县委大院凭什么他作主? 522位县委书记升迁调查| 文化纵横_风闻

陈硕、陈家喜、聂伟

深圳大学城市治理研究院

【导读】近期，《县委大院》热播，引发关于县域政治生态的热议。但是，作为县域治理的主要责任者，县委书记对于公众而言仍旧是熟悉的陌生人。人们往往更多关注省市领导人的升迁问题和职业发展，对县委书记群体注意不多。本文基于522名县委书记的发展经历，分析县委书记升迁的影响因素，有不同发现：

作者指出，人们通常以“能力”或者“关系”作为县委书记晋升的关键要素，但往往缺乏实证支撑，有时不免偏颇。总体来看，其一，县委书记的晋升速度遵循能力逻辑，全日制学历高、具有非技术性专业背景、基层经历短的干部晋升较快。与更高级别领导中有较多技术官员的情况相反，县一级的技术型干部并未获得想象中的那般重视，而基层经验丰富的县域干部也没有更快提拔。其二，县委书记的晋升也遵循关系逻辑，如秘书经历常常有利于加快基层干部向县委书记的晋升速度。就现状而言，如何克服过多高学历干部“火箭式晋升”形成的挤压效应，缓解基层干部晋升的“天花板困境”，是必须思考的重要问题。

本文原载《公共行政评论》2019年第6期，原题为《能力、关系与晋升速度：基于522名县委书记的实证研究》，仅代表作者观点，供读者思考。

能力、关系与晋升速度：

基于522名县委书记的实证研究“郡县治，天下安。”县级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。县委书记身处执政一线，是基层治理的重要骨干力量。

**县委书记群体虽然只占县域干部队伍的少数，但他们处在县域官僚层级结构的顶端，其晋升情况直接反映了县域的选人用人导向。**基于522名县委书记的简历信息，本文描绘了县委书记群体的基本特征，分析了县委书记晋升速度的能力逻辑和关系逻辑，并在此基础上讨论县域干部选拔的问题与对策建议。

**************▍**********能力论？关系论？——干部晋升的理论检视

目前对中国的干部选拔问题存在两种相对的解释范式——“能力论”与“关系论”。前者认为中国干部选拔是能力导向的，能力的差异导致了干部的晋升机会和晋升速度的差别；而后者关注非正式政治，认为关系是影响干部选拔的主要因素。

（一）“能力论”

**首先，大部分学者倾向于用经济绩效解释官员的升迁，认为干部在辖区内发展经济的能力是影响升迁的核心指标。**薄智跃通过建立绩效模型分析了中国省级领导人的选拔，认为经济绩效(经济增长率与上缴税额)对省级领导人的升迁发挥了主要的助推作用。李宏彬和周黎安发现，上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员，省级领导人的经济业绩与晋升机会呈正相关关系。周黎安进一步提出了中国地方官员的“晋升锦标赛模式”，认为上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计了以GDP增长为核心的晋升锦标赛，竞争优胜者将获得提拔。然而，学者们对地方干部经济绩效与晋升之间互动机制的解读存在差异。陈家喜认为，政治情境的变化会影响官员寻求晋升的策略，晋升锦标赛理论只能解释特定时期或特定区域的地方官员间的政绩竞争关系。史宗瀚 (Victor Shih) 等发现，经济绩效与省级领导人升迁并无显著关联。甚至有学者认为，地方的GDP增长速度以及相对表现与该地区官员整体的晋升概率呈微弱的负相关性。经济绩效视角是解释中国官员晋升的主流视角，它主要被用于审视官员担任地方主要领导之后的升迁，不适用于解释他们担任地方主要领导之前的晋升轨迹，也不适用于解读大批普通干部的晋升。

**其次，人力资本禀赋视角关注教育背景、任职经历等因素对干部选拔的影响。**臧小伟通过对中国高级政治精英进行研究，发现党委领导的选拔更看重政治忠诚，而政府领导的选拔更看重技术背景。另有学者关注干部的任职经历，如战伟萍和于永达发现职业路径显著影响了市委书记的升迁，具体表现为省级部门工作经历与团委工作经历使干部在晋升中更具优势，而基层工作经验则表现出消极影响。中国台湾地区的学者发现，一部分干部凭借共青团、挂职锻炼和破格提拔这三种途径获得了年龄上的优势，实现了“小步快跑”。人力资本禀赋视角可用于对干部的“才”的量化与考察，结合干部队伍“四化”(知识化、专业化、年轻化和革命化)方针的政策背景与“德才兼备”的选拔标准，这一视角具有一定的解释力。

