邵善波：实现“良政善治”，香港必须解决的深层次矛盾
【文/观察者网专栏作者 邵善波】
今年7月1日，是香港回归祖国25周年的日子。在香港疫情仍比较严重的情况下，国家主席习近平一连两日访问香港，并在第六届香港特区政府的就职典礼上发表重要讲话。
香港的不少组织，尤其是特区政府，都开展了学习研讨活动，参与者分享了很多体会，对凝聚全社会关于香港前景的共识有很好的作用，对新一届政府的施政也明确了方向及重点。我想谈谈在香港实施“良政善治”需要面对及解决的一些深层次矛盾和问题。
习主席在讲话中，对新政府提出了四个希望。其中第一个就是要求新政府“着力提高治理水平。完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能” 。很明显，无法有效解决香港治理的这些问题，就很难回应习主席提出的四个重要工作：“不断增强发展动能、切实排解民生忧难、共同维护和谐稳定”，以及习主席特别提到的要“关心关爱青年人”。
习主席同时指出，行政长官和特别行政区政府是香港的当家人，也是治理香港的第一责任人。要改善香港的治理水平、体系、能力和效能，关键是政府的领导人及主要官员。我们看到的是新班子上任不到一个月，已积极展开处理香港当前及一些长远的问题。从行政长官李家超及主要官员的表现中可以看到这一届政府在“以结果为目标”的施政口号下所展现出的新作风及新气象。
“良政善治”的首要条件是“人”。新一届政府的班子基本上已形成，余下的尚有些副局长、政治助理及一些辅助人员的安排没有定。新班子是否“德才兼备” 、“爱国爱港立场坚定”、 “能力突出”、 “热心服务公众” ，相信不久就会看到结果。在此，我提出几个我们要处理的深层次矛盾，每项都与习主席提出的“希望”相关。
港英时代遗留的公务员制度急需大幅整改
习主席在讲话中提出，“要加强政府管理，改进政府作风，树立敢于担当、善作善成新风尚，展现良政善治新气象”。新一届政府上任前承接了前任政府的政府架构改组计划，增加了两个政策局，调整了政策局之间的分工，使其更能反映现代社会的需要。还增加了副司长一职，强化了政府上层的领导及统筹能力，这些都是一个很好很有必要的开始。
但香港回归后，特区政府承接了港英时期的体制，保持了原有体制的优良部分，但也留下了不少陋习，以及很多与时代脱节的架构及制度。
香港特区政治委任官员宣誓拥护《基本法》和效忠香港特区 图自人民日报客户端
2002年第二届政府时，行政长官董建华引入的主要官员问责制，虽然解决了部分问题，但也制造了一些新问题。持续深入检视香港特区政府的体制及运作是提高香港特区的治理水平、能力及效能的一个必要工作。其中公务员制度的改进，是这项工作中的一个重要部分。
回归以来为了稳定公务员，港英时期遗留下来的公务员制度基本上没有什么改变。而港英时期的香港公务员制度，没有像新加坡等英联邦国家那样不断与时俱进，反而走得越来越远，早已变成“老古董” ，其中问题最严重的要数公务员的编制、招聘规则和纪律处理的制度。在2019年“黑暴”事件中，公务员制度内的缺失及漏洞便暴露无遗。为了配合社会的不断发展，强化公务员的施政能力，香港特区政府的公务员制度急需大幅度调整及改革。
“市场经济”不是不作为的借口
习主席在讲话中提出，“要转变治理理念，把握好政府和市场的关系，把有为政府同高效市场更好结合起来”。这点了中香港治理中的一个核心问题。香港社会的中上层及政府内的高层管治团队，长期迷信所谓“市场经济” ，深信港英时期遗留下来的“积极不干预” 及“小政府大市场”原则。
