中国国家治理演变的十大命题与四种模式, 不少人都忽略了 | 文化纵横_风闻

史普原｜浙江大学社会思想所

李晨行｜杭州师范大学公共管理学院

【导读】如何认识中国的国家治理机制，是理解当代中国的关键。作为对中国社会塑造最为深刻的两种治理机制，单位制与项目制各有其关切，也各有其优劣。为此，有必要深入分析从单位制到项目制的治理演化逻辑，认识典型项目的基本特征，从而为理解中国社会提供更加恰切的视角。

本文分析当代中国国家治理的十个命题，指出：改革以来，单位制因其总体管控、非契约性与弱激励的劣势，进入转型轨道，但是单位制的遗产或者变体，仍分布于多层次、多方面的项目制治理进程中。而项目制的理想类型，以目标导向、契约性与强激励为核心特征，但是当目标多元、不可测量或难以确知，契约性软化以及强激励失灵时，过度膨胀的项目制，便会出现治理偏差，结果是传统的单位制，又在不同维度上重新回归。因此，**锥型、链型、铳型、钳型等四种典型的项目制模式，分布于不同的国家治理领域，绩效差异明显。**城市基础设施项目更多表现为锥型项目，农村扶贫项目更多为链型项目，社会服务外包项目更多为铳型项目，创新产业升级项目更多表现为钳型项目。

本文原载****《公共管理学报》2022年11月刊，****原题为《从单位制到项目制：中国国家治理机制沿革》。********仅代表作者观点，供诸君思考。

从单****位制到项目制：

中国国家治理机制沿革

************▍************研究问题

新中国成立七十年、改革开放四十年以来，中国在综合国力与物质文化等方面取得了举世瞩目的成绩。这反映出国家能够针对不断变化的国际与国内环境，探索相宜的国家治理模式，进而将中央与地方、国家与社会双重关系中的多元行动者统合起来。近几年来，全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化等发展思路得以更明确地提上日程，背后是对社会主要矛盾乃至全球形势的深入理解。单位制与项目制是过去至今影响最广、渗透最深，且颇具本土意涵的两种国家治理机制，个中渊源与流变、区分与纠缠、转型与再生产机制尤其值得深入分析。

关于这两种治理机制，至今已有卷帙浩繁的知识积累，但仍不乏“意犹未尽”之处。**第一，单位制的转型方面。**毋庸赘言，对单位制的制度渊源、组织机制、运作特征及其对行动主体的影响等方面，已有颇多较成熟的研究。他们认识到，随着国家战略调整，单位制形态发生了重大变化，但是对变化方向有所分歧。总体来看，对单位变迁机制的深入研究尚有很大空间。这鲜明地体现在当前转型研究依然固守国有组织领域，导致其观察视角和研究发现均比较狭隘，实际上单位制虽在起源上与所有制形态密切相关，但其制度、理念并不因所有制结构的巨变而烟消云散，而是弥散在非国有乃至整个国家治理层面，个中隐曲尤为值得开掘。

**第二，项目制的基础逻辑方面。**与单位制一样，项目制已经超越其临时性、单一性的原初意涵，展演出一套治理制度应有的深广性与稳定性。它不仅体现在分税制以来财权上收后的专项转移支付，而且体现在地方政府土地经营和招商引资；它不仅是一项国家行为，而且诱发了地方模仿；它以较强的竞争性代替了简单命令，掀起了“跑项目”热潮，项目承包方也常因“躲项目”而不得，走向集体负债之路；它往往被投放给“亮点村”、“示范村”，造成“马太效应”，也常因过于“碎片化”而被整合；它被认为是国家主导的理性化工程，也被认为在运作中沦入了“官商勾结”，产生了大量意外化后果；它建成了优良的基础设施，也体现为对基层社会的“悬浮”或渗透乏力。这些研究“横峰侧岭”般充满张力，不妨进一步追问：项目制的“庐山真面”到底是什么，有没有共通的制度逻辑？它与其他制度的边界在哪里？只有回答了这个问题，我们才能理解到底项目制是被过度运作了还是运行不力，抑或在不同侧面并存?

**第三，单位制与项目制的关系方面。**鲜有研究将两者放在一起探讨。在偶有涉猎的研究中，有的认为单位制代表存量，项目制是在其之外做增量；也有的认为项目制对单位制有迭代关系。不管是哪种处理方式，都对两种国家治理逻辑的复杂交织重视不够。一方面，它们有先后性与替代性，项目制的确在运作上有迥异于单位制之处，舍此就无法理解国家治理的战略转型，以及与之相伴的巨大成就；另一方面，它们绝非线性的转化关系，而是存在相近、勾连与汇合，甚至可能发生一定层面的回流。

综上所言，本文进一步提出如下研究问题：作为两种重要的国家治理机制，单位制与项目制具有怎样的沿革关系？为什么会发生如此沿革？我们的重点分析对象是项目运作，首先探讨其中的逻辑机制，提出一系列命题，进而推导出四种典型模式，并展开初步检验与经验分析，所用材料不仅包括对较成熟案例的再剖析，也内含了十年来我们对项目制治理的追踪观察。

