近期低调公布的中央文件, 释放重大转折信号 | 文化纵横_风闻

赵燕菁 | 厦门大学

【导读】近期，一份《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》引起各界高度关注。除了强调坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，**《纲要》还特别指出，将推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。**有评论指出，过去那种靠城市合并、撤县设区、大都市圈扩张扩容城市的做法已行不通。而这几年疫情考验之下，特大城市的治理能力也频频暴露出“空间脆弱性”（点击可读相关文章），难以在人口流动、疫情防控和经济发展之间取得平衡。那么，从更长视野来看，中国城市化将何去何从？

本文指出，**如今中国城市化已进入下半程，即从靠土地财政的资本型增长阶段，进入围绕住房制度展开的运营型增长阶段。**在转型过程中，原本增长非常快的地方政府固投，会陡然下降，靠土地财政拉动的经济失去动力，从而暴露出种种问题。在这一阶段，运营性成本快速增加，城市现金流（税收）日益紧张。这导致一个城市虽然在投资基础设施的上半场阶段获得成功，却因为在下半场的运营阶段无法获得足够的现金流性收入，被逐渐淘汰。

作者认为，在中国城市化的下半场，税收和消费将取代投资成为拉动地方经济的主要动力，而此时真正的增长约束来自于有效需求，即本地市场的大小，这不仅关乎着城市的核心竞争力，更是中国参与全球竞争的后盾。**中国要创造世界级的本地市场，同样离不开住房。**因为在社会总财富一定的条件下，贫富差距会对市场的深度和规模产生巨大的影响。只有缩小贫富差距，才能减少握在富人手里的预算剩余，拉动全民消费，扩大市场规模。中国最主要的资本市场是住房市场，只有让所有人都能拥有住房，才能让全社会公平地参与城市财富的二次分配，享受均等的公共服务，有效需求才会扩大到极致。

本文为作者在中国城市百人论坛之2020青年论坛上的讲话，转自“爱思想网”，原题为《中国城市化的下半程》，仅代表作者观点，供读者思考。

中国城市化的下半程

题目很大，时间很短，只能讲下最简单的逻辑链和核心结论。

为避免因为基本概念的歧义而对后续的讨论产生影响，我首先澄清下，先明确这里所说的“城市”是什么？**在我的概念里，城市就是一组公共（产品）服务的集合。**所谓公共（产品）服务，不是无需付钱的服务，而是城市经济活动中大家共同需要的服务。比如每个工厂都需要道路、电力和供水……；每个家庭都需要学校、医院和消防……。如果让每个经济主体自己来提供这些公共（产品）服务，则每一个经济主体都必须重负担资产。在计划经济时代，中国政府在城市基础设施上的投入很少，结果企业被迫“办社会”自己承担，实践证明这种作法的代价是非常高昂的。而城市的作用就把大家所需要的基础设施集中起来——我们把它叫“公共（产品）服务”——由一个叫政府的“企业”统一提供，从而极大地降低市场活动的资本门槛。

基于以上论述，可以得出几个结论：（1）城市的本质就是交易公共（产品）服务的场所，（2）政府是提供公共（产品）服务的主体，（3）除政府之外的其他各类经济活动主体通过税收为使用公共（产品）服务付费。**在这个意义上可以说，城市以及提供城市公共（产品）服务的政府，居于整个市场经济的核心位置，是所有的经济活动提供平台。**由于城市集合了所有经济活动的重资产，因此地方政府商业模式最大的特点就是投资巨大；但反过来，也正是因为城市政府的重资产，家庭、企业才有可能以轻资产运行。试想一下，如果没有城市政府，每个工厂自己供电供水、修路修桥，每个家庭自己请家庭教师、家庭医生，成本就会非常高。通过规模化生产和经营公共（产品）服务，降低整个社会的运行成本，是城市真正的价值所在。

在以上对城市的基本概念进行统一的基础上，我们就可以讨论城市化了。城市化作为公共（产品）服务的深化，像任何产品生产一样，大体上可分为两个阶段：

**首先是资本型增长阶段。**对于一个企业而言，在其在生产之前，首先要购置土地、添加设备……。对于城市政府来说道理相同，在一个城市发展的初期，城市政府必须先修路、修桥、修机场、港口、建学校、建医院等等。把这个只投入不产出的阶段，我们可以把它称为资本型增长阶段。

