赵秋运：政府制定“十四五”规划，需谨防潮涌现象和产能过剩

【文/赵秋运】

理解“十四五”规划的产业发展路径

根据下图，我们可以看出一个国家或地区应该按照要素禀赋及其结构所决定的比较优势来发展产业，而且我们现在仍处于高端装备制造业追赶阶段，不过我们也要为数据科技创新阶段做好充分的准备。

这就是“十四五”规划编制过程中我们所要坚持的比较优势原则和产业发展方向。

首先，政府选择产业方向应该坚持“结构树”的原则。

“结构树”的原则即按照要素禀赋及其结构所决定的比较优势来发展产业。

如上图所示，我们知道，树是由树根、树干和树冠组成的整体。三者由下而上，相互依存，相互影响，不可分割，牵一发而动全身。因此，没有树根，就不会有树干，没有树干，就不会有树冠，只有根深，才能叶茂，只有叶茂，才能硕果累累。

通俗来说，一个经济体就好比一棵树，一个经济体的要素禀赋结构就是该经济体的“树根”，而产业结构和技术结构（生产结构）则是该经济体的“树干”，而我们所说的制度、金融、教育、创新等宏观制度结构则是树冠。

经济发展如同树木生长，也是有先后顺序可循的，也同样有结构和层次。要素禀赋及其结构是一切经济结构变更的起点和根基；生产结构是经济活动的核心和主要内涵，是主干；金融结构、创新结构、劳动结构等一系列宏观制度结构，是生产结构的延伸，是树冠。由此可见，“结构树”的核心体系由要素禀赋及其结构、生产结构及宏观制度结构组成。

到底如何选择具有比较优势的产业呢？根据新结构经济学理论，政府选择产业方向的具体步骤为“增长甄别与因势利导”两轨六步法（GIFF）：

第一步至关重要，就是寻找合适的参照系。参照系应具有以下特征：高速增长，要素禀赋结构类似，人均收入为本地区1~3倍，或20年前人均收入与本地区处于同一水平。同时也需要选出产业，所选出的产业应该是在过去20年发展迅速、其生产的产品可贸易，但显示性比较优势在下降，或者是生产该地区所需要的进口产品的产业。

第二步，假如本地区已经有上述产业，就要找出限制其提高竞争力的因素和新企业进入的门槛，并采取措施解决。

第三步，假如本地区无该类型产业，需要从第一步中选取的国家或地区里寻求外商投资，以启动新企业孵化项目。

第四步，政府应关注自我发现者，为在新产业里取得成功的私人创新企业扩大规模和新进入提供支持。

第五步，政府要克服软硬基础设施的不足。可以设立经济特区或工业园区，以此打破企业进入的壁垒，吸引外商投资，鼓励产业集群。

第六步，政府要补偿先行者。限定时期内的税收优待政策，提供直接贷款用于投资，提供外汇交易的机会。

总之，欠发达地区需要以那些快速发展、结构相似、收入稍高的国家或地区的产业为追赶标准。因为拥有相似的要素禀赋及其结构的国家或地区，也应具有相似的比较优势。要素禀赋及其结构的变化导致比较优势的变化，继而带动产业升级。

一个经济高速增长的国家或地区，其产业发展总体符合该国家或地区的比较优势。该国家或地区经济的快速增长和要素禀赋结构的变化，会导致某些产业丧失其比较优势。这些产业会成为后来者的（潜在）比较优势。对有相似的要素禀赋及其结构的国家或地区来说，先行者成功的、富有活力的产业发展为后来者提供了发展蓝图。

如今新结构经济学的方法已经在国内的河北河间、吉林、西藏、新疆和田和伊犁、广东中山、山西大同和晋城、雄安新区等地区，以及吉布提、埃塞俄比亚、尼日利亚、哈萨克斯坦等国家取得了立竿见影的效果。我通过以下几个案例来介绍。

案例一，华坚鞋业在埃塞俄比亚的迅速成功。

2011年3月，林毅夫教授向埃塞俄比亚时任总理梅莱斯汇报新结构经济学的研究成果，建议他以建设工业园的方法克服基础设施和营商环境不良的限制，并学习中国一把手工程的经验，到中国招商引资。

2011年8月，梅莱斯照建议到中国东莞招商。华坚鞋业应邀于2011年10月到埃塞俄比亚访问，当场决定在当地的东方工业园投资，并招募86个工人到东莞进行培训。2012年1月，华坚鞋业在东方工业园设立了两条生产线，雇用了600个工人，以两头在外的方式经营。2012年3月开始向美国出口，2012年5月成为埃塞俄比亚最大的出口企业，2012年10月开始盈利，2021年年底雇用人数达到2000，到2013年年底雇用人数达到3500。目前雇用人数已达8000。