（二）“关系论”

与“能力论”模式相对，“关系论”一派的学者更加关注非正式政治，强调关系是影响中国干部选拔的主要因素，并分别从组织层面与个人层面考察了庇护型网络与个人关系对干部选拔的影响。

组织层面。庇护型网络以庇护关系(Patron－Client Tie)为基础，可用于解释政治精英如何进行自我组织、处理冲突、调动资源等(Nathan，1973)**。**罗德明(Lowell Dittmer)和吴玉山认为改革开放后的非正式政治仍然可以用这一理论来解释，只是在改革开放背景下，庇护型网络面临的议题更为宽泛。有学者观察了部分从团系统进入到党政部门的干部，认为共青团职业经历使这部分干部获得了较大的年龄优势，可以用较少的时间在更多岗位接受历练，进而获得更快的提拔。

个人层面。另一部分学者关注微观层面的私人关系对干部选拔的影响。例如，有研究者对中部某县干部进行了观察，认为干亲、同事、同学、同乡、战友等各个类型的关系网络影响着地方干部选拔。另有学者通过梳理领导干部的同乡、校友和同事关系，建立了“同道指数”(Homophily Index)，以此解释官员的晋升。“关系论”强调庇护型网络和私人关系对干部选拔的影响，但往往偏重一隅，容易忽视干部政策、制度规则及干部的实际能力等因素，因而流于片面和表面，缺乏对中国干部选拔的整体解释力。

（三）县委书记晋升的四个方面

改革开放以来，省级以下政府被赋予更多的经济自主权，地方官员的角色也变得更加突出。整体而言，对领导人晋升问题的研究比较充分，但仍存在可拓展的空间。在研究对象上，已有研究较多关注省、市级领导人，相对忽视了县域层面，特别是以县委书记为代表的县级领导人。本研究以县级行政区党委书记为研究对象，围绕干部晋升速度进行量化研究，藉此丰富对县域干部选拔问题的讨论。本文试图整合上述理论范式，提出一个整体性的研究框架，对县域干部晋升的“能力逻辑”和“关系逻辑”进行检视。本文所建构的框架包含四个部分——个人特征、教育背景、职业能力和社会网络。其中，教育背景和职业能力主要用于检视县域干部晋升的能力逻辑，社会网络用于检视县域干部晋升的关系逻辑。

**************▍**********县委书记群体现状

本文以2016年8月时任县级行政区党委领导人为研究对象，文中提及的“县级领导人”或“县委书记”指的是县、县级市、地级市辖区、少数民族自治县、特区和林区的党委书记。研究所用的干部简历信息来源于人民网地方领导资料库和政府官方网站。每一份完整的简历都必须包含县委书记的性别、年龄、出生年份、籍贯、入党时间、教育经历、各项职务及任期等信息。在剔除数据缺失的样本后，最终的样本量为522，占到目标总体的23.8%。在上文所述的研究框架下，本文采用SPSS统计分析软件对相关变量进行处理和分析。（研究设计等内容略去，有需要者请参详原文）

（一）县委书记的个人特征

在522名县委书记中，男性占绝大多数，女性仅有38名，占样本量的7.3%。这表明，在县一级同样存在男性政治领导人占绝对主导地位，女性任重要职务比例偏低问题。就民族状况而言，样本中仅有44名(8.4%)少数民族县委书记，主要来自于部分少数民族自治县。

在年龄方面，样本中县委书记的平均年龄是50.2岁。具体而言，他们被提拔至正处级的平均年龄是40.3岁，而首次担任县委书记的平均年龄是46.7岁。中国的各级领导人都要经过非常严格的选拔与考察过程，通常需要在多个地区和岗位接受锻炼后才会被委以重任。表1显示，已晋升至正处级的干部平均需锻炼6.4年才会被任命为某个县级行政区的党委书记，样本中仅有9名(1.7%)干部从副处级岗位直接被提拔为县委书记。

在“党管干部”原则下，党龄是反映干部政治素质的重要指标，对党委领导人而言更是如此。522名县委书记的平均入党年龄是23.6岁，具体而言，他们晋升至正处级时的平均党龄为16.8年，而首次担任县委书记时的平均党龄22.5年。

