《县委大院》：基层治理的现实与理想_风闻

文 | 叶匡政

电视剧《县委大院》正在央视一套和腾讯视频、咪咕视频、爱奇艺全网热播。该剧由王小枪编剧，侯鸿亮任制片人，孔笙、毛珺琳、王宏执导，胡歌、吴越、张新成领衔主演。已近岁末，这部现实题材压轴剧集，引发了观众热议。

正午阳光影业，赞1451《县委大院》讲述了新任县委书记梅晓歌（胡歌 饰）与县长艾鲜枝（吴越 饰）等，在光明县进行县域改革的故事。该剧直面某些地方和部门存在的数据造假、形式主义、环境污染等一些问题，将基层干部繁琐的行政工作，呈现为一个个具有民间视角的故事，满含了对城镇化建设和乡村振兴的关切。

该剧没掩饰矛盾，但也不刻意渲染冲突，以小见大，把当下发生在无数个县城的故事讲得生动而接地气。

《县委大院》开篇就多线索呈现了光明县内的各类冲突。拟任代县长的梅晓歌还未上任，就听闻该县数据造假的问题：11头牛竟被造假成800头奶牛，上亿元产值；那边新县长还在路上，这边县城因旧城改造爆发了与拆迁村民的冲突，老邱（尤勇智 饰）假意喝农药拒绝拆迁，油坊主一家更是以拆迁影响利润为由，要求增加拆迁补偿面积。

另一边是民众在县政府门口“上访”，起因是制烟厂排气污染环境，停工面临亏损引发工友不满，大家想找新县长讨个说法。拆迁冲突、环境治理与经济的冲突、数据造假等问题，可以说都是近年基层治理中的常见问题，梅晓歌如何在这些困境中破局，确实考验他的工作能力。

梅晓歌的不少做法，让人看到了他身上的改革色彩。他在半夜深入“钉子户”油坊主家察看房屋坍塌情况，安置受伤人员；他联合艾鲜枝动员妇联干部挨家挨户做拆迁思想工作，具体问题具体解决；他耐心接访退休医生集体上访；他喊话财政局长现场解决问题；他在干部大会上抹掉了虚假数字和目标，带着乔胜利等人挂点乡镇和重点企业……

梅晓歌的这些做法让我们感受到，县域一级的基层治理水平，对于国家治理来说确实特别重要。

他把民主协商运用到了基层治理中，他不仅解决了民主协商中“议什么、谁来议、怎么议”的问题，还解决了“如何决议，如何执行、如何评价”的问题。从他的一系列作为，我们看到在基层治理中实行民主协商，是一个需上下联动、交互性很强的工作。

上情下达容易，但下情上达往往很难，只有当县级干部们真正了解基层民众的真实需求后，制定的政策才能更有针对性。这样才能提高基层民众参与民主协商的积极性，基层治理与基层民众的关系是密不可分的。

这种治理需要民众的广泛参与，还需提高民众的参与能力与治理的主动性。而县级领导的重要性，就是要在国家权力规范与基层治理空间中寻找平衡点，在上级政策与基层活力之间寻找平衡点，只有这样才能实现权力与治理的良性循环，主动接受民众的监督，让基层政府实现向服务型政府的转型。

比如梅晓歌要求在全县各乡镇推广的围炉夜话，就是想让民主协商进入村民生活的一种尝试，他显然想探索建立一种提升民众参与民主协商能力的办法，前期确实取得了一定的效果，也让村民说出了不少想法。

然而，这很快成了一种形式主义，只是为了能拍照上传，还利用物质来刺激村民的积极性，这种结果显然与梅晓歌的本意相悖。从这一事件演化，我们发现即使一把手在做一些好的决策时，自上而下地提要求容易，但如果决策者没有充分考量基层实情，执行者投机取巧搞形式主义仍可能成为问题。

剧中通过城关镇党委书记乔胜利的很多细节和话语，把困扰基层的很多形式主义问题揭示了出来。如乔胜利忙得连家都没时间回，然而城关镇考核并不理想。

他在电话里对上级抱怨，“你有时间去翻一下镇里的各种报表，平均每一天就要一张，年度的那个防火工作报告，前后一共修改了十几遍，你最后因为一个什么格式标准不对，就要问责了……”乔胜利接着说到评省级示范镇，镇里干部除了感冒发烧，就没睡过整觉，全镇99%工作都做得很好，结果一个重点工作没做好，排名就成倒数第四了。