资料图：华坚集团官网

华坚鞋业的迅速成功带来了滚雪球效应，埃塞俄比亚现在已成为吸引外国直接投资最多的非洲国家，2012—2017年，外商直接投资增加了4倍。在非洲普遍出现去工业化的情况下，埃塞俄比亚的工业产值增加了4倍，GDP年均增长9.7%，成为非洲乃至世界经济增长速度最快的国家之一。2017年9月，埃塞俄比亚政府授予了张华荣董事长“埃塞俄比亚工业之父”的荣誉称号。

案例二，C&H成衣在卢旺达的快速成功。

受到埃塞俄比亚成功结构转型的鼓舞，卢旺达总统于2013年9月年亲自来北大咨询，学习并采用一把手亲自招商的经验。在原华坚鞋业总经理，现任联合国工业发展组织非洲工业化大使海宇的帮助下，2014年年底决定在卢旺达首都的经济特区设立C&H成衣厂，以两头在外的方式经营。

2015年2月，雇用了200个工人开始培训，生产成衣出口，到2015年7月，雇用人数增加到了500。2015年8月，成衣开始出口，这是卢旺达第一次出口工业制成品。2017年年底，该企业雇用人数达到2000，成为卢旺达雇用人数最多的企业。

在卢旺达首都基加利，工人在C&H服装厂制作服装。（资料图/新华网）

案例三，新疆和田案例。

新疆和田地区是我国最为贫困的地区之一。自然环境恶劣，所发展的是典型的绿洲经济，人均耕地面积为1.2亩，123万适龄劳动人口中有约60万人处于失业、半失业状态。随着跨地区交通基础设施的改善，运输成本下降，东部地区工资上涨，和田已具备承接劳动密集型加工出口产业的条件。

在新结构经济学研究院的推动下，2018年8月，绍兴的鞋袜产业、河南许昌的假发和服装生产企业亨利达来到和田考察，2018年10月，该企业在和田洛浦投资生产假发，2019年4月，假发开始出口美国，目前雇用员工已达3000人，成衣厂雇用2000人。和田政府已经制定相应政策，计划在当地形成两到三个产业集群，以解决就业，和田的成功为其他绿洲经济的发展提供了经验。

同时，在“十四五”期间需要坚持两个方向：一是重点发展高端装备制造业，二是夯实数据密集型产业的基础。

首先，要重点发展高端装备制造业。

在“十三五”期间，我国出台了一系列推动装备制造业的产业政策，我国装备制造业取得了很大的成就，在高铁、海洋工程装备等一些领域达到了世界先进水平。

尽管我国高端装备制造业取得了瞩目的成就，但近年来的一些经济热点事件凸显了我国在某些细化领域同西方国家依旧存在不小的差距，如芯片制造相关装备（光刻机等）、航空发动机、部分材料加工设备等，我国高端装备制造业仍处于追赶阶段。

随着互联网等信息技术的兴起，工业互联的引入也开始改变高端装备制造业的组织模式、生产方式和加工方式等，随着我国开始大力培育数据要素市场，工业互联和智能制造的加入为我国装备制造业实现追赶提供了有力支持。

“十四五”期间也是我国由工业社会迈向智能社会的奠基时期，我国将基本上完成高端装备制造的自主设计、生产和制造等，度过高端装备制造业追赶阶段，从制造业大国迈向制造业强国，从追赶逐步迈向领先。

因此，在“十四五”期间，我国产业将呈现技术密集、资本密集和数据密集这三个特点并且不断向更加技术密集的方向跃迁，这就需要做好如下政策布局：

一方面需要构建更加完善的要素市场化配置体制机制。国务院于2020年3月30日发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中也明确表示要加快发展技术要素市场，其中包括健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、培育发展技术转移机构和技术经理人、促进技术要素与资本要素融合发展、支持国际科技创新合作等。

另一方面还需要通过软硬基础设施建设等降低交易成本，这样我国的高端装备制造业才能具有竞争优势，为完成未来的数字化智能化转型做好充分的准备。

为此，地方政府应该选择装备制造业链条上符合比较优势的产业，装备制造业是国之重器，涉及门类广、产业链条长，其转型升级对于我国整个工业体系的优化提升具有基础性、决定性作用。

各地方政府可以根据下图中的上、中、下游来选择符合自己要素禀赋及其结构的产业链。每个地方政府总能在装备制造业链条上找到适合自己的发展产业。

其次，要夯实数据密集型产业的基础。

“十四五”时期将是数据密集型产业的快速成长期！数据将作为新的生产要素加入工业生产之中，这也是我国开始迈向智能社会的一个标志。同时，高端装备制造业的禀赋特点是资本密集和技术密集，而高度智能化的高端装备制造在此基础上还需要数据密集，因此在“十四五”这一承上启下的关键五年中基于数据禀赋发展高端装备制造业显得尤为重要。

