雁默：细看所谓《台湾政策法》，拜登怕的是什么

【文/ 观察者网专栏作者 雁默】

美国国安顾问苏利文日前对14日将进入审查的所谓《台湾政策法》(Taiwan Policy Act of 2022)公开表达疑虑，称“部分条文令人担忧”。拜登团队核心成员的负面表态，显见此法案毒性过高。

而在佩洛西窜访台湾地区期间，就已传出拜登游说党籍议员对法案踩剎车；随后还由“知情人士”与专家学者在亲拜登的媒体上进行消毒宣传，屡屡指出《台湾政策法》中哪些部分腐蚀了“战略模糊”政策，效果恐适得其反。

苏利文接受彭博社采访，图片来源：彭博社视频截图

那么，哪些条文令行政系统担忧呢？毫无疑问，事涉主权的部分最毒。

从美国角度看，这是国会系统逾越监督职责，企图在外交政策上“支配”行政系统的尝试，挑战华盛顿的权力制衡机制。虽说国会的涉外法案，总统可签署而不执行，但毕竟路是人走出来的，制度是可供破坏的，政权运行是不同势力斗争下的结果，因此不能只看制度来评估政治发展。

历史的教训是，暴君或可自行其事，昏君则会为自保而妥协，而拜登任内已有许多惨剧显示，白宫明知是坑往往也会往下跳。因此《台湾政策法》降低毒性的幅度恐怕有限。

不独北京，连台北都要警惕此法案带来的恶劣效应，这已不是打“台湾牌”，而是打“台独牌”。对大陆而言，这是“促独”，对台湾而言，这是“毁台”。

《台湾政策法》是《台湾关系法》的豪华升级版，在九个章节里的最后一个章节仅是一段短文，特别说明其他八个章节的条文内容，“均不得解释为与台湾恢复外交关系或改变美国政府对台湾国际地位的立场”。简言之，本条文形同纵火现行犯不但否认犯罪，还强调遵守“禁止玩火”规定，纯属自欺欺人。

主权

第一个章节是重新调校“美国对台政策”，在军事、经济上强化挺台，禁止“限制联邦政府官员与台对口部门的互动”。

此外，在主权问题上，“指示国务卿撤销禁止台湾官员展示台湾‘主权象征’的行政指导”；将“驻美国台北经济文化代表处”更名为“台湾代表处”；将AIT处长(Director)职衔改为等同于大使的“代表”(Representative)，其任命须获国会通过。

将台美原本的“民间交流”性质改成“官方交流”，这是形式上的挺“台独”，实质上掏空美方的“一中政策”，并强力转向“战略清晰”，大幅度限制行政系统的外交空间。

毫无疑问，这就是令苏利文“担忧”的主要条文。更正确地说，虽白宫本来就有意掏空其“一中政策”，但《台湾政策法》跨步太大，打乱了行政系统的节奏。

军事

第二章节谈军事防务，最明显的改变就是向台湾当局提供的武器，从“防御性”扩大到“有助于威慑中国人民解放军……的武器”。

此外，国会要求美国防部在审查预算时所提交的报告要提供细节，而不只是大项，以确保每一分预算，国会议员都能掌握流向，好提出指导。国务卿也被要求参与到防务细节里。

三者，授权在4年内拨款45 亿美元的外国军事资金援台，另外授权一个最高可达20亿美元的军事融资，再加上将每年的“战争储备”(war reserve stock)从2亿美元提高到5亿，并指示国务卿与国防部要对国会说明进度。

“战争储备”分布范围很广，图为美国2012年储存在挪威的陆战队车辆，图片来源：wiki

四者，要求国防部长与台湾建立全面的培训计划，以提高台湾的防御能力并增强武装部队的互操作性；美国防部长还要与台湾建立高层军事计划机制，以监督联合演习计划，协调国际军事教育和训练援助。

五者，授权100万美元给予外交、国防部门评估台湾民防需求。

六者，加快军售程序。

七者，指定台湾当局为主要非北约盟友(MNNA)。

以上军事防务章节，白宫会感到扎眼的是“主要非北约盟友”，美国主要的非北约盟友是以色列、日本、韩国、埃及、约旦、澳大利亚、新西兰、阿根廷等。这应该也是苏利文担忧的条文，因为走到这一步，再进一步很可能就是签署《台美协防条约》，“战略模糊”即会成为历史。

其他

其他的部分包含经济、国际组织、信息战、教育、交流等。

第三章节主要是讲信息战，应对所谓的来自中国大陆的“虚假信息”“网络攻击”等，另外也要求国务卿提交一份战略，反制北京打击“挺台国家”。

第四章节谈的是助台参与国际组织，除了敦促美驻联合国代表助台加入联合国相关组织之外，国会还要求行政部门助台加入美洲开发银行(Inter-American Development Bank)，促进拉美与加勒比海地区的经济发展，让台湾地区成为非借款方会员。

此外，敦促行政系统持续质疑联合国大会第2758 (XXVI)号决议，解决所谓“台湾代表权”和“主权问题上缺乏立场”的问题。

第五章节主要谈经济合作，推动完成与台湾的贸易和投资框架协议，将台湾纳入印太经济框架，并在台湾建立海关和边境巡逻预通关设施。

第六章节是《台湾奖学金法》，透过奖学金的方式促进台美战略伙伴关系，校准价值观。此奖学金也给联邦雇员两年的补贴，练中文，研究印太地缘政治、历史、文化，并在台湾当局机关任职一年。

此外，还要求国务卿报告美台合作，以创建孔子学院的替代方案。

第七章节是杂项，包含邀请台湾当局官员参加高级别双边和多边峰会、军事演习以及经济对话和论坛；落实《台湾旅行法》(Taiwan Travel Act)；禁止联邦政府官员承认中华人民共和国对台湾地区的主权主张。