************▍************从单位制到项目制：演变机制分析

作为不同时期分别占据主导地位的国家治理机制，从单位制到项目制的演变并非完全源于自上而下的有意设计，而是伴随着国家与社会关系、央地关系变迁逐渐萌芽并走向成熟。本文无意过多着墨于具体历史细节，而将主要精力放在两种治理机制的逻辑比较及其过渡层面。它们的不同主要体现为三重要素：第一，总体管控与目标导向，即在主体架构上以目标为抓手，还是同等甚至更关注过程、手段、资格等？第二，非契约性与契约性，即在达成目标和开展相关治理时，是否遵照契约性展开？第三，弱激励与强激励，即在组织运作中，对具体的实施主体施加了怎样的激励模式？它们具有理想类型色彩，并且三重要素之间交织互补，相互增强各自的效力。

（一）从总体管控到目标导向

对单位制而言，循由一个个“蜂窝”式不同规模、等级的单位，国家管控着政治、经济、文化、福利等几乎所有权力、资源和利益机会，社会主体“从摇篮到坟墓”都难以离开单位，脱离单位就意味着脱离总体国家。在起始阶段，它具有一定意义，中国藉此完成了重工业体系优先的初步发展计划，实现了比较稳定的国家建构。

长期来看，**第一，管的过多、过严不利于发挥社会积极性，难以享有现代社会分工带来的收益，目标导向则反之。**不管是李猛等着重强调的行政事业单位，还是魏昂德、路风等研究的国有企业，甚至包括国内社会学界弃置单位体制之外的农村公社，都具有混沌不清的治理结构。恰如科尔奈所言，“在经典社会主义体制下，连国有企业都没有真正的利润动机，一家机构在法律上是界定为企业还是预算（事业）单位其实相当随意…国有企业和预算（事业）单位之间没有本质区别”。这就能够理解为什么改革初期将主要目标定位于政企分开与管理分工。在目标导向的项目制治理中，除了目标与结果诉求，国家对项目实施的资源、手段与过程等均较少过问，推动项目主体想方设法动员与召集资源，调动各自优势条件，解放了活力，也提高了生产力。并且，只强调目标导向，市场的归市场， 公共服务的归公共服务，社会救助的归社会救助，更能够实现不同行业的理性化和专业化转型。

**第二，目标导向围绕某一清晰、可测量的指标展开，减少了无休止的权力和利益纷争，降低了官僚主义费用，甚至可以穿越科层进行灵活的组织安排，总体管控反之。**管控得越总体，不同资源与话语越是交织一团。对此，行动者的理性策略便是结成“千奇百怪”的派系或非正式群体，带来更大的集体非理性，制造了高昂的官僚主义费用。目标导向则节省了这笔巨额费用，因为它所依赖的指标体系清晰明了，测量标准带来的争议小，更不会因事前定目标、事后又悔账而争执不断。在赶超阶段确立经济增长主导的发展战略，由于经济竞争不管在结果还是结构上都清晰单一，围绕它而进行的项目建设不确定性低，更能激发人们参与。

**第三，目标导向还具有可细分、可拆解的特征，进而能够更加灵活地选择不同的分权或集权配置模式，总体管控则反之。**总体管控体系恰如霍布斯笔下的利维坦，不可拆解和让渡，极易造成“一管就死、一放就乱”。目标导向的项目建设与之不同，经济发展目标可以拆解为多个行业目标，一种行业目标又可以细分为诸多产业项目，一种产业项目又可拆解分包给不同企业。同理，国家项目可以拆解为多个地方项目，层层分包直至村户。这不 仅意味着其适于分权，而且适于集权，目标管理责任制的盛行正体现于此。即使出现问题，因其只是被分割的小目标，也就更难影响全局。

命题1：单位制的总体管控特征造成严重束缚与分工匮乏，权力及利益纷争层出不穷，官僚主义费用高企，组织策略进退失据，促使其向着更明晰、更易细分、更低成本、更灵活的以目标导向为特征的项目制转型。

（二）从非契约性到契约性

国家通过单位完成一系列任务，也通过单位分发住房、医疗、教育等福利资源，还通过单位实现整个社会的管理与统合。任务的重要程度、资源的多少、管理力度的大小均受制于单位的行政级别、所有制性质与规模。单位依赖国家而存在与发展，个人依附单位而生存与生活，深具非契约性，项目运作则与之相反。

**首先，非契约性衍生出封闭性和不可流动性，这与项目制治下的契约性，以及与之关联的对等性与高流动性形成鲜明对比。**在单位集体下，资源和个人调动被严格限制，需经多级领导批准和多重手续，极难通过交易网络达至最优配置。因此可以说，它具有传统家族的管理特征：父慈-子顺、庇护-依附。恰如梅因所言，“所有进步社会的运动在有一点上是一致的。在运动发展的过程中，其特点是家族依附的逐步消灭，代之而起的是个人义务的增长…用以逐步代替源自‘家族’各种权利义务上那种相互关系形式的…就是契约”。项目制治理就是契约关系的体现，至少在形式上，项目发包者与承包者的关系是对称的，它们围绕项目内容而交换彼此的资源、时间与注意力，主宰交换的是契约和与之相关的定价机制，而不是双方的集体身份和级别，也与双方契约之外的生活世界无多牵绊。