2020年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，数据作为一种新型生产要素被写入文件之中，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列。文件指出，要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。

现在各地政府正在因势利导布局数据密集型产业，2016年2月，贵州率先成立全国首个大数据综合试验区；2016年10月，第二批大数据综合试验区先后成立，包括两个跨区类试验区（京津冀、珠江三角洲）、四个区域示范类试验区（上海、河南、重庆、沈阳）、大数据基础设施统筹发展类试验区（内蒙古）。

现阶段，全国各地各级政府的数据意识显著提升，逐步认识到数据技术对经济社会转型的积极作用，先后成立了大数据管理机构和大数据产业园区。这对于大数据产业资源集聚、降低交易成本、促进规模经济效应具有重要意义。

在“十四五”期间，政府应该因势利导夯实数据密集型产业，应当充分发挥我国的比较优势，理直气壮地支持和引领新工业革命，未来着力推进大数据技术产业创新发展，主要从以下四个方面着手：

第一，推进数据密集型产业的高质量发展。协同推进大数据战略与制造强国、数字强国战略，继续支持大数据国家新型工业化产业示范基地的建设，持续开展大数据试点示范工作，加快培育具有国际竞争力的创新型大数据企业。

第二，推动工业大数据的发展。推动建立纵向联动、横向协同的工作机制，确保重点任务落实到位，鼓励有条件的地方行业和工业企业能够围绕数据共享流通数据应用数据，先行先试分析、分类等重点任务，加快建设国家的工业互联网大数据中心，推动工业数据的聚集。

2017年双11的区域经济闪电图，将实时订单数据与物流干线结合展示

第三，提升数据管理的能力。随着互联网或工业互联网的发展，企业会产生更多的数据，企业产生的数据会成为整个数据资源的重要组成部分，所以需要着力提升企业对数据的管理能力。

第四，优化数据发展营商环境。深化“放管服”改革，营造鼓励创新、包容审慎、规范有序的产业发展环境，完善数据的确权、共享、开放等制度，激发数据要素资源的潜力，推动建立数据安全相关的法律法规制度体系，提升操作平台和个人信息的安全保障能力。

地方政府谨防潮涌现象与产能过剩

在政府制定“十四五”规划时需要谨防潮涌现象和产能过剩。

潮涌现象是指由过度的剩余生产能力引起的投资过热、国际收支不平衡等突出问题。潮涌现象可以导致产能过剩，在行政干预、投资冲动等多重因素的影响下，我国在传统领域和新兴领域均出现了产能的快速扩张，但下游市场需求增速下降，产生了新一轮的产能过剩。

产能过剩具有涉及行业广、持续时间长、影响程度深、化解难度大的特点，已经成为我国当前经济发展中面临的突出问题。如下图所示，在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业，产能过剩问题表现得较为突出。

就光伏产业而言，2010年10月，国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》发布后，七大新兴产业频频出现在各地的发展规划中，全国31个省市自治区均把光伏产业和风电产业列为优先扶持发展的新兴产业，全国600个城市中有300个选择发展太阳能光伏产业，100多个城市建设了光伏产业基地。从2005年开始，我国的光伏产业以每年44%的增幅持续高速发展。根据中国新能源商会数据，2011年我国的光伏产能已经达到30GW，但是当期全球光伏市场需求只有27.6GW，国内光伏产能已经超过全球市场需求。2000—2011年中国光伏产品的出口额急剧上升，而且出口额居全球第一。

潮涌现象会带来一系列的危害，发达国家偶尔也会出现潮涌现象，最典型的就是20世纪90年代的信息产业和互联网泡沫。同资本市场的“羊群效应”类似，“潮涌现象”也会导致实体经济投资领域的“非理性繁荣”。这意味着对于中国目前产业升级过程中的所谓新兴产业，无论是国际的新兴产业（比如新能源、新材料和新医药等），还是国内的新兴产业（比如物流、旅游和消费品等），不应该盲目乐观。

自1998年以来，我国钢铁、水泥、电解铝等行业外部环境前景良好，需求持续上升，技术趋于成熟，也正处于产业升级方向上，全社会对此有很强的预期，甚至达成了共识。大量的社会投资涌入这些产业并引发了大规模的产能过剩问题。产能过剩引发了价格下降、企业亏损破产、就业压力大、银行呆坏账持续增加等后果。

