矢部宏治：日本的国家中枢其实是“美军+官僚”
【文/矢部宏治】
书是一种不可思议的东西，作者一般会在书中列出他认为重要的内容，但读者则是根据自己的兴趣来关注特定问题。
看了读者的反馈后，我才意识到我的书真正的重心理应是读者们最关心的问题。在过往撰写的书中，大家最关心的莫过于第一章提到的“横田空域”以及这一章要介绍的“美日联合委员会”。
细想来，这也是理所当然的事情。
日本的那些高级精英官僚，每个月都在首都的美军基地里与驻日美军高层召开两次秘密会议。会上所做的决议无需向国会报告，也没有对外公布的义务，更不必受任何监督。换言之，这个秘密会议的地位是超越日本国会和宪法的。
如果几年前有人跟我说这件事，那我一定会觉得这个人不正常，得离他远一点，或是笑他满脑子阴谋论。然而正如现在很多人所知道的，这种如同“阴谋论”的地下世界是确实存在的。
那就是美日联合委员会。
美军的“遥控装置”
记者吉田敏浩是研究美日联合委员会的权威，他曾这样形容这个委员会：
“那就是美军的遥控装置，让他们在‘战后日本’仍能维持占领时期的特权。”
过去美军占领日本时期，其权力是没有上限的，完全可以任意行动，不必遵守日本的国内法规。美军在任何地方都能设立基地，在任何时候都能举行军事演习。即使在日本杀了人，也不会被追究。
日本收回主权后，美军计划通过“表面上”的条约修订，继续保持这种无限制的特权，美日联合委员会就是他们在“战后日本”保留的遥控装置，用来实现继续维持特权的设想。
图1：美日联合委员会组织结构图 2012年2月
在美日联合委员会的最高层中，日方代表有6人，美方则有7人。一般而言，每个月召开两次会议，从隔周的周四上午11点开始。日方代表担任议长时，就在外务省的大楼里开会；美方代表担任议长时，就在美军基地的会议室里进行。
2016年12月6日新闻节目《报道STATION》就曾拍到美军相关人士陆续抵达南麻布美军设施（新山王美军中心）的画面。他们在周四上午11点前从横田基地搭乘军用直升机前往六本木的美军基地（六本木直升机机场），之后转往南麻布的美军设施。
图2：六本木机场与新山王美军中心（二者相距两公里左右）
据日本《每日新闻》不完全统计，2020年美军直升机至少17次低空飞越新宿。其中12次飞行，美军直升机高度低于NTT都科摩代代木大厦。
美国驻日首席公使抗议美日联合委员会
美日联合委员会最诡异之处在于，参加会议最高层的日本代表以及下属超过三十个部门的成员都是精英官僚；美方成员却全都是军人，仅有一人例外。
美方唯一的非军人代表是美国大使馆的公使，也就是外交官。有意思的是，过往多位美国公使曾批评美日联合委员会这个组织。其中最有名的是负责冲绳主权归还交涉的施耐德首席公使。他认为美国军人不该和日本官僚进行协商，甚至对他们发号施令，美日联合委员会的做法是错误的。
他曾说：“这种做法太不正常了。”
施耐德还向自己的上司，也就是驻日大使报告过。他的不满主要是因为，无论是世界上哪个国家，最先和对方政府交涉的理应是大使或公使这类外交官。双方商定后，才会把协议内容传达给军人，这是民主国家的原则，也就是所谓“文官统治”。
也难怪施耐德会有强烈不满。
“本来美军的问题，应该由驻扎过（日本）的官僚与美国大使馆的外交官处理，就跟其他国家一样。”
“然而，日本的美日联合会却并非如此。在过去美军占领日本的时候，美国大使馆还不存在，因此美军和日本官僚之间产生了不正常的直接联系，这种关系始终没有结束。”
（摘自《美国对外关系文件集》（Foreign Relations of the United States）1972年4月6日）
日本是“半主权国家”
连美国外交官都将美军与日本官僚的这种协商机构视为“占领时期产生的不正常关系”。那么，它究竟是如何产生的呢？
