梁韦诺：回归二十五年，“一国两制”在香港的实践成功吗？

【文/ 观察者网专栏作者 梁韦诺】

一、前言

今年是香港回归祖国二十五周年，是“一国两制”在香港的实践的第二十五周年，也是邓小平首次公开提出“一国两制”构想四十周年。

对此，有人说这象征着中央承诺的“五十年不变”走到一半，也有人比喻今年是“一国两制”“下半场”的开始。

由于《基本法》第五条订明“五十年不变”，不少人惯常地把“五十年”看得很重，甚至视为一个“大限”。然而，据港澳办前副主任李后和前新华社香港分社副秘书长黄文放的回忆，在制定十二条对港方针政策的过程中，中央一直认为对港政策是“长期不变”，但为了更让港人和投资者放心，才提出一个年期（先有人提出“三十年”，但大家觉得三十年太短，于是提出“五十年”）。[1] [2]

邓小平也指出：“一九九七年以后我们谈的这一套会不会变？我们说不变。只讲不变还是空的……我们先来个五十年不变好不好？五十年够长了。讲五十年比不讲年限好，更能使大家放心。”[3]

邓小平强调“五十年”只是“一个形象的讲法”[4]，意味着“五十年”在中央眼中从来只是概数而非确数，说今年象征着“‘五十年不变’走到一半”并不准确，我们不应经常强调50年，凡事都以50年为一个时段来计算，或甚以50年来划分“一国两制”的上下半场。

1990年2月，邓小平与江泽民等同志会见出席中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第九次全体会议的委员。图片来源：新华社

而且过分强调“五十年不变”是承诺，反而容易引起误解，以为中央对“一国两制”不是抱着积极发展的态度，维持“一国两制”仅仅旨在信守承诺，或认为50年后既然无承诺要守，中央便可马上改变“一国两制”。

邓小平曾说，“一国两制”会不会变，“核心的问题，决定的因素，是这个政策对不对。如果不对，就可能变。如果是对的，就变不了。”[5]

今年是“一国两制”在香港的实践的第二十五个年头，即实践了四分一世纪，的确是个适当时机对“一国两制”的实践作个小结，回顾“一国两制”的实践经验，探讨“一国两制”的得失。

过去一直有不少对“一国两制”实践的讨论，站在“成败”两极的双方争论不断，却往往尤如“鸡同鸭讲”。因此，笔者希望此文可以厘清坊间对“一国两制”的一些误解和迷思。

二、判断“一国两制”实践成功与否的两个客观标准

经历“修例风波”和新冠疫情后，不论是国外还是国内，都有不少人扬言“一国两制”实践已经失败。当有人说“一国两制”实践成功时，总会惹来不少质疑和批评。况且，中央出手制订《香港国安法》和完善特区选举制度后，特区政府官员也多番强调“‘一国两制’重回正轨”，仿佛在批评过去“一国两制”脱了轨、失败了。

事实上，判断“一国两制”实践成功与否，不能单靠主观感觉，也不是口讲说它行就行、说它不行就不行，而是有客观标准，如邓小平所言：“我们提出这个构想时，人们都觉得这是个新语言，是前人未曾说过的。也有人怀疑这个主张能否行得通，这就要拿事实来回答。”[6]

在我看来，判断“一国两制”实践成功与否，有两个客观标准：

第一，“一国两制”能否实践？

第二，“一国两制”能否实现原来的目的？

第一个标准：“一国两制”能否实践？这是基本标准。假如“一国两制”只是个不能实践的构想，一切便无从谈起，而且是要能够长期实践，不是到了五、十年后就行不通。

由于“一国两制”是史无前例的新事物，而且在“冷战”背景下，资本主义与社会主义长期被视作互相对立、水火不容的两种社会经济制度，因此邓小平提出“一国两制”构想时，也受到国内外不少质疑，认为在一个国家内实行两种不同的社会经济制度，是不可能的事。即使短期内能够勉强维持，长期也一定失败。

事实上，任何对于“一国两制”的讨论，都必须回到“一国两制”本身。但回归至今仍然有不少人搞不清楚“一国两制”的基本内涵，特别是“两制”，不少人经常错误地理解为单纯的“港人治港”、高度自治，然后视中央一切干预为破坏“一国两制”。

