真正意义上的资本。
而在中国，土地一开始就和地方政府公共服务结合在一起，政府收入被用来改善公共服务。这使得土地不断升值，并成为极佳的投资品。
相对于“征税”的方式，通过“所出售土地的升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施建设融资，甚至还可以以补贴的方式为能够带来持续性税收的项目融资。
计划经济遗留下来的这一独特制度，使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收入的本质，就是通过出售土地未来的增值(70年)，为城市公共服务的一次性投资融资。
中国城市政府出售土地的本质，就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过发行债券来融资，中国城市则是通过发行“城市股票”来融资。
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因此，在中国，居民购买城市的不动产，相当于购买城市的“股票”。这就是中国城市的积累效率远高于土地私有化国家的重要原因。也正是依靠这一做法，中国得以一举完成工业化和城市化两个进程的原始资本积累。
这就解释了为什么中国住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红——不仅可分享现在公共服务带来的租值，还可以分享未来新增服务带来的租值！当然，居住和分红从流动性等金融性质方面来看并不完全相同，但就融资功能而言，本质是一样的。
因此，中国的房价和外国的房价是很不同的两个概念——前者本身就附带公共服务，后者则需另外购买公共服务。
在这个意义上，“土地财政”这个概念存在根本性的误导——土地收入是融资收入(股票)，而不是财政收入(税收)。在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益本质的描述。
对“土地财政”的认识，有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长，而股票市场却长期低迷不振？如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”的股价，你就会发现中国“城市公司”股票市场的增长速度和中国经济的增长速度十分一致，一点也不反常，并通过免交财产税的方式分红。
由于土地市场的融资效率远高于股票市场，因此，很多产业都会借助地方政府招商，以类似搭售(tie-in sale)的方式变相通过土地市场融资。中国大量企业是在土地市场而不是在股票或债券市场完成融资的。例如，很多初始投资高、回报周期长的产业，往往要搭配一些“商业”或“住宅”作为平衡用地。更多的是政府拍卖项目周边的土地，然后用获得的收入对企业进行补贴。
“土地财政”相对税收财政的效率差异，虽然很难直接观察，但我们仍然可以通过一些数据间接比较。
近年来，中国M2持续高速增长，但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。通过抵押或直接出让“平衡用地”，是地方政府基础设施建设融资和招商引资的主要手段。这也间接反驳了那些认为“土地财政”抑制了实体经济的指责。一个重要的原因，就是M2的规模是有实际需求支撑的。
现在有一种流行的做法，就是拿M2和GDP做比较。2012年，M2余额为9742万亿元，GDP约51万亿元，M2与GDP的比值达190%。有人认为，M2与GDP的比值逐年高企，说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通货膨胀回归和房价反弹。
但实践表明，M2和GDP并不存在严格的对应关系。1996年是个分水岭。从这一年开始，在中国M2超过了GDP，但此后却长期保持低通货膨胀，甚至局部时期还出现通货紧缩。而改革开放后几次大的通货膨胀都出现在此之前。这是因为，合意的货币发行规模，取决于货币背后的信用而非GDP本身。如果说税收财政信用与GDP存在正相关关系，“土地财政”提供的信用与GDP的这种相关性就可能相较于同样GDP的税收财政成倍放大。
