潘妮妮：农协抹平了日本城乡之间的恩怨？

【文/观察者网专栏作者 潘妮妮】

在讨论中国三农问题时，日本农协经常被作为比较对象提出。国内对日本农协的评价也落在两极：一边是强调农协的合作性质，认同它在缓和城乡差距中发挥的作用；另一边则是强调农协经营的“垄断性”和组织的“僵化性”，甚至上升到是日本经济复兴与体制改革的“巨大障碍”的程度。

由于相关研究甚多，本文不再多评价农协的功过，而重点想讨论农协成败的“客观环境条件”。毕竟同样的组织形态，在不同的环境下所发挥的作用大不相同，加上评价体系的变化，更是蜜糖砒霜的雾里看花了。

日本方西瓜（资料图）

农协并非从天而降

农协，全称“农业协同组合”，依据1947年制定的《农业协同组合法》设立。根据2022年公布的2020年统计粗算，农协共有正式成员与“准成员”10418人，地方组织共587个。资产合计117兆3066亿日元，2020各项经营收益1兆7101亿日元。

日本战后的农协实际分为专业农协和综合农协，前者是生产同种农产品而自愿组成的农民合作组织。而平时我们说的“农协”更多是后一种，即区域内绝大多数农民参与的合作经济组织。其业务范围涉及区域内生产主要农产品，同时为会员提供全方位服务——不但包括专业农协也涉及的产品销售、农资购买和技术指导，还会广泛提供与经营、生活相关的金融信贷、互助保险等服务。在2016年《农业协同组合法》大修前，农协内部存在自上而下的组织性管理，因此实际发挥了地方自治、游说/配合国家政策等社会及政治功能。

农协并非二战后从天而降，其基本形态在战前就已经形成。

明治维新之前，日本农村的封建庄园经济形态决定了在领主的统治下，农民有结社与领主互动的必要性。当然此时的农村合作组织内部关系也是封建性的，以地主或大家族为主导。而到了明治维新，一方面政府自上而下地推行“文明开化”，强制对农村移风易俗；但另一方面，由于没有社会革命，所以政府的移风易俗又离不开传统社会主导阶层/团体的承认或支持。所以，从明治维新到战争结束，这一时期的日本农会组织，就是两种力量不断拉锯的产物。

值得一提的是，这种拉锯不能简单地被描述为“进步资本主义”对“落后封建主义”的斗争，因为日本政府的“文明开化”政策同样大量地依靠传统封建关系资源，而农村的封建自组织在特定的情况下也发挥了维护农民集体权益，局部缓和资本主义原始积累过程对农村侵害的作用。

资料图

今天的日本农协仍然继承了这种复杂性。

在这样一种历史逻辑下，19世纪末期，日本政府先后颁布了一系列法律，目的是对农村的自组织形式进行规范，排除国家与农民间存在的势力，建立农会组织和农村产业组织，将农村纳入国家的整体发展的规划网络中。

在20世纪初，日本农村各地已经出现了生产、信贷、销售、购置生产资料等多种合作形式，系统性的合作社建设也在多处展开。但同时政府的管制也在加强，尤其是进入总体战体制后，1943年，日本颁布《农业团体法》，强制地方农会和产业组织合并为农业会，完全从属于政府进行战争资源动员的需求。

战后，农协为何能助力日本经济？

从这段历史看，如果将1943年的《农业团体法》看作是城市政府与地方农村的“拉锯”过程被打断，转为政府强制主导。那么战后的“农协”组织可以看作是又回到了明治维新现代化的“拉锯”思路上，即，一方面农民通过自组织维护既有的权益和乡村、地域认同；另一方面政府力求将农村纳入国家经济与社会发展的内循环中。

基本思路相同，决定了日本战后成立农协组织是历史发展自然的路径依赖，甚至我们极端点可以说是“换汤不换药”。然而，正是因为“汤”，也就是战后的客观环境条件发生了一些重大变化，使得农协组织发挥了促进农村现代化发展、缩小城乡差距的积极作用。这些“汤”包括以下这些方面：

首先，战后，美军司令部（GHQ）将“农民解放”作为日本“民主化改革”的重要组成部分。

GHQ指令的农地改革废除了寄生地主制，转为小农户为主的农业结构和农业流通体制。而1947年实行的《农业协同组合法》也规定，农协原则上应保障成员选择的自由、确立和尊重农民利益的主体性，建立农业生产合作体。这就使得农协组织具有了不同于战前的利益出发点，具有了“民主社会”之大义。