**此外，或许更重要的在于，单位并非没有规章，但往往因不适合单位制中的熟人关系而被束之高阁。**在熟人社会中，习俗与人际网络笼罩下的非正式互动占据更大空间。资源和命令自上而下单向输送，外在市场缺失，形成了权力的严重不对称，这种权力的特征恰在于：越不受制于规则，就越具有施展空间。然而，恰因为其低预期性，人们惧怕多劳未必多得而缺乏投资与工作热情，难以形成持续积累。项目建设要想取得实效，就必须具有可预期性。开发商只要投资项目，就很可能获得较大收益，即使未取得预期成效，也应先反省自己的眼光和能力。地方政府领导通过项目的大干快上，很可能产生相关效益，进而形成高人一头的政绩，为自己的仕途悬梯铺上台阶。基层社会通过项目建设，很可能让家乡道路平整、街灯通明，进而享誉乡梓。只有这样，中国才循由巨量项目建设，实现了物质文化的稳步提升。

命题2：单位制的非契约性导致资源难以流动，并且缺乏稳定规则，严重影响交换规模扩大和积累，而契约性衍生出可预期性、对称性与流动性，正是项目制的优势。

（三）从弱激励到强激励

国家治理从单位制到项目制转型，激励机制发生了根本变化。**第一，单位体制内是弱激励的，平均主义的，低效率乃至非效率逻辑的，项目制治理则体现为强激励和效率至上的逻辑。**对弱激励来讲，“建立在个人能力和成就基础上的内部竞争对团体的亲和力是绝对有害的，因为它会破坏团体成员间的感情和谐…单位成员的行为和劳动组织不可能合理化，这是由单位组织形式的基本缺陷所决定的…低效率的代价由国家承担了，这是双方之间控制与依附关系的必然结果。”因此，“高效率和技术发展并不能带来任何优势，而业绩不佳也不会导致企业经营失败。预算软约束可以自动为任何缺点或浪费提供借口。”强激励的特征则在于努力付出与考核收益高度挂钩，所以在项目建设中，地方政府和企业等组织强调结果至上、效率优先。

**第二，目标越清晰，契约可预期性越强，强激励就越适用，就越能发挥“集中力量办大事”的优势，越能将整个组织有效动员起来，弱激励则反之。**招商引资项目就与强激励体系比较契合：能招来多少项目，引来多大规模的项目，为区域创造多少税收、GDP和就业，各项指标比较清晰，双方关系常在较可预期的合同中运作。所以长时期以来，招揽项目成为地方政府的核心任务。需要强调的是，单位体制下也有动员，根本差别在于，项目动员是围绕某个较清晰的目标展开，宏观结果与参与者收益具有可预期性，整体以激励而非控管为主，单位体制时期则不具备这些特征。

**第三，两种激励体制可分别对应两个方向的预算软约束体制，进而带来不同后果。**在单位体制下，国家难以面对单位倒闭引发的政治社会问题，所以单位可以通过“向上要”捆绑国家，造成集体低效和短缺。强激励体系下的项目运作则往往向下施加压力，政府通过“钓鱼”逻辑调动下级配套资金共同打造项目，不惜产生基层的高额负债。不仅基层如此，为了经营城市，抓住发展主动权，地方政府通过一系列土地、公司、信用担保等手段，在投资饥渴的诱导下，产生更为巨大的城投债务。当然，虽藉投资和发展之名，并非所有资金都真正用在了项目上，蕴藏其中的还包括寻租、腐败、“小金库”等违规行为，带来巨大政治社会风险，一定程度上，它们的大量存在为项目制运作转型埋下了伏笔。

命题3：单位制治下的弱激励造成低效运转，而目标越清晰、结果越可预期的项目，就越适用于强激励，它既能生产出高效动员和出众业绩，也伴随高额负债和违规操作的高风险性，从而埋下进一步转型的引线。

************▍************制度纠缠与再生产：项目运作的实践逻辑

落地于实践层面，大量项目并非严格遵照纯粹机制运行，而是与单位制诸要素不断发生制度纠缠，复制了单位制的若干特征，乃至实现单位制再生产。关键原因在于，在并不适合采用项目制治理的时候，过多或强行使用会造成较大偏离。

（一）目标导向的失灵

失灵的源头主要包括三个层面：多元目标、目标模糊和目标不明。

**首先，目标多元。**对政府或公共组织而言，目标多元是一个普遍难题。单就一种项目而言，同样包含多重意图和实现路径。比如，新农村项目包括农村安全饮水、农田整治、测土配方施肥、小型农田水利、危房改造等目标。这与单一目标的可拆解细分截然不同，这些目标需要综合考量才不会顾此失彼，所以往往被打包运作。这种打包捆绑并非简单的投资规模扩大、范围扩张，而是彼此交叉在一起，互相照应。一定意义上，它再生产了单位制的总体性。削足适履地枉顾多元化事实，刻意制造单一化、标准化，轻则劳民伤财，重则带来灾难后果。