事实上，“一国两制”与“港人治港”、高度自治虽同为中央对港的特殊方针政策，但三者并非同一层次。“一国两制”是本、是总方针，而“港人治港”、高度自治是政策，如港澳办前主任鲁平所强调：“为使‘一国两制’方针付诸实践，必须采取让香港人管理香港和允许香港享有‘高度自治’的政策。为了保持香港的资本主义制度，需要熟悉资本主义运作的香港人来管理自己。”[7]

据黄文放所言，实行“港人治港”、高度自治的根本依据是，“一国两制”要维持香港原有资本主义制度和生活方式不变，但中央考虑到内地官员一来不熟悉香港的情况，也不认识资本主义制度的运作，二来对资本主义普遍存在负面看法，所以认为从内地派人去管香港一定管不好，加上当时中央充分相信港人有能力管好香港，而且由港人自己去管理香港更能让港人安心，才实行“港人治港”、高度自治。[8]

更常见的误解，是把“两制”有差异，理解为“两制”只讲差异，必须维持一切既有的差异，然后衍生出各种奇怪的说法，例如认为多了港人说普通话、写简体字，便是破坏“两制”，变成“一国1.5制”。

又例如，早前因料有暴雨，澳门和珠海宣布翌日停课，而香港没有跟随同样做法，有人称赞此举捍卫了“两制”，扬言如果香港也停课，就等如“两制”被破坏。

邓小平曾说：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”[9]换句话说，“一国两制”的基本内涵是：在中华人民共和国内，国家的主体实行社会主义制度，香港、澳门和台湾地区维持原有的资本主义制度和生活方式，不实行社会主义制度和政策。

基于这个标准，“一国两制”实践成功与否，要看两方面：

1.“一国”是否出现根本变化，即中国对港主权发生变化，无法对港行使主权，甚至形成名义上或实际上的独立政治实体等；

2.“两制”是否出现根本变化，即变成“一国一制”，香港改为实行社会主义制度，或国家的主体改为实行资本主义制度。

1997年中国对港恢复行使主权，香港回归祖国，成为中华人民共和国的特别行政区，实行原有的资本主义制度。从事实来看，回归二十多年以来，“一国”没有改变，国家仍是中华人民共和国，香港仍然属于中国领土的一部分，仍然是中华人民共和国的特别行政区。

而且，回归至今，“两制”也没有改变，香港仍然实行原有的资本主义制度，而且运作良好，为国家的社会主义发展提供了重要的补充作用，并成功维持原有的资本主义生活方式，没有改为实行社会主义制度，而国家的主体仍然实行社会主义制度，没有改为实行资本主义制度。在这个标准下，“一国两制”实践是成功的，是科学且可行的。

第二个标准：“一国两制”能否实现原来的目的？这涉及对“一国两制”“初心”的认识。

《基本法》序言订明：“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。”

换言之，“一国两制”的基本目的是：

1.维护国家的统一和领土完整，解决历史上遗留下来的香港问题；

2.保持香港的繁荣和稳定。

黄文放强调，这两个目的，是中央对香港问题的全部政策目标，是各种政策中的核心政策，也是各项具体政策都要服从的总方针。[10]

对于第一个目的，如上述，1997年中国对港恢复行使主权，香港回归祖国，成功解决香港问题，而回归至今香港仍然属于中国领土的一部分，仍然是中华人民共和国的特别行政区，国家的统一和领土完整得以维护。

至于第二个目的，回归二十多年来总体上都能够保持香港的繁荣和稳定。

繁荣方面，英国智库列格坦研究所（Legatum Institute）每年会公布“全球繁荣指数”，统计全球百多个国家及地区的经济质量、政府管治、教育、健康、安全和保安等9大因素。近年香港排名分别为15位（2019年）、17位（2020年）及18位（2021年）。

2021年香港的各分项大多都很高

稳定方面，根据“全球繁荣指数”中的安全和保安排名，近年香港排名分别为4位（2019年）、6位（2020年）及16位（2021年）。另外，根据世界正义工程（World Justice Project）每年公布的“法治指数”，在“秩序与安全”项目中，香港在全球百多个国家及地区的排名分别为4位（2019年）、2位（2020年）及5位（2021年）。