详情会在本书后半部分展开，但追根溯源，是在占领期结束前两年，也就是1950年初，美国军方坚决反对日本恢复独立，理由是美国与东方阵营的冷战即将到来。如果美国政府要让日本恢复独立，那就应采取下列两种模式（摘自《美国对外关系文件集》1950年1月18日）：
（一）签订准和平条约，维持驻日美军的法律地位（美国陆军副部长伏西斯斯[Tracy Voorhees]的提案）；
（二）在政治和经济层面，与日本签订所谓“正常化协定”，但在军事层面上维持占领时期的体制（亚太助理国务卿巴特沃斯[William Walton Butterworth]用来说服军方的方案）。
请各位仔细思考这两项基本方针。
七年前，我开始采访冲绳和本土的几个美军基地。调查得越深入，我就越觉得这两句话精准反应了日本的现状。换言之，“战后日本”回归国际社会有以下三个前提：
“驻日美军的法律地位不变”；
“军事层面上维持占领时期的体制”；
“沦为半主权国家”。
1952年成立的美日联合委员会就是维持这个体制的政治机构，同时它也能避免日本国民了解“真相”。在这个委员会中达成的协议不需要国会认可，也没有公开义务，有时甚至会凌驾于宪法之上。美国的官方文件已经承认美日之间对此是有协议规定的（详见“安保法体系的三层结构”中涉及美日联合委员会的内容）。
“对美从属”的本质
“对美从属”是日本战后最大的问题，我深入研究美日联合委员会后，对这个问题也有了一定程度的了解。
实际上，美国不仅在“军事”层面上处于优势地位，在“政治”和“经济”问题上也同样强势。不过，从美国军方提出的上述方针中，我们可以知道在“政治”和“经济”上的从属是一种“法律关系正常化以后才有的上下关系”。这和“占领时期有法律依据的军事关系”，完全是两回事。
以后我们日本人要克服的最大课题，就是军事层面上有法律依据的从属关系。这是“对美从属”最根本的问题症结。
与其说是“对美从属”，还不如说是“对美军从属”更准确些。而且这种从属不是精神层面上的，而是法律上被迫的从属关系。
这一点要请各位认识清楚才行。
我个人也是经过一番调查后，才发现美日联合委员会这个关键的。
发现问题的关键，让我有一种恍然大悟的感觉。过往看不清的美日关系本质，现在终于看清了。
2010年6月2日，日本东京，鸠山由纪夫宣布辞去首相职务。新华社/法新
发端是鸠山政权的崩溃
2010年6月，民主党鸠山政权1崩溃时，我刚开始调查冲绳的美军基地问题。
此前一年8月底的众议院大选中，鸠山首相实现了战后首次“真正的政权轮替”，在议会获得了史上最多的308个席位。2可惜他在普天间基地“迁移”问上栽了跟头，短短9个月就被迫下台。
外国基地（普天间基地）建在人口密集地区，这明显是一件非常危险的事情。鸠山当局试图把基地迁出冲绳或搬到海外，却遭到官僚、检察官、主流媒体的强烈批判，结果他的权力就这么轻易崩溃了。
我对此非常不解，便与一名摄影师去了冲绳，拍摄岛上所有的美军基地，做成了一本导览手册。这就是我探究本书所谈到的诸多问题的起点。
密会隔天就遭背叛
我曾与鸠山前首相多次对谈，向他请教这段往事的前因后果。2010年4月6日，可以算是鸠山政府走向崩溃命运的转折点。
在那之前，他因预算编列问题已被掣肘多时。到了4月，终于要开始处理悬而未决的普天间基地“迁移”问题了，鸠山首相答应美国，会在5月前给出结论。
4月6日，鸠山首相从外务省、防卫省各找了两位官僚来首相官邸进行秘密会谈。会上，他将自己考虑已久的底牌“德之岛迁移方案”讲了出来，希望寻求官僚们的协助。
“我请大家到官邸来，一起小酌。酒酣耳热后，每个人都显得充满干劲，气氛相当不错。其实这种场合最关键的就是大家互相交换信息，但又不能走漏风声。此事一旦泄漏出去，很可能就会胎死腹中，所以我特别要求他们注意保密。他们也都答应了。之后，大家也就开开心心回去了。我一度对他们抱着很大的期待，相信他们能不辜负我的嘱托。”