**其次，目标模糊或难以测量。**它是指项目目标难以用不具争议的标准测量出来。比如，农村沼气项目中，建设沼气池数量容易测量，沼气池能否发挥效益较难测量，沼气建设是否符合农民经济实力与观念更难测量，其环境乃至整体效益至难测量。对此有三种应对出口：第一，存在多元目标的情况下，将精力集中于容易测量的目标方面，比如重量不重质，重经济效益轻社会效应。第二，用形式和程序规范、验收合格来置换实质效果，比如表格 完美、数字逻辑一致替代了意图是否实现，迎检获好评置换了目标群体是否受益。第三，对那些极难测量甚至极难言说，并且容易带来政治风险的项目，进行内部化。即使限于合法性、编制、预算等原因，不能实现组织合并，也可以通过形式上的复合治理，使项目承接者成为派生机构，再生产了单位制的长管控链。

**最后，目标难以确知。**不知道的东西是没法计划的。对项目制而言，目标未知之处也是其应止步之处，寰球同此凉热。苏联在核工业项目与太空工程方面取得了巨大成功，因为相关物理知识已知晓，主要靠集中突破，但在计算机等行业却乏善可陈，因为有关知识尚未明知。同理，被称为“发展型国家”的日本通产省在追赶阶段能够较成功地扶持汽车、家电等传统产业项目，但在芯片等信息产业遭遇滑铁卢。在激烈竞争中，具体哪项新技术、新发明、新产业能够成功获得市场认可，事前难以确知，而政府扶持的此类项目往往离开补贴就无法生存，乃至反过来产生了一些为补贴而生存的企业，形成分利集团，反而降低技术更新速度，影响真正的创新，市场也相应受到严重干扰甚至钳制。

命题4.1：对于目标多元的项目而言，目标往往被打包捆绑，再生产了单位制的总体性。

命题4.2：对于目标难以测量的项目来讲，目标常被置换，或进行组织实质性一体化，再生产了单位制的长管控链。

命题4.3：对于目标难以确知的项目而言，容易形成政企合谋的分利集团，钳制市场良性发展。

（二）契约性的软化

对项目制定者来讲，理想莫过于：具体建设内容、方法、地点、验收标准等能够清晰地形之于正式契约，发包者、传递者与实施者各安其位、照章行事。这种理性化操作似为项目制初衷，一定意义上也有所实现。只是现实中它常常软化，甚至再生产了单位制的非契约性。

**第一，主要原因在于项目建设内容过于复杂，内部多层次、显隐性配合较多，难以述诸文字甚至不可言说。**契约链条越长，要穿越的科层等级越多，越容易软化。合同终端异质性越强，越可能软化。对此，一方面，可通过所谓“项目撮合”、“结对子”等，上中下多级得以对接，项目建设内容更加符合实际；另一方面，与之伴随的所谓“拉关系”、“加深感情”、“你好我好大家好”等产生的成本或租金只能用项目资金来消化，更严重的在于，原有意图被悄悄转移，本初契约面目全非。对那些目标不明晰的项目尤其如此，而有些项目内容庞杂而难以书写，还有些则是不可言说，甚至需要故意制造模糊，构成不同性质的契约不完全。

**第二，公共项目的制度性特征，以及多层级、长链条管理，催生仪式性与利益性共谋并存，催生契约软化。**一方面，公共组织不同于工具理性的利润导向组织，而是具有更强的制度性。检查验收是否硬化是契约性的核心体现，然而正如制度主义学派的开创性研究所言，“检查评估是社会控制的公开宣称，这种控制违背了大家都在全力以赴、诚信行事的默认假设，从而降低了士气和信心。总之，检查评估破坏了组织的仪式性意义。”这种观察具有普遍价值。另一方面，除了制度主义逻辑，对经济项目更多、缺乏横向监督、现代性共识不足的长链条国家体制而言，基于利益逻辑上的共谋更是大量存在。我们在调研中常发现，省级发改委在县级检查多部门联合实施的项目时，县发改委私下请其“敲打”一下其他部门的不配合行为，而省级发改委的确更需要县级同条部门的工作配合，于是就对县发改委牵头项目马马虎虎，而对其他部门参与较多的项目“动真格”。此可谓“购买忠诚”，再生产了单位制下的庇护逻辑。

命题5.1：项目建设内容复杂难言，内部多层次、显隐性配合较多，导致契约正式化不足，往往循由关系契约展开，从而导致软化，催生了单位制再生产。

命题5.2：公共项目的制度性及长链条利益关联性并存，导致契约性由于仪式与利益双重共谋的存在而软化，催生了单位制再生产。

（三） 强激励的“意外化后果”

不适宜采用强激励的根本原因在于，行动者无法很好地控制努力所得。换句话说，付出与结果之间的相关性并不强，导致根据结果施加强激励的策略失效了，进而衍生出如下“意外化后果”。