这种治理社会的态度完全与现代的经济运作及社会活动脱节，结果造成香港的经济产业发展长期过分单一、新行业难以出头等问题。这种扭曲的思维也导致了高地价高房价、极端的贫富悬殊、青年缺乏出路等一系列问题。
社会及政府高层如何重新认识清楚政府与市场的关系，既是香港进一步发展中需要解决的一个深层次的哲学问题，也是一个务实的根本问题。
2020年香港法律界年度大会 图自港媒
香港回归，更要回归国家治理体系
香港回归以来出现的不少争议，包括维护国家安全的立法、国民教育及国家认同、人大释法及决议、政治体制的进一步发展、以及中央全面管治权的落实，都与习主席讲话中提到的“香港回归祖国，重新纳入国家治理体系”这一因素有关。习主席在2017年的讲话中已提出这种观点，但并没有在香港社会引起太大关注。
可以说，“一国两制”20多年来在香港实践的经验，绝大多数的问题及困难都出现在国家治理体系行使其责任与时权力时，在香港特区政府内外出现的矛盾及争议。一个比较清楚和极端的例子，就是回归后不久，香港的终审法院在一个判词中竟然声称，“香港的终审法院如认为全国人大对香港《基本法》的解释或决议是违反《基本法》的话，有权否决权人大的决定”。这一立场虽然后来被更正，但足以反映当时香港特区政府内外的一些高层人士，对回归后香港在《宪法》及《基本法》框架内的自身权力及职能存在严重误解。
另一个相似的例子是不少香港人，特别是一些法律界专业人士，长期认为《宪法》在香港并不生效，《基本法》就是香港的唯一及最高的宪制性文件。即使到了今天，《宪法》如何在香港发生效力仍然是一个模糊不清的问题。
这不是一个制度上出现冲突的问题，而是一个政治认知上的问题，因为这样的制度安排与97年前的情况并无分别，当时英国国会对香港有同样的角色及权力。因此，上面提到的冲突是一些香港人抗拒国家治理体系在香港事务上的角色与作用而造成的矛盾。港人如何理解，是否正确认识国家治理体系，国家治理体系在香港如何发挥其角色及作用，是“一国两制”在香港落实过程的一个不断出现摩擦的困难环节。
这个问题的另外一面，就是作为国家的一部分，香港及香港人如何有效参与国家事务及国家的发展，这是一个长期被轻视的问题。人民大学的韩大元教授在一个研讨会提出，“香港的中国内地籍居民作为国家的一份子，如何享有及落实宪法规定的公民权利及责任，是需要研究的一个问题”。
例如，直到今天，香港的中国内地籍人士也难以进入国家的公务员队伍和参军入伍，在国家事务承担自己作为国民的责任。在“一国两制”的安排下香港不用向国家纳税，香港自然非常高兴，但这也削弱了香港人作为国家一份子的感觉及归属感。
要全面准确落实“一国两制” ，我们就要对香港纳入国家治理体系有完整的理解——国家治理体系要在香港发挥作用，香港也要在国家治理体系中能有所作为。
“两制”不能阻碍香港融入国家发展
无论回归前还是回归后，香港从来都与国家的命运息息相关，都是国家发展的一部分。回归后“一国两制”的引入不应因为“两制”的差异而使内地与香港产生隔离。我们必须承认，如何融入国家发展大局、什么是国家发展大局，香港在这方面的认知及实际行动仍远远不足。
回归后，香港与内地的关系出现了根本的变化，但在各种往来、交接、互动的操作上，因为要顾及“两制”，有不少问题尚待处理。高铁的“一地两检”安排获得解决是一个好例子，而三地的汽车到今天还不能自由往来，让一条造价上千亿的港珠澳大桥每天都在那里“晒太阳”，则是一个坏例子。
港珠澳大桥（图片来源：视觉中国）
国家发展所面临方方面面的问题，其中不少，例如人民币国际化，香港都可以扮演特殊的角色、做出自己的贡献。然而，相关的声音虽不少，但能见到的具体举措不多。香港如何在“一国两制”下成为国家发展大局中的一个有机组成部分，仍然是一个需要加大力度处理的问题。