虽然这些指数是由西方研究机构公布，当中无可避免受政治因素影响，存在一些偏差，例如会因《香港国安法》实施和部分反对势力违法后被捕，调低相关项目的分数，但基本上不影响它们所反映出香港在保持繁荣和稳定的成功表现。

由此可见，“一国两制”的目的基本成功实现。这样一来，我们才能理解，为何中央领导人一再强调“一国两制”是解决历史遗留的香港问题的最佳方案，也是香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。

三、回归后出现的各种情况、问题和挑战并非“一国两制”的问题

无可否认，在“一国两制”实践过程中，出现了一些影响或阻碍实现以上目的的情况、问题和挑战，例如回归后出现的“港独”分离主义思潮，无疑为国家的统一和领土完整带来威胁，而回归后出现的经济问题和社会动荡，也不利保持香港的繁荣和稳定。不少人正是基于这些情况、问题和挑战，作出“一国两制”实践是失败的判断。

然而，这涉及到三个层次的问题：

第一，这些情况、问题和挑战，是否足以导致“一国两制”无法实践？

第二，这些情况、问题和挑战，是否足以导致“一国两制”的目的无法实现？

第三，这些情况、问题和挑战，是否“一国两制”所导致？

从回归至今的实践经验来看，纵使在“一国两制”实践过程中出现了一些情况、问题和挑战，但这些情况、问题和挑战没有导致“一国两制”无法实践，也没有导致“一国两制”的目的无法实现。

更重要的是，这些情况、问题和挑战，并非“一国两制”所导致。

不少人谈及“一国两制”时，特别是“一国”与“两制”之间的关系时，都存在概念混淆的问题。这是“一国两制”理论的基本问题。“一国两制”是个整体概念，“一国”是“两制”的前提和基础，是指在一个统一的主权国家范围内，实行两种不同的社会经济制度。换言之，实行社会主义制度的内地和实行资本主义制度的香港，也是属于这个“国”，“两制”共存于“一国”之中。

因此，矛盾的对立面不在“一国”与“两制”，而是在于“两制”之间。当然，也有社会主义这一制度的内部矛盾，以及资本主义这一制度的内部矛盾。社会主义中国与其他资本主义国家之间的矛盾也会对香港有所影响。

“一国两制”虽然不能一成不变，但将来无论如何发展，“两制”多了几多相似之处，有些基本原则是不会变的，“两制”之间必然有根本差异，最明显的根本分别，在于生产资料是私有制还是以公有制为主体、是按资分配还是以按劳分配为主体，以及政治体制是否无产阶级专政或人民民主专政，而不是如某些人所说的“趋同论”，资本主义和社会主义的界线已经模糊到再无差别，

有差异自然就有矛盾，“差异就是矛盾”[11]。但是，回归以来香港出现的情况、问题和挑战，并不是“两制”的差异和矛盾所导致。

有各种外在和内在因素导致这些情况、问题和挑战出现。例如，1997-98年和2007-08年的两次经济衰退，都是主要由于国际经济和金融环境恶化所致。当然，“外因通过内因而起作用”[12]，2003年和近一两年的经济困难，既与疫情（2003年SARS和2019新冠病毒病）有关，又与抗疫不力导致疫情在本地爆发有关。

至于“港独”分离主义思潮和社会动荡，也是既与外部势力有关，又与香港这一制下的内部问题，如政府管治、教育、媒体等有关。但无论如何，这些情况、问题和挑战都不是“一国两制”所致。

四、不应把问题归罪于香港的资本主义制度

“一国两制”下，香港实行资本主义制度，有些人便将这些情况、问题和挑战归罪于资本主义制度之上。例如，香港正值第五波疫情之际，内地有微信公众号发表文章，批评香港的资本主义制度导致疫情爆发，并引致抗疫期间的种种乱象，指出“香港的疫情，再次成为我们观察体验资本主义弊端和社会主义优越性的窗口，也许这就是‘一国两制’的正面意义。”[13]有文章甚至讽刺道：“所以就是要让香港搞资本主义嘛，香港不搞资本主义，我们怎么建设海南？我们怎么说明社会主义的优越性呢？。”[14]