**其次是运营型增长阶段。**一个工厂不能一直盖厂房，买设备，厂房建完，设备装好以后，就要马上开始生产，然后努力把产品卖出去，最终才能获得利润，**这个回收投资的阶段，我们可以把它称为运营型增长阶段。**对城市而言，其运营型增长阶段与企业类似，必须把城市的公共（产品）服务“卖出去”——招商引资、吸纳人口，获得税收，才最终完成公共（产品）服务生产。显然，处于不同发展阶段的城市，应该面对完全不同的目的，有完全不同的发展目标。由于资本型增长阶段和运营型增长阶段是完全不同的发展阶段（在资本形成这一意义上上是两个完全相反的过程），拥有完全不同的发展目标，因此导致一个阶段（资本型增长阶段）获得成功的作法，在另一个阶段（运营型增长阶段）则可能会产生完全相反的效果。在对城市化的发展阶段和规律进行一般性分析后，我们接下来要回答的问题就是中国的城市化到底处于哪个阶段？

就我个人的判断，我认为中国的城市化1.0阶段，也就是资本型增长阶段已接近尾声，城市化的下半场也就是运营型增长阶段已经开始。虽然按照官方统计的数据显示中国的（人口）城市化水平只有60.6%(2019年)，但中国的空间城市化所需要的基础设施——道路、管线、机场等——已经接近甚至超过我国城市化达到稳定阶段所需要的规模。一个简单的数据可看出这一趋势。2015年，我国城市建成区面积加上工矿用地超10万平方公里，按照一平方公里一万人的宽松标准，即使2015年中国的城市化建设立即停止，已经建成的城市建成区也足以容纳10亿人口。但我们知道，2015年中国的城市化并没有停止，到今天已经建成的城市建成区面积估计可以容纳80%的中国总人口。

**这意味着，表面上看中国的人口城市化率只有60%，但实际相关的固投大部分都已经超前完成了。**这种城市建成区和城市人口脱节的现象在全世界其他国家是很少见的。其他国家一般是有多少城市人口，建成区面积就是多少，城市政府完成资本积累，再根据提高新增城市人口建设城市。中国之所以会出现与其他国家完全不同的城市化现象，与中国采用的独特的依靠土地为城市化融资的模式密切相关。在城市化的第一个阶段，地方政府面临的最大瓶颈就是资本短缺，在这个阶段，谁能创造资本，谁就能获得更快的发展速度。而中国地方政府的土地金融的融资效率远超其它融资方式，所以中国才能以世界罕见的速度和规模，完成城市化的资本型增长阶段。

图1世界主要国家的资本市场规模及其比较

**从图1就可以看出中国的土地融资规模有多么惊人。**我们对世界上最强大的几个资本市场进行对比可以发现日本的股票市场是6万亿美元的规模，房地产市场是10万亿，合起来大约16万亿美元；欧盟股票市场的规模是20万亿，房地产也大约是20万亿，合计40万亿美元；美国股票市场的规模大约30万亿，房地产市场30万亿，合计是60万亿左右；而中国的股票市场的规模只有6万亿美元，和日本规模相当，但房地产一项的市值就高达65万亿，超过其他国家股票市场和房地产市场的规模之和。这也就是为什么中国的空间城市化的会度相对于人口城市化出现一个巨大提前量。

基于以上分析，可以得出一个结论——中国空间城市化的第一阶段已经接近尾声。**那么接下来需要回答的问题就是，即将进入的城市化2.0阶段的发展特点是什么？**土地金融是否还可以发挥在城市化1.0阶段所产生的类似的作用？图2显示的是城市化从0到100这个过程中，地方政府提供公共（产品）服务成本的变化，在城市化初期阶段，地方政府投资基础设施的资金缺口特别大，此时只要能获得资本，城市就可以实现快速发展。土地金融正好满足了这阶段地方政府的融资一需求。**但一旦城市化进入下半场后，城市的基础设施已经基本建成，此时地方政府的投资需求也将随之下降。**由于在城市化的上半场（资本型增长阶段），地方政府的固投增长非常快，所以一旦城市化进入下半场（运营型增长阶段），地方政府的固投也会下降的非常陡，很多地方政府发现原来的高速增长的经济突然失去了动力。