如何重塑香港的“国际视野”
习主席在讲话中提出，治理团队“要提升国家观念和国际视野，从大局和长远需要出发积极谋划香港发展”。 这其实也是对香港整体的要求。香港长期自命为“国际城市” ，但实际上香港人的国际视野、情怀和认识都非常有限，香港的对外关系仍然非常薄弱及片面。香港所谓的“国际性” ，其实长期只是给外来人士及利益集团提供了一个活动平台；本地人及其社会经济活动的角色，多数只是迎合这些外来因素而作出的反应及配合。除了个别例子、如航运界的企业家有其业务需要外，香港人自身并没有发展出对国际事务的深厚兴趣和深刻认识。
面对国家近几十年的高速发展，以及近几年迅速变化的国际局势，特别是中美关系恶化和海峡两岸近期出现的紧张情况，香港人的反应远远不到位，甚或干脆缺席。这与香港的国际地位本质、角色及功能远远不相配，与国家对香港的期望及要求也有很大的差距。在港英时期这是不可避免的情况，但在“港人治港、高度自治”的要求下，这是我们的一个严重缺失，新一届政府需要在这方面作出更大努力。
“百年变局”赋予了香港高度的历史使命
在香港回归历程中，政治体制出现了根本的变化，其中主要是引入了选举政治，又从这一制度引申出的政党政治及议会政治。这是香港回归前后长期的社会争议的一个源头。在经历了2014年以来的社会动荡、及在此过程中暴露出政治体制中的漏洞后，中央主动出手调整了香港的选举制度，作出了一些根本的改变，为香港选举政治的未来发展打下了一个稳健的基础。中央在这些变化后仍然坚持《基本法》内有关“双普选”的承诺，肯定了民主政治在香港的发展。这制度应如何进一步推前，如何落实最终的目标等问题仍待处理。
选举制度的设计及发展只是表面问题，关键的是围绕各种民主制度及理论、选举制度的争议，背后的价值观、文化基因、历史因素、社会条件，以及它们的前提及假设，才是要探讨的“深层次”问题，需要我们通过实践，深入仔细地研究及分辨。因为这些观点及取态决定了我们对不同的民主理论、制度的认同和取舍。这些看来抽象的理论问题的意义不单只是在香港，这更是民主制度、政治体制理论的探索，对国家政治制度的建设和发展也有参考作用。
2005年年底时，温家宝总理在接见时任行政长官曾荫权时，首次提出香港需要处理一些深层次矛盾，总理当时关心的主要是香港的经济、民生以及社会和谐的问题。到了今天，我们对这些深层次矛盾有了更深的认识和了解。在实践中不断探索、不断学习、不断改进，是我们国家治理的一个优良及独特传统。深入探讨回归以来香港面对什么样的深层次矛盾，是准确落实“一国两制”的其中一个必需工作。
“一国两制”是延续中央长期以来对港澳问题的战略思维，即“长期打算、充分利用” ，到今天仍然适用。“一国两制”在现时国家处于“百年未见的大变局”中，早已不是一个短期的、权宜的、功利的对策，而是中国在全球大部分国家仍实行资本主义制度的大环境中长期坚持中国特色社会主义体制下的一个根本国策。
习主席在讲话的结语中，把“一国两制”在国家长远发展上的战略地位提升到一个新台阶。他说：“‘愿将黄鹤翅，一借飞云空。’中华民族伟大复兴已经进入不可逆转的历史进程。推进‘一国两制’在香港的成功实践是这一历史进程的重要组成部分。”
与习主席的论断相对应，让“一国两制”准确地、持续地、长远地在香港落实执行，也是当代香港人在这一特殊的历史时期对国家的一个重要的历史性任务。
【本文根据作者会议演讲稿整理而成，略作修改。】
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