然而，我们必须把制度与治理区分开来。资本主义制度提供的是运作的基本架构和原则，但在这个制度基础上，管治者有相当空间去决定如何治理。如在第五波疫情中，某些情况确实反映出资本逻辑的影响，例如有私家医院或私营检测机构收取极其高昂的检测费用，有药房将消毒药水、酒精、口罩等防疫物资囤积、哄抬物价，借机发灾难财，但这些都不是导致疫情爆发的原因。

事后看来，第五波疫情初期，香港政府大有机会将疫情控制，哪怕已发展至葵涌邨爆发，政府也有足够能力封控整个区域，避免继续扩散，但轻视这个情况，没有好好把握机会，导致疫情蔓延至整个香港。这与是否采取资本主义制度无关。

事实上，同样是在“一国两制”下实行资本主义制度的澳门，就有不错的抗疫表现，可见资本主义制度并非抗疫成功与否的关键，有很多因素会影响政府的抗疫工作，特别是管治者的能力和表现。

当然，笔者不是说资本主义毫无问题。事实上，中央提出“一国两制”方针，从来不是因为资本主义完美无瑕，或者资本主义比社会主义优越。资本主义制度的确有很多深层次矛盾和问题，需要好好疏导、化解、缓和及管控，但关键在于，这些深层次矛盾和问题，是不是导致那些影响或阻碍实现“一国两制”目的的情况、问题和挑战出现的主要原因。

况且，这些深层次矛盾和问题，回归前已经长期存在，例如为人诟病的“劏房”问题，如果读者看过1992年上映的香港电影《笼民》，就会知道类似（甚至更恶劣）的问题在英治时代也长期存在，只是港英政府一直不处理。又例如贫富悬殊，回归前已长期存在，也是其他资本主义国家或地区要面对的问题。

当然，笔者不是说这些问题“存在即合理”，它们必须得到正视和解决，但与“一国两制”本身无关。而事实上，“一国两制”也没有阻碍香港政府管控及解决这些深层次矛盾和问题，如邓小平所言：“我们讲制度、生活方式不变，但不合理的要变，将来产生的中国香港政府就要管这些，大的不变，小的有些变。”[15]

将问题归罪于资本主义制度的人，往往会得出一些似是而非的主张，例如建议“在香港引入一定的社会主义性质的政策和管治方式”[16]（至于何谓“社会主义性质的政策和管治方式，论者没有说清楚，只提及是包括“民生的回应、经济基础结构的转型及政府非常强的干预和分配”，但这些政策和管治方式资本主义国家也有，并非“姓社”），甚至主张放弃“一国两制”、把香港资本主义制度改造成社会主义制度。

近年，中央一再强调，要确保“一国两制”不变形、不走样，但不代表中央已经认定了回归至今“一国两制”已经变形走样。基于对香港问题的正确认识，中央运用原有对香港的管治权（香港特区从来都是高度自治，不是完全自治，中央一直拥有对香港的全面管治权，而非2014年提出“全面管治权”概念时才拥有对香港的全面管治权），在维持香港的资本主义制度为前提和原则下，对香港作出了相应的调整，包括建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制，以及完善香港选举制度。这没有违反“一国两制”的基本原则，也没有改变国家对港的基本方针政策。

五、总结与前瞻

总的来说，回归至今这四分之一世纪，“一国两制”在香港的实践是成功的，“一国两制”是行得通，是能够长期实践的，而“一国两制”的基本目的也能实现。虽然实践过程中出现过一些情况、问题和挑战，但没有改变“一国两制”成功实践这一事实。这些情况、问题和挑战也并非“一国两制”所致，而是香港一制之下的问题。在坚持“一国两制”方针下，中央出手对香港进行调整，过去出现的情况、问题和挑战基本上得到了缓和及管控。

然而，在“百年未有之大变局”下，可以预期“一国两制”实践会遇上更多的新情况、新问题和新挑战，但我们要保持对“一国两制”这个基本国策的信心，不应因为一时的困难和挑战，就对其失去信心，轻言失败。