**第一，继续施加强激励，但往往缘木求鱼。**在多元目标中，项目主体可以集中精力在容易测量、看起来光鲜的地方大做文章，将其他重要任务弃置一旁。科研人员拼命“刷”论文数量，将学术质量抛掷一旁。一个产业环境欠佳的基层乡镇，在招商考核的高压之下，制造假发票虚报硬件设施出厂价，以提高固定资产投资额；伪造注资凭证，资金空转；虚签合同，但无实质固投；出钱买资，制造不存在的亮点；雇用数量众多的挖掘机和“群众演员”进工业园区，展演“热火朝天”的工地建设。因此，虽然招商引资刺激了区域竞争，推动了地方经济发展，但它的重量轻质也一度导致在稀缺的土地上投资了工艺落后、装备简陋、产业前景暗淡且重复建设的产能，越来越呈现出瓶颈性。农村户用沼气建设中，一边是燃气管道，一边是沼气池管道，随时切换以备验收。吊诡的是，此时越施加强激励，项目越可能被投向“亮点村”、“迎检示范圈”、“项目大户”。对此，称之为谋利行为甚至“官商勾结”均失之简单、偏颇，根本原因在于没有“把激励搞对”，导致项目主体要么“抱团燃薪”，集体做数字游戏；要么“拆东墙补西墙”，在不同项目之间移形换位，左右腾挪。舍此则会榜上无名、颜面扫地，甚至其位难保。

**第二，变通性地弱化激励。**这种策略是或明或暗地弱化考核体系，实现单位制平均主义的再生产。只是这种平均或需从整个盘面来看，而不是某一单位之中。特别是那些不容易测量，在经济理性时代并不热门的社会服务项目，虽然可能喧嚣一时，但大体还是“雷声大雨点小”，项目成效“靠写靠说”，依赖于做好汇报总结。民政部门将养老项目发包给街道A，将“三社联动”项目给街道B；文化部门将图书惠民项目给街道C；共青团将留守儿童关爱项目给街道D；妇联将大龄失业妇女扶持项目给街道E…较发达地区尤其如此，被称为“结对竞赛”，不同条块间长期互相捧场。单看某一项目，似乎某地被重点“投喂”，政策有所偏斜，整体算下来大体“雨露均沾”。不仅政府内部条块如此，外在的社会组织同样可被“结对”。社会服务项目针对面广，资金额度小，内容难以准确表述，周期较 长，需要长期沟通合作，与弱激励具有一定契合性，所以我们常在此看到单位制的魅影。

命题6.1：不宜强激励而又强行施压，易造成大量负面后果，项目主体或集体取暖，或项目腾挪以求过关。

命题6.2：不宜强激励时，也有的项目弱化了激励体系，更全面地再生产了单位制。

************▍************项目运作的实践类型

根据以上理论机制，我们可以推导出四种项目类型（见图1）。为了更直观地描绘出它们的特征，我们假定只存在国家发包者、地方传递/发包者、社会承接者三个层面（见图2），项目符号（A、B）仅用于粗略区分。具体如下：

第一，锥型项目。它的基本特征是目标清晰，测量标准明确而少争议（命题1），可契约性强（命题2），再和强激励相配合（命题3），具有很强的穿透性，能够较好地嵌入各方。不管是国家投放的项目（项目A），还是地方发包的项目（项目B），均有望产出较高绩效。所以，它是最适宜采用项目制治理的类型。

第二，链型项目。它的基本特征是目标多元性强（命题4.1），内容庞杂而难以诉诸正式契约（命题5.1），但由于其任务重要性，仍然被施加强激励（命题6.1）。因此，委托者或管理者常对社会承接主体（反过来，承接主体也企图）捆绑发包，项目之间（项目A、项目B）组成项目链，发挥协同效应。但这一方面容易带来较快成效（命题2），另一方面强化了项目扶持关联性，容易产生“马太效应”和脆弱性。

第三，铳型项目。它的基本特征是目标难以测量（命题4.2），内容复杂难以明言（命题5.1），任务排序并不优先，且往往面广、资金少，从而多将激励弱化（命题6.2）。因此在实践中，项目有常态化趋势（项目A），发包者常与社会承接主体长期互动，后者构成前者的“冲锋枪”，虽表面在前但实质构成后者的派生机构。

第四，钳型项目。它的基本特征是目标尚未确知（命题4.3)，项目发包与承包主体需双向谋局（命题5.2），且任务较为重要，故强激励性不变（命题6.1）。这样，它如同一把钳，两端钳头协同（项目A）才能施展威力，但可能造成锁定和封闭，钳制住市场社会的良性发展进程。

************▍************经验再阐释：一个多案例探讨

案例分析有两层意义，一是对理论命题进行初步检验，为后续其他检验与理论发展做铺垫；二是通过理论与案例之间的对话，既使得机制分析更加有血有肉，也通过扩展性案例理清其应用边界。因此，本文所谈主要是总括性案例，着重探讨城市基础设施、农村扶贫、社会服务外包及创新产业升级四种典型种类，它们大致分别对应于锥型、链型、铳型与钳型四种项目类型。