其次，战后日本的经济模式也发生变化。战前日本曾被人调侃为“贫穷的帝国主义”，其经济政策要服务于国家工业化和对外争夺帝国主义利益的需要。因此，农村和农业组织自然都会逐渐成为城市资本主义工业和帝国主义国家的双重掠夺对象。而战后，日本将国防交给美日同盟，在美国援助与自身工业底子的支持下，顺理地发展外向型经济。从而使日本具备了保护国内农业、缩小城乡差距的物质基础。

再次是日本国内的政治竞争态势。1950年代到1980年代，日本的右派保守政党都将农村视为自己的稳定票仓。而由于保守党长期执政，也乐意给农村给予政策支持与保护。同时，由于明治维新以来农村与城市地区的复杂“恩怨”，农村地区同样存在自我保护、不满执政势力的潜在心理，使得左派革新政治力量有可能对农村施加影响，又进一步促进了保守政府对农村的政治倾斜。

最后，还有一个隐性条件。由于日本的战败，战前的“爱国心”消失，而“乡土”与“传统”取而代之成为民族心灵的一种寄托。这样一种文化气氛减少了城市民众对政策倾斜的抵触情绪。

《海街日记》剧照

在以上条件的加持下，看似延续自战前的农协组织发挥出了与战前截然不同的积极作用。具体的内容已经有太多的研究言及，本文不多赘述，只简单归纳为三点：

首先，在日本这样资源匮乏且一度政治动荡的追赶型国家，农协合作化体系以及其它形式的国家政策保护是完全必要的。它保障了农村经济恢复，保障了地方稳定的向城市输出劳动力，避免了社会差距过大带来的撕裂，有利于城市化进程。

其次，农村虽然是自民党的稳定票仓，但是以农协为代表的农村自组织形式仍然发挥着很强的自治功能，有利于推动执政者实施有利于社会平等的积极政策。

最后，为了配合保护农村经济的政策，日本媒体对农产品和农村风土的宣传和精神讴歌，客观上也促进了日本战后民族自信心的恢复。

“前之蜜糖，今之砒霜”？

到了1980年代，农协发挥积极作用的外部环境逐渐发生了重大变化。

首先是经济状况的变化。日本经济增速放缓，被迫开始对国内社会福利动刀，弱势群体之间的矛盾萌芽；同时，日美贸易摩擦加深，美国利益集团要求日本开放农业市场的呼声增大；以及，第三世界国家廉价产品的冲击，都客观降低了日本内部的农村/农业保护能力。

其次，政党方针转换。随着城市化的基本完成，农村人口数量缩减。

中曾根政府时期，自民党研判认为，自己近来的选举大胜得益于吸引了更多的都市选票，农村基本盘的重要性已经降低。同时认为，在未来，以“改革”和“开放”姿态吸引城市摇摆层的政治家会更加受到青睐。在这样的研判下，加上美国的压力，自民党要人们开始公开表达对农协的不满，这就促进了日本媒体放开了对农协的负面报道与批判，改变了社会空气。

日本前首相中曾根康弘（新华社资料图）

最后，在泡沫经济崩溃后，日本民众对日本式政治经济体制的不满喷发出来了。

泡沫经济中，农协的金融部门也大量介入保险、信用等金融业务，泡沫经济崩溃后自然出现大量坏账，而自民党议员出于选票的需要给予补救和政策优惠。这一现象进一步让舆论将农协视为日本“秘密政治”和“国家垄断资本”的象征，同时也带来了成员本身对组织的不信任情绪。社会对农协的总体评价持续走低。

在批判声中，学者也总结出日本农协的几大问题：属地原则；高度组织化；业务的综合性和垄断性，通过全方位的服务形成农村经济的闭环和独占；对自民党的政治依附。

这个总结毫无疑问是“正确”的，但是想想似乎又有哪里不对。这些“问题”，不也正是战后日本农协发挥积极作用的关键要素吗？农协还是那个农协，而之所以前之蜜糖，今之砒霜，其关键在于国家的政策目标与大众舆论的评价标准发生了变化。