当进入到城市化的下半场后，虽然地方政府土地出让卖的价格更高了，但获得资本性收入却找不到足够的投资项目，资本也因此变得不再稀缺。**在这一阶段，运营性成本快速增加，使得城市的现金流（税收）变得非常稀缺。**所谓运营性收入是相对于资本性收入而言的，卖地获得的收入，是资本性收入，其本质是城市政府的借的钱；税收，是运营性收入，其本质是城市政府挣的钱。看上去都是“钱”，但由于二者获取的方式和途径不同，对应的支出也是不一样，资本性收入（比如卖地）只能用于资本性支出（比如固投）；运营性收入，才能用于运营性支出（比如工资、社保、福利）。

**当城市化进入第二个阶段后，运营性支出会快速增长。由于这些支出不能用资本性收入覆盖（在现实中就是很多城市政府卖地没问题，但社保、养老金甚至工资发放却出现困难），只能依靠运营性收入，其结果就是是运营性收入取代资本性收入，成为制约城市化下半场地方经济发展的瓶颈。**刚才小鲁讲政府支出要更多地转向民生，提供更好的公共服务，我完全同意，但这一政策转向成立的前提是政府必须有足够的税收。如果说获得足够的资本是实现高速度增长的前提，那么获得足够的税收就是实现高质量增长的前提。政府减少固投并不等于增加税收，因为政府用于固投的钱是以投资的剩余作抵押向居民融资借来的，如果政府没有进行相应的投资，这笔钱也就根本不会存在。**这类似于一个人的房贷只能用来买房，一旦你不买房了，这笔钱也就没有了，因此房贷不能被用来交水费、电费和物业费等。**城市也是如此，学校、医院、社保、养老金、基础设施运维……这些钱只能依靠财政的一般性收入来覆盖的原因，卖地的钱和一般性的支出的钱是两笔钱。

据此我们可以得出城市化下半场的经济特征：（1）资本性收入（比如卖地）不再重要，运营性收入（比如税收）成为增长的新约束；（2）投资不再是拉动经济的主要动力；新的动力来自于有效需求——本地市场成为城市的核心竞争力。这两个点特征意味着在城市化的下半场，地方政府最主要的经济目标：一是税收，二是消费，而这两点都和家庭部门的投资密切相关。

在城市化2.0阶段，政府部门的重资产大部分已经完成，投资的需求主要来自企业和家庭部门。其中，家庭部门的重资产化是城市化2.0阶段能否创造足够的投资需求的关键。而家庭部门正是在城市化1.0阶段被我们所忽视的：（1）如果家庭的生活成本很高，劳动力成本就会很高；劳动成本很高，本地企业就缺少竞争力；本地企业缺少竞争力；由于中国地方政府的税收主要来自企业，企业弱，政府的税收就会大受影响；（2）如果家庭缺少财产性收入，消费就会不足；消费又不足，市场规模就很难扩张，与消费相关的税收和就业就会不足。

**在中国的税收结构里，地方政府的主要现金流性收入来自于企业部门。**企业部门的成本结构，决定了其创造现金流的能力。**而在企业的运营成本中，最主要的一项，就是劳动力成本；**而劳动力的价格，是与家庭部门最主要的支出结构密切相关的。**家庭部门最主要的成本，也就是劳动力最主要的成本，就是住房成本。**只要居住成本居高不下，所有与劳动有关的经济活动都要面对巨大的成本压力。由此可以说，一个城市低成本租赁住房的可获得性，决定这个城市能不能持续支撑制造业的生存和发展。如果居住成本很高，导致劳动力价格过高，企业就会迁出这个城市，税收与就业也会随之流失。虽然一个城市建成了，在城市化1.0阶段获得了成功，但如果投资的基础设施创造不了足够的税收，政府无法获得足够的现金流性收入，在城市化2.0阶段这个城市依然有可能被淘汰——我们会看到越来越多的城市因为缺少低成本的住宅而导致人口净流出，进而引发企业的大量迁移。