（一） 城市基础设施项目

如果说新中国前三十年中，最引人瞩目的成就是核工业等部分重工业建设，那么后四十年，居民体验最深最直接，受益面最广甚至举世称羡的则是基础设施项目，包括道路、大型交通、通讯与水电工程等。城市基础设施建设成绩尤为显著，它深深嵌入于居民日常生活、工作通勤、文化娱乐与生存发展之中，经由“锋利”的锥型穿透，甚至呈现出一定的超常规性。

**首先，它与目标导向高度契合。**基础设施项目不仅可以高度数字化，具体到多少公里、多少基站、多大面积、多少配套等，并据此推算出投资规模、所需时间、优先顺序等，而且建设程序、技术与方法等相对均已成熟。并且，项目成效直观明晰，可测量性、可拆解性乃至可观察度都很高。不管是国家主导的外部性强的重大基建工程，还是地方主导的城市交通等项目，均可在几乎不需要群众参与的情况下，较好的渗入社会。所以，项目运作中牵涉到的意愿生成、沟通、监控与验收等成本大幅降低，与投资冲动逻辑一拍即合，成为城市发展的首选项目。

**此外，它具有很强的可契约性。**除了目标清晰明了的优势，可契约性强还有两大原因：**第一，地方政府长期在城市建设用地资源上占据绝对主导地位。**基础设施建设的首要制约是土地，对那些土地私有性强的国家来说，达成一项契约需要为之付出高昂的时间、资本、精力等交易成本，但在中国城市建设用地国有，以及土地征用中“取之于农用之于城”等制度逻辑下，地方政府占据高位，交易成本大幅节约。近年来，地方还不断推动“农民上楼”，继续盘活区域资源。**第二，循由土地征用、出让与抵押等环节，地方政府充分利用了流动性优势，较好地解决了资本制约难题。**据测算，城市基础设施建设资金来源中，预算内投入、土地出让基金及土地融资大致构成1:3:6的格局。不难想象，离开独特的土地与财金制度，地方政府将更难突破“土根”与“银根”的双重约束，至少要付出高昂得多的契约费用，才能建成如此水平的基础设施。

**最后，它还很好地与强激励体系融为一体。**在强大的经济增长目标责任下，基础设施项目为代表的固定资产投资不仅是增长的主要来源之一，而且与产业项目相比，由于周期短、可计划性强，地方政府官员在某一较短任期内就能取得业绩，所以它还是最稳定可靠的来源。并且，基础设施投资还是整个经济增长的基础和“推盘手”：没有良好的基础设施，就不能吸引工业投资和人口就业；缺少工业和人口，像不少中西部地区的“空城”那样，就不能形成商住用地的高价位；商住用地价格上不去，就缺少高昂的土地出让收入和土地抵押融资；缺乏收入和抵押，就缺少基建项目投资，更难以低价转让工业用地，就不能吸引工业资金和人口流入…可以说，正是由于强激励伴生的闭环逻辑，中国基建项目才在某种程度上走出了发展中国家普遍面临的基建持续性难题。因此，土地经营不仅仅是为了弥 补分税制以来的地方政府财力事权不平衡，更有其强激励关涉的内生道理。

（二） 农村扶贫项目

早自1986年以来，农村扶贫就是一项国家战略性工作。它要同时面对农业、农村与农民三大难题，每项难题都有各自的特征。因此，扶贫项目具有明显的目标多元性，并且由于农村地区广袤且南北东西差异大，农民分散居住和耕作，缺乏正式合同意识，导致项目很难采用契约性管理。

对此，一种思路是与锥型项目相同，即集中精力于容易测量和出政绩的基建方面。比如，虽然上级倾向于以专项扶贫资金发展产业，但D县仍将近 80%的资金用于农村基建，因为当地干部认为“产业一投就没”，很可能“吃力不讨好”，一旦出问题，“其个人操守和品行都有可能受到怀疑，直接影响基层干部的晋升”。这样的话，“在上级领导视察过程中，基层干部只有介绍亮点工作才能吸引领导的注意力，进而得到上级赏识，获取政治资本。比起产业扶贫周期长、见效慢、风险大的缺点，基础设施项目具有经验成熟、项目周期短、工作量直观等特点，在形成亮点、迎接考察等方面具有优势。”这与城市基建项目受欢迎的逻辑如出一辙，以农村“村村通”为代表的基础设施的确循此取得了较大成绩。

然而，与城市不同的是，农村其他基础设施比如安全饮水、改厕等渗透难度更大，比较容易出现“最后一公里”等“卡脖子”难题，功能发挥需要注重长期效应。因此，**更具典型意义的做法是把几个项目捆绑在一起的链型运作，比较常见的是将产业扶持、合作社培育与农户精准脱贫链接起来。**这种捆绑具有一定的变通性和创新性，也不可避免地孕育了脆弱性。“正如A县扶贫办主任所言：‘资金运转好，经营状况较好的涉农企业、合作社一般都不会申请产业扶贫的资金，因为承担这些产业扶贫项目必须要肩负一定的社会责任，要带动一定数量的贫困户脱贫，这在一定种程度上会限制企业与合作社的发展。”这种“弱弱联合”的后果是，很可能每个项目主体都朝不保夕。正如Y合作社理事长所言：“要是当初知道赔钱这么厉害，就不应该来申请这笔产业扶贫资金，现在整个合作社完全被套住了，不但要想办法贷款弥补亏损的部分，而且还要承担一定的责任，要为贫困户每年分一定的红利，这些钱哪来啊？我们的合作社现在成了扶贫办。”这就需要警惕所谓“年年扶贫年年贫”，迫使扶贫工作必需持续下去。