这些都是很真实的话语，把基层干部的困境讲了出来，想要仅仅靠台账、报表、开会获得成效，只会使基层工作“空转”，让制度设计落空。乡镇干部虽然整天忙得团团转，但感觉却是务虚活较多，难有更多时间来做实事。导致这种状态的原因很多，有制度成因，也有形式主义原因，加上政出多门、多头考核，使得某些地方的乡镇干部不堪重负。

从剧中情节我们看到，乡村振兴、环境整治最终都要落实到乡镇一级，这确实让基层干部工作量大增。应当看到，有不少工作是重复和无效的，如果大量乡镇干部的时间都用在开会、写材料、填表报、迎接督查上了，自然干不了什么实事。

动辄就搞专项行动，让“非常和反常”的各类行动，成了乡镇干部的“日常”。村干部不得不为了应付检查，在短期内调动人力物力，这些不仅打乱了村里的日常工作，反而使得日常治理也出了问题。

从《县委大院》很多细节可以发现，形式主义是基层治理的痼疾。经济发展好的时候，形式主义就少点；形式主义泛溢时，某个地方的社会与经济就会出问题。因为上级不断往下压任务，乡镇干部也只能靠填表、自拍等“假装在工作”。

这种“假装”指的是它更在意形式，更在意做没做，而不关心实际效果。所以我们看到，剧中的一些乡镇干部，所作所为常常脱离实际，以貌似有思想的方式讲一些无关痛痒的话，做一些可有可无的事，最终很多事情还得县长、县委书记拍板才能解决。

梅晓歌的一系列作为告诉我们，如果上级领导的督查检查，不走进乡村，不真正走近村民，极可能成为形式主义的督查检查。要改变这种状况其实很简单，县市的领导和主管部门，最好能像梅县长一样直接走进村庄，向村民们了解真实的社情民意，而不只是要求村干部们上表各类数据。这样调查来的数据，才是真实可信的，这样的数据才能督促乡镇干部真正为村民做点实事。

很显然，光明县的这些领导认知到，村民才是基层治理的主体，在基层治理中，不能为了实现某些治理目标，做出了损害村民利益的事。不顾村民感受，一意推行的结果，不仅浪费了大量行政成本，也伤害到村民利益，引来村民的笑话。

上级部门无论做什么工作时，都需要主动向村民征询意见，要求来自村庄和村民的合作。说到底，要改变形式主义，只有把“为民做主”改变为“以民为主”的思维模式，这些现象才能真正杜绝。 

《县委大院》还有一个值得一提的角色，是刚入县委机关的林志为（张新成 饰），他从一个不谙世事的官场小白，一路成长为艾鲜枝和梅晓歌工作中的得力助手。在前期剧集中，林志为有些拘谨，有些懵懂，和观众一样他眼中的县委大院一切都很新奇。这一旁观者视角，使得故事叙述多了一种张力，观众对剧中人物的所作所为有了一种真实感和代入感。

随着剧情演进，原本就工作认真的林志为到长岭村成了驻村干部，从村里的供电、到村民偷伐树木等，林志为都有所作为。林志为作为驻村干部做的最重要的一件事，是带着村民们共同解决了水质污染的问题。

他主持围炉夜话时，得知许多村民都生病了，经检测发现水里的重金属严重超标，原来是九原县矿产企业导致的污染。于是，林志为建议长岭村村民们联合起来，用集体诉讼的方式，为老百姓们讨回公道。他通过不断地寻找证据，带领村民打赢了官司，并让村民们获得了赔偿。

林志为的成长，意味着年轻一代基层干部对基层治理思维的转变，他们更多地期望在法治化轨道上实现对基层的治理。强调法治在基层治理中的作用非常重要，像环境整治这样一些基层治理问题，本应通过政府部门、司法部门和民众等主体，共同对公共事务进行法治式管理，以谋求公共利益的最大化。这样既可节约政府成本，又能做到标本兼治。

只有民众对法治规则，从被动服从变为主动维护，才是法治能否获取认同的关键所在，这对化解基层矛盾也大有益处。林志为的行为方式，可以说是代表了基层治理的未来，用法治来保障治理。法律的重要功能，就是在不确定中给人以确定感，环境污染等问题带来的不确定性越多，民众就更需要法治所带来的确定性。

《县委大院》较真实地再现了当下基层治理的真实场景。让民众感受到，治国安邦最重要的一步其实是基层治理，它不仅是一个国家治理体系的基础，也是检验一个国家治理现代化水平的重要标准。

这部剧写了基层官员的忙与难，也写了民生问题的急与繁。写了干群关系从一团乱麻到逐渐理顺，也写了年轻人在一线的快速成长。前景是光明的，道路是曲折的。只要县域领导能针对当下的症结，努力探寻“对症下药”的办法，各地的基层治理水平就能再上一个台阶。