中国目前并没有主流的廉租住宅供给渠道，低成本租赁住房的很多功能，是由非正规的“城中村”来承担的。近些年，南方和北方的城市发展差距越来越大，在对这一现象进行解释的研究中，城中村占整个城市建成区面积的比例，应该是一个很有解释能力的变量。**南方很多城市半违章的城中村，使得低成本可租赁住房的可获得性远远高于北方城市。正是这些低成本的住宅，使得利润微薄的制造业得以在地价昂贵的大城市生存下来。**其中城中村占比高达60%的深圳，几乎以一己之力承担了美国对中国制造业的全部打击，非正规住宅在其中发挥的作用，可谓功不可没。

当进入城市化下半场的2.0阶段，公共（产品）服务生产对经济增长已经基本不构成约束，此时真正的增长约束来自于需求——生产出来的产品难以销售。今天的中国，已经拥有全球最强大的制造业，但生产出来的很多产品，本国根本消化不了，只能依赖欧美等发达国家提供的外部市场。**在生产供过于求的时代，拥有市场的一方，会享有巨大的消费者剩余。从创造内需市场的角度，未来靠非正规租赁住宅获得低成本优势的深圳可能会输给了其长期的对手——广州。**尽管深圳在不久前经济总量超越了广州，但广州为区域经济乃至国家经济贡献了远大于深圳的市场份额。2019年，广州的社会消费品零售总额高达9975.59亿元，而深圳仅为6582.85亿元，不仅落后于上海、北京、广州，甚至不如重庆、成都和武汉，位列全国第七。

以非正规租赁住房为主的住房结构，是导致上述现象最主要的原因。一个最直观的解释，就是住房是家庭最重资产的投资，同时也是其消费的基础——有房的人才会去买车，买冰箱等这些耐用消费品，否则即使有钱你也无法把商店里的商品搬回家——因为你根本没有家。**而一个更深层的原因，则是非正规的租赁住宅虽然能降低居住成本，但同时也限制了居民参与社会财富的二次分配，抑制了家庭财富的增长。**所谓二次财富分配，是指政府的公共投资（比如道路、绿化、地铁、学校、机场和港口等）带来的新增社会财富在居民间的分配，这一过程主要是通过不动产升值的方式实现的。是否拥有财产决定了你是否能参与财富的二次分配，在这种财富再分配机制里，财产性收入给家庭部门带来的财富增加远大过一般性收入（工资）。这也就是为什么在目前的中国，家庭完全可以根据有无住房而被区分为两个阶级。

可以说，正确的住房制度是要解决城市化下半场的两大问题——劳动力成本和家庭消费——的关键。要想降低进入城市的门槛，房子就要以租为主；要想获得财产性收入，房子就要以售为主。面临两难冲突，最好的办法既不是租也不是售，而是把租和售结合起来——先租后售：一开始居民的收入低，这时政府要让他们能通过租房把居住成本先降下来，让这些人能在城市里工作并居住下来，等到他们获得收入并上缴给政府交足够年限的税收以后，政府再把住房按照成本价卖给他们，而以往租金可以算作住房的按揭。这样，就为城市劳动者设计了一个以低价获得城市住房的路径。**在这些人口“租”房的过程中，企业同时获得了廉价的劳动力，政府因此获得了企业税收；在政府将住房“售”出以后，家庭消费会给商家带来市场，政府一样可以通过消费获得税收。**城市经济自然从“卖地-固投”驱动，转换为“税收-消费”驱动。“先租后售”实际上是1998年房改的扩大版，当年的房改也是通过将长期租赁的公房低价销售给租住者，创造了中国第一批有产者。正是这部分有产者支撑起了中国今天的大部分内需。从98房改的实际效果就可以看出，有房和无房，其家庭的消费会处于完全不同的数量级。

**在全球化时代，面对过剩经济，内部市场是参与全球竞争的后盾。**原来中国在全球分工大循环中，主要参与的是生产环节，微笑曲线的两端——上游的资本和下游的市场——都要依赖发达国家。从这次中美贸易战可以发现，拥有市场的一方才能拥有全球化竞争的主场，没有市场就会处处受制于人，生产能力越强，谈判能力反而越弱——因为你的东西卖不出去，你的生产能力就无法不能回收现金流，此时需要不断折旧、付息的生产能力，就会成为你的负资产。在城市化的下半场，中国要想获得全球竞争的话语权，就必须有强大的本地需求。当中国的内需超过美国时，与中国市场脱钩的任何产业链都是自寻死路，对中国关闭大门只能把自己关在屋外。