顺此深思，为什么会出现“亮点/中心村（工程）”、“示范/重点村（工程）”？对它们的定向捆绑投放，体现的就是链型项目的运作逻辑。针对这种现象，学界更多强调“马太效应”、“官商勾结”的那一面，但另一方面也是现实环境中的理性选择：只有将经营性与公益性的、风险高与风险低的、政治性与社会关系性的项目捆绑投放，基层承接者才有激励去申请，有动力去完成，管理者才能在考核压力之下，完成多重任务的检查验收。在实质意义上，它就是再生产了单位制的庇护逻辑。问题在于，离开了项目性庇护，承接者将“暴雷”还是已有自我造血功能？国家对此也高度重视，有待后续跟踪。

（三） 社会服务外包项目

近三四十年来，全球较发达国家掀起了“新公共管理”、“民营化”、“第三方治理”甚至“国家空壳化”（Hollow State）等一系列政府服务外包浪潮。中国国家治理与此有所汇流，发动了机构精简改革、服务型政府建设、政府向社会组织购买服务等诸多变革，社会服务外包项目应运而生。只是由于独特的国家与社会关系，它的运作呈现出铳型态势，即承接项目的社会组织呈现出学界集体观察到的派生型现象。个中要由如下：

**首先，项目目标模糊难测，也很难契约化，导致其表现出向总体管控回归的态势。**与链型项目不同，它的目标并不多元，常常只是单一部门的某项单一活动，比如聚焦留守儿童关爱的“小候鸟”项目、聚焦居家养老服务的“夕阳红”项目等。但与基础设施这样的“硬性”项目不同，社会服务项目是“软性”的，需要将政府的宏大愿景、经费拮据的现实与社会群众零散的美好生活愿望弹性结合起来。与某些国家服务外包时主要区分成本敏感性与质量敏感性不同，我们的语境更加复杂，需要将日常政治语言嵌入于百姓白话之中，既要讲官话又要拉家常，既要讲目的又要讲价值，既要讲程序又不能太死板，既要“会做”又要“会写”……在这方面，政府机构表现出对社会组织很强的不信任，我们调研时某负责人的话颇形象且典型：

我们就是做“壳”，做一些社会组织，现在政府资金，你没有一个“壳”，你不好控制…我们要个“壳”，有个办公的地点，他们人在那里，我们的人不用露面，不方便。是我的地方，我只是借给你…有了这个“壳”，项目的话，我们也有个监督机制。可以说，在行政机构“瘦身”的大环境下，编制和经费收紧，曾经作为“腿”的基层事业组织严重缩减，但基层事务有增无减，所以在社会组织身上，循由社会服务项目资金，基层行政找到了更灵活、成本更低的“腿”。

**此外，它还与弱激励机制很契合。**与经济增长、扶贫这样大有“一票否决”之势的重点任务不同，社会服务属于锦上添花，因此大量分散于行政地位低、占有资源少、缺乏话语权的部门和基层政府，日常工作项目化，项目工作日常化。并且，恰因其并非强激励，缺少像链型项目那样集中投放某亮点的迎检需求和动力，因而对社会组织的项目资金输入是不稳定的、碎片化的。从行政官员角度讲，即所谓“社会组织，接触下来靠谱的少，给他项目，做着做着就找不到人了”，社会组织也有自身的抱怨，再加上组织数量有限，人才匮乏且流动性大，均导致社会服务外包项目就像技术尚不成熟的火铳，虽被放前，但既没有掌控权，也难具决定意义。

（四） 创新产业升级项目

除了基础设施，中国经济成就的另外一个重要来源是产业项目。并且，与日本等东亚发展型国家的产业政策不同，中国地大物博，即使有类似于通产省那样的部委，但更大意义上的产业政策落地主要依靠地方政府。特别是市场经济形成初期，产业项目目标清晰，激烈的区域竞争能够推动地方政府硬化预算约束，提升市场竞争力。即使存在重量轻质、重短期轻长期、重投资轻效益等弊病，地方经济依然藉此取得了快速增长。但是，随着发展阶段变迁，以及投资、贸易和社会环境的新形势，结构性改革便刻不容缓，创新产业升级项目被作为重要抓手。只是其效果常因“骗补贴”、“吃奖励”、“绣花创新”等现象而广受质疑，主要原因如下：

**首先在于，它的目标不可确知。**进入创新引领阶段，要采用什么样的新技术不可确知；即使对新技术有所突破，但其能取得多大市场不可确知；即使能大致预判市场环境，但对投给什么企业、投给多少企业很难确知；即使已经投入企业，但又面临监控手段欠缺难题。上世纪九十年代，某部委曾牵头投入巨资，试图突破录像机的大批量生产和产品开发技术，建立中国录像机工业体系，但市场难料，好景不长就因VCD数字视盘播放机对磁带录像机的替代，被“草莽”出身的VCD工业取代而走向迅速毁灭。然而至今，很多企业还打着创新、高科技的名义抓包政府项目，主要精力却放在嫁接政商渠道上，进而获取滚滚流动资金。对此，政府由于目标难知而监管失灵。

