刘成良：扶贫资金贪污挪用必须零容忍

【文/观察者网专栏作者 刘成良】

近日，由中央纪委国家监委宣传部与中央广播电视总台央视联合摄制的专题片《零容忍》播出后引起了广泛热议。

第二集《打虎拍蝇》中永登县民政局原低保办主任侵害困难群众利益的案例，激起了很多人的愤慨。虽然赵永琏涉案金额为55万多元，算不上小官巨腐，但是这种将黑手伸向困难群体、对挣扎在生存边缘的弱者敲骨吸髓的微腐败行为，无疑触动了社会大众对公平正义的敏感神经，以至于身陷囹圄的赵永琏自己都觉得往事不堪回首，在镜头前不愿意提起旧案。

甘肃省永登县民政局低保办原主任赵永琏，任职期间将敛财黑手伸向贫困户。视频截图

脱贫攻坚是中国在十三五时期的重要工作，经过党和国家及社会各界的艰苦斗争，终于在2020年底完成了绝对贫困治理的各项任务，实现了全面建成小康社会的重要目标。这其中既有广大扶贫干部的辛勤付出，甚至有的还付出了生命的代价，也有困难群众自立自强、顽强与贫困作斗争的英勇事迹。

从这点来看，赵永琏的问题远远不是所涉案的55万多元金额那么简单，而是漠视了弱者的生存权利，漠视了脱贫攻坚的政策意义，漠视了关乎社会底线的公平正义。

减贫是现代国家治理中的重要目标。现代社会的风险性特征使得身处其中的人们往往面对着各种非预期性后果，为了维护社会的公平正义，给予弱者生存与发展的权利，无论是现代国家体制设计，还是公共政策，都将困难群体的帮扶和救助作为重要的工作内容。

由于致贫原因的多维性，贫困治理需要一项非常复杂的治理体系。从当前的反贫困政策设计来看，大体可以分为兜底保障政策和帮扶发展政策，对于前者而言，所针对的对象主要是那些因灾、因病等造成了劳动力很难参与正常社会劳动，需要政府进行兜底保障的群体，而对后者则可以通过教育、产业等政策体系进行帮扶，从而使其能够依靠自身劳动而 实现脱贫。

尽管从理念上看，解决贫困的根本在于提升人力资本，从而实现造血式扶贫的目标，由于致贫因素的复杂性以及贫困治理的难度，没有真金白银的资金投入，很难达到理想的贫困治理绩效。也正因如此，无论是解决落后地区的发展瓶颈，还是解决贫困户的生存保障与基本发展问题，都需要党和国家及社会各界的大力支持。从这个角度来看，作为维护社会公平正义的良心事业，扶贫资金的使用问题至关重要。不仅关系到地方发展及弱者的权利，而且关系到社会的信任。

事实上，精准扶贫的政策设计在很大程度上就是为了解决扶贫资金的渗漏问题。在此之前，贫困治理工作分散在多个政务部门，其中以扶贫开发办公室和民政部门为主。前者侧重于通过系统性的财政资金投入，来解决区域发展滞后等方面的问题，而后者则是通过具体的救助政策来为贫困户进行兜底保障。由于这两套政策系统运行相对独立，结果政策之间的裂隙限制了贫困治理的绩效。

从笔者的调研来看，之前造成扶贫资金渗漏流失的因素主要有以下两个方面：

一是在扶贫开发方面，地方政府为了解决发展中的资金瓶颈和政策支持不足等问题，一些地方虚报贫困发生率，通过多种方式运作来争取进入国家级或省级贫困县行列，从而获得相配套的政策和资金支持，以至于还出现了“热烈庆祝我县进入国家级贫困县”等荒诞现象。

而地方政府获得项目资金后，虽然并不排除有的是套取扶贫资金的违法行为，但大多数是将其打包用作地方发展，至于这些资金是否能够用于真正的贫困地区、是否能够有效的用于贫困户的发展，则很难保障，也缺乏相应的政策监督。

造成这些问题的主要原因在于过去的政策执行体系相对落后，缺乏对政策执行过程及结果反馈的严格控制和监督，并且由于央地之间的信息不对称等客观因素，就为地方政府的一些违规操作创造了空间。

二是在民政救助和兜底保障政策方面，作为重要社会救助政策体系的城乡最低生活保障制度的出台相对较晚，1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》对城市低保工作做出了相应规范，而直到2007年随着国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才在全国建立起全面的农村低保制度。