基于回归以来“一国两制”在香港的成功实践经验，加上社会主义中国与资本主义世界体系两者长期并存的现实情况（虽然中国将在2049年即“第二个百年”建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，但到其时资本主义世界体系仍将长期存在，毕竟“资本主义最终消亡、社会主义最终胜利，必然是一个很长的历史过程”[17]），香港作为两者之间的桥梁和缓冲区，总有其独特的价值和功能，将可继续为我国社会主义建设发挥补充作用。须知道，香港的独特价值和功能从来不在于多或少，而在于有或无。

随着国家发展起来，香港的价值和功能比以往相对减少是必然趋势，反而过去如此强是基于中国国力衰弱此一不健康、不正常的状态，邓小平也曾考虑到这点，指出：“中国根基在大陆，不在台湾，不在香港。四化建设，香港出了点力。以后甚至出力更小也有可能。”[18]

但这没有改变中央推进“一国两制”实践的决心，因为一来香港作为资本主义社会，始终有其不可替代的独特价值和功能，二来改变“一国两制”，对香港进行社会主义改造，把香港原有资本主义制度改为社会主义制度，这并非只是改名、改法例那般简单，而是涉及经济基础与上层建筑的根本性变革，此大变肯定会造成严重动荡，香港将成为“一个萧条的香港，后遗症很多的香港”[19]，也会成为“国家的包袱”[20]，对国家有害无益。

同样的道理也可应用在台湾身上，因此邓小平曾指出：“即使使用武力方式解决台湾问题，台湾的现状也可以不变。它作为中华人民共和国的一个省，一个区，还保持原有的制度和生活方式。”[21]

这样一来，我们才能理解，为何中国共产党的十九大把“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一，十九届四中全会把“坚持‘一国两制’，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一”列为我国国家制度和国家治理体系所具有的13个方面显著优势之一。

由此可见，“一国两制”没有变的理由，它是符合中央一如以往的“长期打算，充分利用”的对港方针。基于以上分析，可以肯定，中央将会坚定不移地把“一国两制”贯彻下去，50年后“一国两制”也不会变，我们要有这个信心。

注释：

1. 李后：《百年屈辱史的终结——香港问题始末》，北京：中央文献出版社，1997，页70。

2. 黄文放：《中国对香港恢复行使主权的决策历程与执行》，香港：香港浸会大学林思齐东西学术交流研究所，1997，页16。

3. 邓小平：《会见出席六届全国人大一次会议和全国政协六届一次会议的港澳地区人大代表和政协委员的讲话》，1983年6月25日。

4. 邓小平：《要吸收国际的经验》，1988年6月3日。

5. 邓小平：《一个国家，两种制度》，1984年6月22、23日。

6. 邓小平：《中国是信守诺言的》，1984年12月19日。

7. 赵睿、宋莹：《中国领导人谈香港》，香港：明报出版社，1997，页49-50。

8. 黄文放：《中国对香港恢复行使主权的决策历程与执行》，香港：香港浸会大学林思齐东西学术交流研究所，1997，页40。

9. 邓小平：《一个国家，两种制度》，1984年6月22、23日。

10. 黄文放：《黄文放论特区首长》，香港：明报出版社，1996，页110。

11. 毛泽东：《矛盾论》，1937年8月。

12. 毛泽东：《矛盾论》，1937年8月。

13. 闻韬：〈从暴乱到疫情，香港与西方给我们上了一堂为何社会主义好的公开课〉，《侠客栈》微信公众号，2022年3月13日。

14. 叶立华：〈就是要让香港搞资本主义〉，《求实处》微信公众号，2022年2月20日。

15. 齐鹏飞：《邓小平与香港回归》，北京：华夏出版社，2004，页180-181。

16. 田飞龙：《抗命歧途：香港修例与两制激变》，香港：新民主出版社有限公司，2020，页242。

17. 习近平：〈关于坚持和发展中国特色社会主义的几个问题〉，《求是》，2019年03月31日。

18. 邓小平：《会见出席六届全国人大一次会议和全国政协六届一次会议的港澳地区人大代表和政协委员的讲话》，1983年6月25日。

19. 邓小平：《中国是信守诺言的》，1984年12月19日。

20. 邓小平：《会见香港知名人士安子介、查济民的讲话》，1986年4月24日。

21. 邓小平：《会见台湾、香港知名人士傅朝枢》，1981年8月26日。

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