中国要创造世界级的本地市场，同样离不开住房。这是因为市场规模不仅受财富多少的制约，同时也受到财富分布的制约。**在社会总财富一定的条件下，贫富差距会对市场的深度和规模产生巨大的影响。**消费函数包括效用和预算两个变量，只有正的效用和正的预算的交集，才能构成有效需求。换句话说，只有当你既有需求又有足够的预算时，需求才是有效的需求。**在贫富差距巨大的社会，会出现富人在消费欲望充分满足后，还有很多预算剩余；而穷人虽然消费欲望巨大（效用剩余），但却没有足够的预算。结果虽然社会财富看似巨大，但有效需求却很小。**而在一个财富均等的社会，效用剩余和预算剩余都会减少，有效需求可以使市场规模最大化。

基于以上论述，我们就可以把市场规模问题转变为缩小均贫富问题。怎样缩小贫富差距，传统做法是从现金流性收入入手，通过税收缩小贫富差距。皮凯蒂在《21世纪资本论》的研究表明，这一作法收效甚微。因此，不能仅从末端的收入阶段均贫富，而一定要从源头的资本阶段就开始均贫富，美国最主要的资本市场是股票市场，美国要想均贫富，就必须让股票可以在居民间平均拥有。中国最主要的资本市场是住房市场，如果中国的住房不能人人拥有，也就不能从根本上消除贫富差距。只有让所有人都能拥有住房，才能让全社会公平地参与城市财富的二次分配，享受均等的公共服务，有效需求才会扩大到极致。

最后是几点简单的结论：当中国进入城市化下半场——

**（1）税收将取代融资（卖地），消费将取代固投成为城市最重要的竞争力。**在未来，评价一个城市的竞争力不要以投资（固投）多少为标准，而是要看他的现金流（税收），能卖地的城市不见得是有本事的城市，能有税收才是真本事；

**（2）家庭部门将取代政府部门成为增长的核心。**在城市化1.0，主要是政府部门、企业部门进行重资产投资，到了城市化2.0阶段，则是家庭要完成重资产投资。而在家庭的财产中最重要的就是住房，住房功能不仅仅是“居住”，它同时也是家庭分享社会财富的主要工具，是城市公共服务的载体，是家庭参与社会分工的接口。

**（3）劳动力成本是企业部门参与市场竞争的关键。**如果企业所在的城市劳动力非常昂贵，这个城市的企业也会没有竞争力——即使一些企业在硅谷出创造出了新的商业模式并获得了投资，也必须将产品放到深圳生产。所以，低劳动力成本对于制造业的生存与竞争非常重要，而制造业是城市化2.0阶段政府获得人口和税收的基础。

**（4）本地市场是全球竞争的主场。**只有拥有强大的主场，在全球分工中才有话语权。在供大于求的世界经济里，只有消费者能制裁生产者，生产者却无法制裁消费者。城市化下半场，比的不仅是生产，同时也是消费。拥有最大市场的经济，生产也会率先升级。

**（5）住房决定了企业成本和本地市场。**首先，住房能够降低企业的成本，新加坡政府通过建设组屋降低了企业的劳动力成本，企业就会前往新加坡；香港高昂的房价推高了劳动力成本，企业就会搬离香港，城市经济就会空心化。其次，住房由于对消费产生挤入效应，可以扩大本地市场；通过住房的二次分配效应，可以均贫富，让有消费欲望的人有消费能力，进而实现市场规模最大化。

**（6）如何有效解决住房问题？**要充分吸取前一次保障房建设的经验和教训，即保障房的建设不能单靠政府投资，认为是政府提供的福利，而是要通过金融制度设计，将劳动力收益资本化。简单讲，就是“先租后售”——通过先“租”，降低家庭进入城市分工的门槛；通过后“售”，完成家庭部门的重资产。

中国的城市化即将进入下半场，应对之策千头万绪，但其中核心的核心，就是住房制度设计。任何战略都要抓住问题的核心，切忌“多端寡要”。如**果说围绕土地制度的设计是城市政府上半场竞争的核心，围绕住房制度展开的设计就应该是城市化下半场政府之间竞争的核心。**不解决住房问题，就不会有成功的城市化。

谢谢大家！