由于法规出台相对滞后，且国情复杂，最低生活保障制度在实践中才逐步完善，以至于在制度运行的早期出现了很多问题。比如除了真正符合条件的低保户之外，还出现了异化的“关系保”（凭借一定的人情关系而获得低保）、“公益保”（因为参与村庄清洁卫生等公益事业而获得低保）、“维稳保”（地方政府为了安抚上访对象而给予其低保）、“残疾保”（健康人或稍微残疾但是能够正常劳动的人通过各种手段办理虚假的残疾证明而申请到低保）。

低保政策在基层的执行过程中是按照名额来分配，还产生了很多其他乱象。这些异化的低保不仅造成了社会救助资金的流失，而且也挤压了真正符合条件的困难群体的空间。

十八大以后，中国以前所未有的政策力度聚焦了反贫困这一重要议题。由于过去大水漫灌式的贫困治理模式存在较多问题，为了弥合过去扶贫政策体系的裂隙，为了更加精准地帮扶困难群体，为了财政扶贫资金的使用更加有效率，精准扶贫政策应运而生。

国家还出台了一揽子政策来对落后地区和困难群体进行帮扶。一方面，通过自上而下的政策设计，打破了以往碎片化的帮扶体系，例如将过去的扶贫开发政策与民政救助政策进行衔接，从而更好服务于困难群体的救助和发展，并且为了解决扶贫资金的渗漏问题，还设置了严格的政策程序使其能够精准的帮扶到贫困户。

另一方面，国家加大了在贫困治理方面的资金投入力度，并且通过东西协作、定点帮扶、下派扶贫干部等多种政策工具强化对扶贫领域的政策、资金和人力等方面的投入力度。这些都充分表明了党和国家在贫困治理方面的决心和魄力。

同时，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，为解决扶贫资金的渗漏问题，也有了更为精巧的制度设计。

其一，明确了到户资金的种类和用途，即哪些资金是需要用于贫困户教育、医疗、住房、产业等方面发展用途的，必须专款专用；

其二，充分应用信息技术加强过程监管，除了建立全国联网的扶贫开发信息管理系统，还强化了部门联动，通过建立大数据筛查和比对系统来解决信息不对称等问题，筛除了很多不符合条件的贫困户；

其三，加强了政策监督和评估体系，通过扶贫审计、纪检监察、专项整治、第三方评估等多种手段，堵住以往的政策漏洞。这些制度设计较为有效的保障了扶贫资金的使用效率。正是在这些政策组合拳之下，在2018年到2020年扶贫领域腐败和作风问题三年专项整治期间，查处了28万个问题。在2021年前10个月查处巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接方面腐败和作风问题1.5万个。

广大扶贫干部为脱贫攻坚辛勤付出，甚至有的还奉献了自己的生命。视频截图

赵永琏就是在扶贫领域腐败和作风问题三年专项整治期间被查处的，其所在的基层民政局低保办就承担了重要的兜底职能，其主要业务为城乡居民医疗救助、最低生活保障、农村五保供养、临时生活救助、城市低收入家庭认定以及向低保户、五保户和低收入家庭发放补贴等相关工作。从服务对象来看，低保办所关注的可以说都是处于最困难阶段、最需要帮扶的弱势群体，社会救助领域的财政资金对于困难群体而言非常重要，尤其是对于申请大病救助的家庭而言，这些资金都是救命钱。

然而，赵永琏却利用了服务对象对自己的信任，不仅没有按照程序为这些群体申请其本应该获得的财政救助资金，甚至还想方设法的敲诈骗取。不仅加剧了这些弱势群体的困难处境，而且也极大地损害了政府的公信力。

赵永琏的案例表明，妄图通过不正当手段从扶贫领域中侵占利益的空间正在被不断压缩，但是贫困治理体系的转型升级仍然任重道远。赵永琏之所以能够利用公职人员身份来侵害群众利益，在很大程度上就是利用了一些地方偏信花钱办事、请客吃饭、走捷径的关系心理，这究竟是地方政治生态的客观映射，还是群众无知心理的盲从，不得而知。

如何让扶贫救助体系在阳光下运行，如何彻底打破妄图利用小微权力来获得利益的侥幸心理，如何让真正的弱者能够得到及时有效、体面尊严的救助帮扶，仍然是完善贫困治理体系需要孜孜不倦追求的目标。

从这个意义上来讲，对于扶贫资金贪污挪用的零容忍，不仅仅应该是上级部门、纪检部门的坚决态度，更应该是每位公职人员恪守的职业伦理，同时也应该是每位公民相信的社会正义。

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