发展中国家的产业升级并非像发达国家的产业升级一样属于不确定事件，我们的企业和政府都可以通过相对准确的信息来做判断，政府对于整个经济中的投资、信贷总量、国内外市场的需求等信息比个别的企业和金融机构有优势，政府可以利用这种总量信息的优势，形成产业政策，从市场准入和银行信贷入手设定标准，并及时监督、检查这些标准具体实施的过程；同时，适时发布投资规模、信贷总量、市场需求情况等信息，让企业和金融机构了解整个经济的现在和未来总体情况的变化，避免潮涌现象在产业升级时太过严重。

将“十四五”规划的编制与供给侧结构性改革相结合

中国已经进入新时代，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是经济发展的内在要求，中国正处于从人均收入8000多美元向10000美元、进而向更高水平迈进的历史阶段。在这种情况下，高质量发展的主要内涵，就是从总量扩张向结构优化转变，就是从“有没有”向“好不好”转变。

从中国的实际出发，经济发展的主要矛盾在于供给体系难以适应需求体系的变化，供求之间存在结构性偏差，需要及时调整。因此，通过改革提高供给体系的质量，即进行供给侧结构性改革，是我们实现高质量发展的基本路径。

供给侧结构性改革的阶段性重点为“三去一降一补”。“三去”，具体是指在生产过剩的领域“去产能”，在房地产领域“去库存”，降低过高的杠杆率；“一降”是指在全社会降低成本；“一补”是指在整个经济结构中补上公共服务、基础设施和制度性短板。补齐如下三个突出短板：继续打好防范化解重大金融风险攻坚战，继续打好精准脱贫攻坚战，继续打好污染防治攻坚战。

“十四五”期间，供给侧结构性改革还会继续推行，但会有所调整，因为前面的“三去”基本上已经取得了阶段性成果，我们需要做的是巩固成果。第四项降成本和第五项补短板，需要在“十四五”期间多下功夫。

就降成本而言，其指的是政府的管理成本、税收成本，其实政府已经逐步在给中小企业大幅度减税，把一年的营业收入在300万元以下的中小企业的所得税率降到了10%，把一年的营业收入在100万元以下中小企业的所得税率降到了5%。新冠疫情期间，政府又对企业进行了减税，这有利于民营中小企业的发展。

在补短板方面，中国还有很多短板可以补。我们有一些产业是产能过剩的，而这些产业处于中低端环节，中国还可以升级到中高端产业。我们的基础设施还可以继续完善，尤其是城市内部的基础设施还不够完备。我们要改善环境质量，推动绿色发展。而且，中国要理直气壮地支持和引领新工业革命，中国还处在城镇化的进程中。这一点是中国作为一个发展中国家跟发达国家最大的不同。

“十四五”期间的供给侧结构性改革需要坚持以下三个方向：

一要稳预期。

在全球经济增势减弱，新冠疫情何时结束尚不明朗，不确定性因素增多，中国经济面临下行压力，结构性矛盾仍然突出的情况下，经济发展面临多方面挑战，稳预期显得尤为重要。稳预期是稳定经济增长、消除不确定性的重要前提。

二要补短板。

我国是一个储蓄规模庞大，债务规模适中的发展中国家。2019年，我国储蓄率为45%，是其他国家平均储蓄率的两倍；同期我国债务占GDP比重为254%，低于发达国家平均债务水平。

我国的融资结构以债权型融资（主要是银行信贷）为主，因而我国国内债务规模上升有一定的合理性与必然性。因此，宏观政策一方面要防范“高杠杆”可能带来的风险，另一方面也不能一味地强调“去杠杆”，特别是不能刚性快速“去杠杆”。

同时，也要全面客观地评价基建投资的商业模式，适度放松地方政府的债务约束，做好新基建的工作，发挥基建投资“补短板”、稳增长的关键作用。

三要“优监管”。

要优化监管方式，把控好金融监管政策的推进节奏，重塑影子银行与民营企业之间必要的“毛细血管”；同时，也要重新梳理和审视资管新规，给市场调整留出时间，给表外转表内留出空间，也给健康的表外业务留出生机。

当前世界确实面临百年未有之大变局，我国进入了新时代，但同时全球暴发了疫情，中美贸易战还在持续，然而，任何变局都是“危”和“机”同生共存，如果我们应对得当，这将给中华民族伟大复兴带来重大机遇。

世界变局是我们的机遇，伟大时代是我们的底气。只要我们坚持稳中求进的工作总基调，坚持推动我国经济实现高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，贯彻落实“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，实现“六稳”“六保”，就能实现“创新、协调、绿色、开放、共享”的高质量发展。

（本文整理自《论中国经济的发展》，林毅夫、王勇、赵秋运著，中信出版集团2022年1月出版。）