当日本国家和大众把“保护脆弱的农村/农业/农民”作为明确的目标时，那么显然，农村的合作化就是必然的选择，而基于日本农村的资源禀赋和历史条件，前面所列的“问题”，恰恰是实现合作化、自我保护的理性选择。农村只有结成一个“利益团体”，寻求政策倾斜，才能分享自民党、官僚、财团主导的经济发展成果。这个选择，是当时的政界与农村自治力量共同推动，又得到了当时舆论的认可。

当然，农协的“利益团体”化，必然埋下与其它利益相冲突的伏笔。1980年代之后，日本国家政策目标变成从经济停滞中“复兴”，政府也一步步向里根式的新自由主义靠拢，首相权力逐步加强。再加上农村票仓的萎缩，那么毫无疑问，对农协的评价重点也会从关注它的“社会自治，社会稳定功能”逐渐转向关注它的“经济效率，经济收益”。

与此同时，日本城市化基本完成已多年，民众的“乡土情结”逐渐消亡，农村从老一辈文艺创作者笔下“保存赤诚与希望的创造性空间”，转变为新一代创作者描写的“提供心灵休憩的猎奇对象”。当城市青壮年一代以为农村的景象是“本来就存在的宁静”，而不知道是“战后合作化与组织性斗争的成果”，自然很难对农协再有正面评价。

《夏目友人帐》片段

农协的“新自由主义”改革

在内外压力下，1988年到1991年，日本确立了改革计划。

首先是组织整顿，精兵简政，旨在削减成本，提升事业营运的经济效率。都道府县级经济联合组织与全国农业协同组合联合会（JA全农）整合，大部分（32个）都道府县级经济联合组织转型为全农地方本部，7个县整合为单一农协，另有8个道县保留经济联合会。在把部分县级机构职能转化给基层农协的同时，削减基层农协数量，从1990年的3561个减少到2020年的587个。

其次是组织内部的“组织力强化”，即发展农协下属各类组织的活力，除了传统设置的产业组织、青年组织、女性组织，还发展直销机构、农协注资法人，以及各种成员或“准成员”的协作性小组等。加强活动支持、人才培育和奖励制度等。

最后是面向市场，改革对农业的经营指导以及销售事业体制。通过精简优化农机农资业务、开展直营业务、加速发展智慧农业、积极开辟国际供销渠道。其实笔者读书的时候，对于“农协直送”也多有利用，体验还是比较良好的。

而站在日本政府的角度看，他们当然不满足于这种程度的改革。农协改革对自民党政府而言，既可以改善自己的政治形象，吸引城市选民；又能推动新自由主义的“体制改革”；同时能够加强日美同盟，还可以为日本主导亚太区域经济合作体制增加筹码。这一石三鸟的举措，不可不积极尝试。

1995年，日本政府颁布了新粮食法，结束了持续半个世纪的粮食统购制度，打破了农协在粮食流通领域的垄断地位。第二次安倍政府时期，在TPP谈判过程中，官方推动了农协同意开放市场。2016年4月1日，日本正式实施《农业协同组合法》修订案，形式上看，改革基本的“反垄断”思路不变，就是削弱农协的地方社会自治功能，向纯粹的市场经济组织转型。重点内容包括：

2019年3月前废除日本全国农业协同组合中央委员会（JA全中）对旗下团体的强制约束力，后者最长10年内转换为自愿性团体。

JA全农改制为股份公司。

都道府县一级农协改组为一般自愿法人团体，废除其对基层农协的纠纷调解权。

废除基层农协的地域准入限制，强化其作为市场竞争主体的独立地位，取消基层农协的“非盈利性”限制，允许农协针对特定业务成立股份公司。并接受专业会计师事务所审计。

改革基层农协治理结构，基层农协不再以自身名义开展金融活动，其金融事业功能整合进专门的金融机构农林中央金库。提升骨干农户在农协中的决策话语权。

从财务报表上看，对农协的“新自由主义”改革，的确一定程度上起到了降低成本、增加经营收益的作用。但它同样有必然的缺陷：在日本这个自然资源匮乏，农村与农业组织存在路径依赖的国家，在当前日本国内面临普遍的“资产负债表衰退”，缺乏经济增长点的情况下，用制度安排来推进农村经济的“市场化”，真的是一种“理性选择”吗？事实上，农协的企业化改制进程缓慢，而社会自治功能显著退化，对国家政策的依赖性却并没有明显降低。

也许，单纯用二战后年轻的经济学“理性”去衡量农村发展问题，并不是一个太“理性”的选择。日本决策者又何尝不知？受制于众多客观条件而已。

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