布雷顿森林体系瓦解后，曾经以黄金为“锚”的世界大部分货币处于“漂流”状态。美元通过与大宗商品，特别是石油挂钩，重新找到了“锚”，使得美元可以通过大宗商品涨价，消化货币超发带来的通货膨胀压力。欧元试图以碳交易为基准，为欧元找到“锚”，但迄今仍未成功。日元则基本上以美元为“锚”，它必须不断大规模囤积美元，其货币超发，只能依靠美元升值消化。
而“土地财政”却给了人民币一个“锚”。土地成为货币基准，为中国的货币自主提供了基石。2013年，美联储宣布要逐步退出“量化宽松”，新兴市场国家立刻出现资本外流、货币贬值、汇率波动，而人民币的汇率却屹立不动。
这说明人民币已脱离美元来定价，找到自己内生的“锚”。这个“锚”就是不动产：不动产升值，货币发行应随之上升，否则就会出现通货紧缩；货币增加，而不动产贬值，则必然出现通货膨胀。也就是说，货币超发须借由不动产升值来吸收，否则，过剩的流动性就会导致通货膨胀。
日本面临通货紧缩时，安倍经济学企图通过日元贬值走出通缩，在笔者看来，这不过是日本货币战争的障眼法，其目的是用货币贬值对冲高负债率可能带来的通货膨胀。一旦美国要求日元升值，超发的货币就会泛滥。
1998年的住房制度改革虽然没有使GDP增加，却使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社会的信用需求急速扩大。同日本一样，囤积的大量美元是人民币信用的另一个来源。美元升值，人民币就可以多发。如果人民币贬值，不动产就必须升值，否则，就会导致通货膨胀。
因此，在美元贬值的背景下，打压房价，就是打压人民币。房价下跌，必定导致通货膨胀，其后果可能远比我们大多数人想象的巨大、复杂。之所以没有发生通货膨胀，乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀的速度比货币更快。
中国和平崛起的重要基础
西方国家经济崛起的历史表明，效率较低的税收财政无法完全满足城市化启动阶段对原始资本的需求。为避开国内政治压力，外部殖民扩张、侵略便成为大多数发达国家快速完成资本积累的捷径。货币作为一种“流量”，它对应的是整个经济规模。GDP只是经济规模的一个断面，而没有考虑不同发展“速度”通过信用制度贴现过来的“体积”差异。简单地将GDP与货币挂钩必然会出现极大的误差。
这就是为什么在中国模式出现之前的西方模式必然带来扩张和征服，新崛起的国家一定会和已经崛起的国家发生碰撞和冲突。如果不能从发展模式上给出令人信服的解释，仅仅靠反复声称和平愿望，很难使其他国家相信中国的崛起会是一个例外。
有人认为，全球化时代的跨国贸易和投资可以帮助发展中国家选择非武力征服的外部积累模式。尽管这一理论来自西方国家，但它们自己并不真的相信这一点，否则就无法解释它们为何仍然处心积虑地对中国的投资和贸易进行围堵。的确，二战后，一些孤立经济体在特殊的政治条件下，依靠国际贸易和投资完成了原始资本的积累。但这并不意味着中国这样的大型经济体也可以复制这样的发展模式。
清末和民国时期的开放历史表明，市场开放对交易双方的好处并不像“比较优势”理论认为的那样是无条件的。国际投资和贸易既可帮助中国企业在全球“攻城略地”，也方便了国际资本的经济殖民，利弊得失依赖双方的资本实力——全球化只对竞争力较强的一方有利。
为何发达国家经济长期作为更有竞争力的一方？一个重要的原因，就是其凭借完善的“税收—金融”体制可以以很高的效率融资，从而获得全球竞争优势。因此，通常条件下，最卖力推动全球化的，往往也是资本最雄厚的国家。
但中国的“土地财政”打破了这一规则,在短短十几年的时间内，创造了一种比西方国家更有效率的融资模式。中国产品风靡全球，中国则出人意料地成为可与西方国家比肩的资本强国。
反倾销历来是发达国家对付其他发达国家的经济工具，现在却被用来对付中国这样的发展中国家；以前从来都是城市化发展快的国家出现资本短缺，完成城市化的国家出现资本剩余，现在却反过来了，是中国向发达国家输出资本。在这些“反经济常识”的现象背后，实际上都有赖于“土地财政”融资模式的超高效率。
中国之所以能“和平崛起”，原因恰恰离不开“土地财政”这种融资模式，这使得中国不必借由外部征服，就可以获得原始资本积累所必需的“初始信用”。高效率的资本生成，缓解了原始资本积累阶段的信用饥渴，确保了中国经济成为开放的和在全球化中获利的一方。
因此，即使处于发展水平较低的城市化初始阶段，中国也比其他任何国家更希望维持现有国际经济秩序，更有动力推动经济全球化。“土地财政”的成功，确保了“和平崛起”成为中国模式的内置选项。
【未完待续】
《大崛起：中国经济的增长与转型》。作者：赵燕菁