@美国，联合国“老赖”还要欠费到何时？

【文/观察者网 王恺雯】

“多年来最大的会费国并没有带头履行好对联合国财政义务，这对其他国家很不公平。”5月3日的第76届联大五委二续会议开幕式上，中国常驻联合国副代表戴兵大使不点名批评道。

毫无疑问，这个“最大会费国”指的是美国。自上世纪80年代以来，美国政府在拖欠联合国会费的问题上“一条路走到黑”，常年稳居“欠费榜”首位。

据联合国5月发布的最新数据，截至4月底，美国还欠着联合国逾10亿美元的会费以及超过14亿美元的维和摊款，分别占各国欠款总额的64.3%和49.5%。

与美国形成鲜明对比的是中国。近20年来，中国的会费摊款比额已从1%左右上升至15.25%，且每年都能足额缴纳当年会费，认真履行对联合国的财政义务。

戴兵大使3日指出，中方作为最大的发展中国家，仍面临抗击疫情、发展经济、改善民生的重要任务，“我们积极履行财政责任，近期向联合国缴纳逾2亿美元会费。”

他同时呼吁全体会员国特别是有支付能力的国家，及时、足额缴纳各项会费摊款，尽快补足未缴款项，用实际行动支持联合国在全球治理体系中发挥核心作用。

40年“老赖”是如何炼成的？

财政是联合国治理的基础和重要支柱，稳健的财政状况是联合国履行授权、开展方案活动的保障。

受新冠肺炎疫情影响，全球经济遭遇重创，联合国深陷流动性危机，财政状况堪忧，严重影响正常工作和各项授权的落实。而近年来部分国家拖欠会费的情况加剧，也加深了联合国的财政困境。

联合国预算主要由经常性预算、维和行动经费和国际法庭经费组成。经常性预算，也就是我们俗称的“会费”，支撑着联合国的日常运作，这笔费用由联大决议确定的分配限额进行分摊，每三年根据各会员国的国民收入、外债等客观经济指标调整一次。

去年12月24日，联大会议确认了2022年至2024年的会费分摊比额，美国继续以22%位列第一，2022年需缴纳约6.93亿美元会费。但截至2022年4月30日，美国尚欠着联合国10.16亿美元的会费，占各国欠款总额的64.3%。

这意味着，美国不但没有缴清今年的会费，也拖欠着往年累积的数亿美元会费。

欠费对美国而言并非新鲜事，这一“传统”可以追溯到上世纪80年代。里根就任美国总统后，对联合国采取了较为强硬的政策，将后者称为“充满流浪汉的袋鼠法庭（非正规法庭）”。美国国内对联合国的质疑和不满也在加剧。从那时起，美国开始以各种借口拖欠联合国会费，一拖就是40年。

1971-2008美国欠款占全体会员国欠款的比例（截至每年12月31日）图源：全球政策论坛（Global Policy Forum）

在联合国成立之初，美国一度承担了近40%的联合国会费，但此后比额不断下降。从1974年开始，在美国的要求下，各国达成一致意见，同意一国最高摊款限额不能超过整个预算的25％，但美国依旧不满足。

1999年，美国因拖欠联合国巨额会费险些失去投票权。也正是在那年，时任美国总统克林顿签署“赫尔姆斯—拜登法案”（Helms-Biden Act），以联合国改革为前提，美国政府承诺分期偿还此前10年间累积的9.26亿美元欠款，而联合国则将美国每年的会费分摊比额上限由25%降至22%，这远低于按照联合国计算公式得出的美国应缴会费水平。

赫尔姆斯和拜登  图源：杰西·赫尔姆斯中心网站

摊款比额不断下降，美国依然年年欠费。

面对其他会员国的指责，美国将拖欠会费归咎于联合国和美国财政年度存在差别，声称其一直是在10月1日之后支付会费。但根据联合国网站现有资料，至少自2013年以来，美国从未在任何一年缴清当年的会费。

联合国大会第五委员会（行政和预算）每年5月及10月都会开会公布截至当月（或前一月底）的会费缴纳情况，有关数据显示，近年来美国拖欠的会费动辄达到10亿美元，常年占联合国会费欠款总额的60%甚至70%以上，联合国头号“老赖”的称号可谓“实至名归”。