与铳型项目不同，产业项目还要经过市场淘洗，稍放宽时限就能有所觉察，不过**它还有第二个重要特征：共谋性的契约软化。**一项台商访谈颇能显示其双向关系：现在高科技企业还能低价拿地，政府左手花钱收回土地，右手又马上廉价转给它们（外资），这当然不是为赚钱，而是拼政绩指标…投资优惠之巨大，台商当然趋之若鹜…我们的投资是给领导创造政绩，他们怎能不拿出好处呢…（企业）除了该交的得交，领导也不能不打点…有的重视政绩，有的只在乎好处，大部分是两个都要。因此，虽然并没有达至真正的创新升级目标，但这种项目本身就“醉翁之意不在酒”，它像一把钳子，只有咬合在一起，双方才能各有所获，皆大欢喜。于是，**第三个特征——无效强激励就被彰显出来。**一方面，在晋升、任务的重赏与重压之下，千呼万唤的创新绩效并未随之线性发展。另一方面，不少补贴型企业钻着制度空子，以创新之名或圈钱或上市“收割”股民，而那些真正做出自主创新的企业不依靠这种项目，大部分成长艰难，这种反向效果对良性市场形成的钳制遗患尤甚。如果说链型的扶贫项目以及铳型的社会服务项目尚多落在基层，资金相对有限，影响较为局部，那么这种钳型的创新产业项目就波及面更广且深远，也蕴涵着更大的不公平。

************▍************结语

国家治理既是一种制度建设，也是一个鲜活的实践过程；既是一项工程，更是一门科学、一门艺术；既需要面向现代化、面向未来，也需要扎根当下实际，有温度而不失理性地把握其中的传统智慧和特点；既要相机而动、其命维新，又不可避免地具有一定的沿续性。正因为国家治理机制的复杂性，我们不仅要扎根本土，深入呈现和理解活脱脱的社会事实，更需要提炼其中的基础性机制，只有这样才能在更高的平台上梳理中国经验，扩大世界影响。近三十年来，项目制治理遍布国家各个层次、各个方面，颇具普遍性但也表现各异。**不管是基于我们的长期调研，还是同行的实证研究，均能发现基础设施项目、农村扶贫项目、社会服务外包项目和创新产业升级项目的治理绩效差异巨大。**这些具体项目分属于四种项目典型，即锥型、链型、铳型与钳型项目。四种项目类型的实践特征立足于项目制的适用边界，及其与单位制诸要素的关联性。

立足于过往研究，本文可能在如下层面有所拓展：**其一，进一步提炼了项目制的制度逻辑，理清了其适用边界。**随着研究推进，不能再满足于“项目制是合理化的吗”这样的笼统发问，或者单纯的个案呈现，而应继续回答：为什么有的项目绩效良好，有的则表现较差？为什么不同项目呈现出不同的运作类型？对此，既需要提炼理想类型，又需要探讨其偏离机制。项目制的理想要素是目标导向、契约性和强激励，但当目标多元、不可测量和难确知，契约软化和强激励出现逆反效应时，就会越出其适用界线，发生制度偏离乃至越轨。

**其二，延展了单位制变迁的应用领域。**学界已认识到单位制总体管控、非契约性和弱激励的特征，但对单位制变迁的研究主要停留于国有机构，实际上它很可能“退公进私”，从而在远为宽广的层面辗转腾挪，在多个国家治理领域投下长长的影子。本文认为，在众多项目实践中，单位制的不同维度得以再生产，产生了深远的制度影响。

**其三，对单位制与项目制关系，及其制度沿革的探讨。**这两个制度概念具有较强的本土性，分别在不同时期频频出现，但罕有对两者交集的深入系统分析。实际上，它们既体现出不同阶段的制度转型，也具有较强的沿续性。这种混合治理具有灵活性，也具有不稳定性。面向未来，继续一股脑儿地在项目制轨道上狂飙突进，或者像某些“回到单位制”的声音，对国家治理水平提升而言，均可能南辕北辙。我们看到，项目制治理中的弊病有些是越出了适用界线，有些恰是单位制残余过多所致。因此，国家治理现代化的要义在于，更好地理清两种制度的根本逻辑及其适用边界。

本文的框架具有普遍性，同样能够在其他项目中得到检验。不过，本文仅探讨了四种典型性较强的项目实践，以集中地展开理论对话。对于其他项目，是否能够完全归入四种项目类型之中？背后的运作逻辑会有怎样的不同？并且实践总是具有流动性，比如以往的基础设施项目建设思路面临较大挑战。对此，我们只能期待后续和其他研究。总之，我们不仅要讲好中国故事，更应从中抽离出更具普遍意义的中国知识，并在学术对话和积累中不断前进，本文是一个初步尝试。