（鸠山先生的发言《第80回UI频道》2014年12月8日）
没想到第二天（4月7日）《朝日新闻》头版就刊登了这次秘密会谈的内容。
“我真是大受打击。我把自己想要推行的政策告诉了我最信任的人，结果却遭到了背叛。我知道这次交涉不能依靠他们了，显然有人要破坏这个计划。这个事实给了我非常大的精神打击。”
（鸠山先生的发言《第80回UI频道》2014年12月8日）
细细想来，这是一件非常不可思议的事情。尽管那些人是高级的精英官僚，但要忤逆日本最有权力的首相，应该还是一件风险很大的事情。
这种隔天就让消息上报的背叛行为未免胆子也太大了。俗话说是要“阳奉阴违”，而这群人连装样子都不想装了。他们的行动无疑是在表示，自己并不会遵守首相的命令。
“那时候的官僚，宣誓效忠的对象并不是选举产生的鸠山首相，而是另有其人。”
鸠山首相会有此感慨，也就不奇怪了。
10月3日，日本首相岸田文雄在首相官邸会见美国印太司令部司令约翰・阿奎利诺（Admiral John C. Aquilino）。（注：2018年5月30日，时任美国国防部长的马蒂斯宣布将美军太平洋司令部改名为美军印太司令部）图自日本首相官邸网站
“黑箱机制”
随着逐渐认清美日联合委员会的本质，此“事件”的背景也变得明朗起来。
美日联合委员会的本质一个协调机构，主要是让美军能在日本的法规下，顺利维持他们巨大的特权，例如从占领时期延续至今的基地使用权、治外法权等。简而言之，这就是一个在过去占领时期，双方在交涉旧安保条约时，为私下处理那些“不能让日本国民知道的协议”而设计出来的“黑箱机制”。
因此，美日联合委员会上的协议，最终决定权都在美军手上。比如，在已经被找到的非公开议事录上，也可以看到美军人员跋扈的发言：
“此事驻日美军的上级司令官（美军太平洋司令部司令）已经同意了，日本政府同意与否无关紧要。”
又如，第二章曾提到过，2012年普天间基地部署鱼鹰式倾转旋翼机。当时野田佳彦首相的发言也让日本民众非常不满：
“美军配属鱼鹰式倾转旋翼机，这不是日本政府可以管的事情。”
事实上，野田首相只不过是说了法律上的现实而已。只要美方提出“我们要配属鱼鹰式倾转旋翼机”的通知，现在的日本政府在法律上无权拒绝。
官僚效忠的对象
美日联合委员会已经成立六十多年了，日本在这种情况下，经过艰难的磋商，多少还是解决了一些基地迁移和归还的难题。
美日联合委员会的成员，如图13所示，是按照职缺遴选出来的。例如外务省在委员会的代表由北美局长担任，法务司的代表由大臣官房长出任，这些人都是走在精英仕途上的官僚。对他们而言，自己的上司以及上司的上司，都是“美军与官僚”组织的一员，因此他们是不会背叛委员会的。
其中，法务省的大臣官房长以后又很大可能性回当上检察总长。之后我们在第五章会提到，过去砂川事件的判例导致日本最高法院没有发挥应有功能。
最高法院形同虚设，推举检察总长也只是掌握权力的手段，日本法治权力的顶层，几乎被美日联合委员会把持。在这种系统化的权力结构中，双方耗费漫长时间达成的协议，肯定不希望会被一个只有数月任期的首相推翻。
这才是他们真正的想法吧。
换言之，鸠山首相说的没错，日本高级官僚的效忠对象确实不是日本首相。
他们真正效忠的是美日联合委员会这个存在超过六十年的组织，这个由“美军与官僚”组成的共同体。
注释：
1.2009年8月底鸠山由纪夫带领民主党赢得众议院大选后，在9月16日正式组阁。任内因普天间美军基地搬迁问题及党内政治献金丑闻饱受攻击，支持率骤降，仅执政9个月便于2010年6月2日宣布总辞。
2.在2009年第45届日本众议院选举中，民主党以压倒性的优势，战胜了自民党-公明党执政联盟，实现政权轮替。民主党的议席从之前的113席猛增至308席，创下战后选举史上的记录。
[日]矢部宏治：《同盟的真相：美国如何秘密统治日本》，译者沙青青，漓江出版社2022年版。