在联合国另一项重要经费——维和摊款方面，美国也是年年稳居“欠费榜”首位。2019年10月一度欠费23.78亿美元，占当时各国欠款总额的64%。

值得一提的是，1995年之后，美国国会给美国的维和摊款比额设定了25%的上限，而联合国的评估往往略高于这一数字，这也就导致了资金缺口。以往美国通常可以补上这些资金，但特朗普上台后，美国坚持维和摊款比额不超过25%，导致2017至2020财年积累了9亿美元与此上限有关的欠款。根据拜登政府2023财年预算案，美国承诺将“按时、足额”缴付维和摊款。

当然，欠费也不是美国独有的问题，每年约有四分之一的联合国会员国无法缴清当年的会费，巴西、阿根廷、委内瑞拉也是“欠费榜”上的常客。只不过这些国家拖欠的费用加在一起也远不及美国。

针对拖欠会费的问题，《联合国宪章》第十九条是目前唯一可用的“惩罚性”措施，该条款规定：

欠本组织财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权。大会如认拖欠原因，确由于该会员国无法控制之情形者，得准许该会员国投票。

但多年来美国都避开了联合国设定的“红线“，拖欠的会费从未达到两年所应缴纳数目，仍可以正常行使投票权。

今年1月13日，联合国秘书长古特雷斯宣布，有11个国家拖欠联合国会费两年以上。其中伊朗、委内瑞拉、苏丹等8个国家因此被暂停联合国大会投票权。科摩罗、圣多美和普林西比、索马里因“无法控制之情形”导致拖欠会费，其投票权得以保留。

截至1月13日，有11个会员国出现《联合国宪章》第十九条所述拖欠会费的情况  联合国网站截图

截至1月31日，8国中的7国已缴纳必要款项，恢复投票权，仅有委内瑞拉一国尚未恢复。

嘴上的“多边主义”

特朗普在任期间，“美国优先”的外交政策让美国和联合国等国际组织的关系越来越疏离。面对外界“欠钱不还”的指责声，特朗普曾放话：“让所有（联合国）成员国付钱，而不仅仅是美国！”

拜登入主白宫以来，摆出了“拥抱多边主义”的姿态，相继宣布重返世界卫生组织和联合国人权理事会，近期又在谋划第二次重返联合国教科文组织。不过，对于按时缴纳会费这一基本义务，上任一年多的拜登政府尚未拿出比前任更好的成绩单。

美国是没钱吗？对于一年7000亿美元军费、动辄援助乌克兰数亿美元的美国来说，这个理由显然说不过去。

致力于推动美国与联合国关系的无党派组织“建设更好世界运动”（Better World Campaign）指出，美国每年在联合国经常性预算、维和行动等方面的摊款不到30亿美元，仅相当于联邦预算的0.06%左右。

另一方面，美国支付给联合国旗下各组织的“自愿性捐款”逐年上升，2020年达到83.5亿美元（其中近80亿为指定用途）。

既然美国能在指定用途的捐款上如此慷慨，那又为何要在联合国会费上如此精打细算？

说到底，美国不过是想把拖欠会费作为要挟联合国的工具，以便按照美国的好恶操纵联合国的工作。

新加坡国立大学政治学教授庄嘉颖对英国广播公司（BBC）分析称, 由于美国应缴会费的比重最高，其拖欠会费严重影响联合国运作，拒缴会费也是美国牵制联合国、扩大自身影响力的一种手段，以促使联合国的决议更符合其利益需要。

2020年10月的联大第五委员会会议上，中国常驻联合国副代表戴兵不点名批评道：“一个会费大国明明有支付能力，却拒不缴纳会费摊款，反而利用财政手段追求政治目的，向联合国施压，向其他会员国转嫁责任。这是目前联合国流动性危机的主要原因，中方对此深表关切。”

中国常驻联合国副代表戴兵大使

2021年10月，外交部发言人赵立坚指出，当前联合国财政状况仍令人堪忧，一些会员国拖欠会费与维和摊款是主要原因之一，“多边主义是干出来的，不是说出来的。有关国家应及时、足额、无条件缴纳联合国会费和各项摊款，保障联合国正常开展工作，以实际行动兑现对多边主义的承诺。”