第八章节是谈制裁，制裁对象包含涉台的大陆政府官员，与台湾连结的大陆主要金融机构，所谓有损美国安全利益的中国采矿业(包含石油、天然气、煤炭和其他矿产)，以及其他被指“破坏台湾稳定”的组织、个人与团体。

透明度武器化

对大陆提升挑衅，对台湾扩大支配，就是《台湾政策法》的要旨，美方紧咬叼在嘴上的肥肉，还在中方面前甩来甩去示威，当然无法期望后者视而不见，因此也有台湾精英示警，此法案的效应远超过佩洛西窜访。

总的来说，《台湾政策法》在形式上试图全方位硬挺“台独”，不过重点仍放在“主权”与“军事”上，对于争议了一年多的战略模糊与清晰，这次美国会对白宫发动了一次总攻。

上次说过，美国内部的分歧不止于表现在社会与党派层次，也表现在立法系统与行政系统的层次。这几年国会提出许多“挺台”法案，却仍不见白宫落实，成了垃圾法案，于是索性在中期选举前总清算，要挟拜登买单。换言之，亚太局势正陷入美国内斗的恶质效应里。

国会法案可以是白宫与北京博弈的筹码，也可以是先揭底牌的昏招，对旁观大众而言，或许会觉得美方自揭底牌不是傻吗？然而，“透明度”也是可以武器化的，如预先揭露俄罗斯对乌克兰采取军事行动的情报，以达到先发制人的目的，或破解普京无预警进军的效力。

因此，如何处理国会系统掀底牌的作为，并将之转化成有利于博奕的筹码，才是拜登团队的主要考虑。如苏利文正在展现抗拒《台湾政策法》的姿态，让中方对美方的降温行为有所期待，以推进美方希望中方让步的策略。唯此两面手法早已玩烂，难取信任何人，中方最保险的作法，就是一律解读为唱双簧，料敌从宽。

美方将台湾问题“国际化”，中方就将台湾问题内政化，新常态至少在这一面向上是清楚的，所以无论《台湾政策法》如何调整，中方在联合国与所有国际组织的反制势必有所准备。

“中国台湾”的意象与实质，只会在国际社会上更为凸显，当然嵌在两岸关系里的“台湾”标签也会被积极处理。

要北京在主权问题上让步，不如期待太阳打西边出来。

中期选举会落幕，但中方对美政策一旦出现重大转变，就不容易回头，若“台湾代表处”成真，或台美“官方交流”常态化，白宫恐要面对中美外交降级的冲击。

美方真正要考虑的应该是，此发展是不是中方所期待的历史机遇？只要北京站在法理与道理的高度上，原本对美方“战略模糊”的投鼠忌器就会消失。

白宫怕的是这个。

令亚太地区陷入不安的“台独牌”

军售原则，从“防御性”扩大到“有助于威慑中国人民解放军的武器”，这是连“核共享”都成为可能选项的解锁。佩洛西窜访后，中美互信趋近于零的此时，中方已无理由相信美方捍卫护栏的能力，而这是超出冷战规格的博弈。

日本尚且不敢让美方布置中程核导弹，台湾地区有可能吗？重点不在于“核共享”的实现，而在于打“核弹牌”的危险性超乎想象。与“古巴危机”不同之处是，古巴不是苏联领土，但世上几乎所有国家都承认台湾是中国领土。

可能性虽低，想象空间却很大，而后者会使中美关系加速恶化。

对拜登而言，这是自找苦吃的昏招，只会加速中方在军事上实现台湾问题内政化的脚步，即便美方仍坚持提供防御性武器。“海峡中线”可是美国人画的，被抹平后受损的是美方利益，在军售上“法理解锁”，只是方便北京再多抹平一些“美国线条”，不会有别结果。

美国打“台独牌”，等于将“崛起半途中”的东南亚国家进一步推离美国队，也陷日韩于更尴尬的境地，致使反华节奏失控，打乱一整盘棋。台湾俗谚“吃紧弄破碗”（吃太快会摔破碗），就是这么一回事。

中方应注意的是，美方对军事预算在印太地区的投入进入“透明化”的阶段，美国国会可能对美军方严加看管，仔细查帐，并下指导棋，在民粹当道的当下，特别危险，“护栏”形同虚设，擦枪走火的意外就难以管控。

目前美国国会系统与行政系统的共识是，必须多塞点武器弹药在台湾及第一、第二岛链，甚至东南亚盟友处，以防台湾被包围后运输不易，因此扩大了“战争储备”的预算。这便使得台湾内部提早出现了发“类战争财”的民兵倡议，再加上美方的军事培训，备战态势升高的趋势已不可免。

结语

《台湾政策法》旨在威慑中国大陆，但已先威慑了白宫，这是一个促战的法案，并是立法者强行绑架美国外交政策的恶劣案例。此法案的主要起源，是美国大部分议员都认为中美冲突无法避免，因此必须先发制人。

包含“台湾代表处”等事涉主权的所有内容，都是很可能引爆的火药，从美国利益的角度来看，效果注定适得其反。

这一届美国立法系统与行政系统的权力斗争，后者往往总是选择屈服，前者则不是主要与外国打交道的对象，加上没有行政包袱，因此现在的美国，是监督者的霸权、无责任的流氓。

前国务院官员，如前副国务卿阿米塔吉(Richard Armitage)，都非常清楚《台湾政策法》若不删掉那些象征主义的条文而获通过，形同国防与外交部门双双遭到严重的制肘，安全与涉外部门遭到民粹绑架，当然是大灾难。

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