在美国，也有不少有识之士呼吁政府尽快偿还拖欠联合国的会费和维和摊款。《外交政策》网站2021年3月发表提为《美国必须支付欠下的联合国会费》的文章，作者为美国前国务卿马德琳·奥尔布赖特、前副国务卿约翰·内格罗蓬特和前副国务卿托马斯·皮克林。

文章称，拜登上任后采取了很多措施，试图让美国恢复在世界舞台上的“领导地位”，但美国外交政策中还有一个关键部分没有得到解决：支付美国拖欠联合国维和预算的经费。而美国要“找回在世界舞台上的信誉与道德权威”，最好的办法莫过于支付这些欠款。

文章指出，一方面提倡强有力的多边行动，另一方面却拒绝缴纳支持这类活动的会费，这看上去显得十分虚伪。作者也不忘“提醒”美国政府，中国在当前全球不稳定的背景下强化了自己的国际形象。拜登政府试图“在民主、人权和法治的基础”上给世界带来不同的愿景，但如果美国继续充当联合国“最大债务国”，而中国全额履行了在联合国负有的义务，这就无助于美国实现自己的目标。

中国怎么做？

联合国成立76年来，中国缴纳会费的比额也在不断调整。

中国联合国协会秘书处副处长张毅此前撰文介绍，1946年中国承担了联合国会费分摊比额的6.3%，仅次于美国、英国和苏联。1972年恢复中华人民共和国在联合国的合法席位后，中国恢复缴纳会费。当时，联合国计算的中国应承担的会费比额是4%，明显超出中国的支付能力和经济实力。但出于国际主义精神和当时的外交路线，中国无条件接受并按照这个比额缴纳会费，后来又主动提出将1974～1976年的会费比额增加至5.5%。

1978年我国工作重点转移到社会主义现代化建设上后不久，对承担的联合国会费分摊比额进行了反思和实事求是的研究，经过与其他会员国的协商，终于推动联合国依照支付能力原则重新调整了中国的会费比额。1980～1982年的比额下调为1.62%，1983～1985年间的比额下调为0.88%，1986～1988年的比额下调为0.79%。基本符合当时中国的人均国民收入情况。

进入21世纪，随着中国经济的飞速发展和综合国力的不断提高，支付能力不断增强，分摊联合国会费比额也迅速上升。2000年中国会费比额仅有0.995%，2019年已经升至12.005%，取代日本成为联合国第二大会费缴纳国。维和摊款比额也在2019-2021年升至15.22%，同样位居第二。

2019年的联大第五委员会会议上，时任中国常驻联合国代表团参赞傅道鹏坦言，对于拥有约十四亿人口的发展中国家而言，这是一笔不小的支出。但作为负责任的发展中大国，中国将继续积极履行财政义务，用实际行动支持联合国事业。

根据去年12月通过的联大决议，中国2022-2024年的会费分摊比额进一步上调至15.254%，2022年需缴纳4.38亿美元。

与美国年年无法结清联合国会费不同，多年来中国在自身经济条件允许的情况下，甚至克服经济困难，及时、足额、无条件地缴纳了联合国会费。

当前，中国作为最大的发展中国家，仍然面临抗击疫情、发展经济、改善民生的重要任务。在这种情况下，中方依然积极履行财政责任，用实际行动坚定支持联合国事业和多边主义。

在今年5月3日召开的第76届联大五委二续会议开幕式上，中国常驻联合国副代表戴兵大使介绍，中方已于近期向联合国缴纳逾2亿美元会费。

在当天的会议上，中方向联合国提出严肃财政纪律，确保每一分钱都用在刀刃上等要求。同时强调，联合国解决流动性困难不能治标不治本，更不应给会员国特别是发展中国家增加额外财政负担。中方还指出，多年来最大的会费国并没有带头履行好对联合国财政义务，这对其他国家很不公平。

中方再次呼吁全体会员国特别是有支付能力的国家，及时、足额缴纳各项会费摊款，尽快补足未缴款项，用实际行动支持联合国在全球治理体系中发挥核心作用。