（二）教育背景

就全日制学历水平而言，522名县委书记的学历以大专及以上为主 (66.5%)，高中(或中专)及以下占33.5%。具体而言，0.4%为博士，2.7%为硕士，41.8%具有本科学历，21.6%具有大专学历，31.6%为高中或中专学历，仅1.9%是初中学历。

就专业背景而言，351人(67.2%)具有技术背景，119人(22.8%)具有人文类学科背景，其余52人(10.0%)未受过专业教育。在522名县委书记中，有431人(82.6%)曾接受在职教育，以进修在职硕士学历为主，多为经济管理、中共党史、马克思主义基本原理、法学等社会科学专业。

（三）职业能力

在被提拔至正处级以前，样本中有125人(23.9%)曾接受1至3次挂职锻炼，522名县委书记平均每人挂职0.28次；在首次担任县委书记前，有140人(26.8%)曾接受1至3次挂职锻炼，522名县委书记平均每人挂职0.33次。在基层工作经历方面，522名县委书记平均每人在乡镇工作2.4年；但样本中54.4%的县委书记没有乡镇工作经历，这说明县委书记的选拔任用并未严格执行相关规定。

（四）团委与秘书任职经历

数据显示，在晋升至正处级前，样本中有141人(27.0%)曾在共青团系统工作，145人(27.8%)曾担任秘书职务；在首次担任县委书记前，有154人(29.5%)曾在共青团系统工作，有155人(29.7%)曾担任秘书职务。

**************▍**********县委书记的晋升速度

为进一步考察能力和关系对晋升速度的影响机制，我们以能力和关系等为自变量，以县委书记级别晋升速度和职务晋升速度为因变量，建立两组嵌套多元线性回归模型。模型1和模型3分别估计了个人特征、教育背景、职业能力对级别晋升速度和职位晋升速度的效应;模型2和模型4在此基础上增加了社会网络变量，分别考察社会网络对级别晋升速度和职位晋升速度的影响。

为避免可能出现的共线性问题，我们对所有变量进行检测。分析表明，VIF(方差膨胀因子)在0到3之间，远低于10，即不存在多重共线性问题。从模型的解释力来看，模型2和模型4的解释力分别达到73.7%和63.1%，能力和关系对县委书记晋升速度具有比较高的解释力。表2显示了县委书记晋升速度的回归分析结果。

（一）晋升至正处级所需年限

教育是人力资本的重要测量指标，对县委书记晋升发挥了至关重要的作用。模型1表明，全日制教育年限和专业背景显著影响了县域干部晋升至正处级的速度。

首先，全日制教育水平显著缩短了干部晋升至正处级所耗时间，受教育年限每增加1年，晋升所耗时间减少0.63年。其次，相对于技术背景而言，非技术背景的干部晋升所耗时间少0.70年。根据描述性统计，样本中67.2%的干部具有技术性背景，说明县域治理在很大程度上依赖理、工、管理学等学科人才的专门知识和专业技能，但与非技术背景的干部相比，他们却在晋升上占劣势。这一结果与学者对更高级别领导人技术背景的有关研究结论相反，说明县一级的技术型干部没有受到应有的重视。此外，模型显示在职教育对县域干部晋升至正处级速度的影响并不显著，它仅能帮助部分干部提升学历，但并未显著加速县域干部的晋升，这与部分学者对市一级干部晋升的研究结果相反，也表明对县域干部而言，全日制教育水平比在职教育背景要重要得多。

在职业能力方面，模型1显示基层工作经历在0.1水平上显著，干部在乡镇多工作1年，其晋升至正处级所耗费的时间就会增加0.06年。这说明，虽然基层是锻炼干部的重要场所，组织部门也多番强调了基层锻炼的重要性，但基层工作经验更加丰富的县域干部并没有因此而获得更快的提拔。事实上，大量的乡镇干部都被沉淀在了基层，能晋升至科级或被提拔至县级机关的已是少数，绝大多数无法晋升至县处级。另一方面，挂职经历并未对干部晋升至正处级的速度造成显著的影响。

加入社会网络相关变量后(模型2)，其他变量的非标准化系数与标准系数均未发生实质性改变，回归结果与模型1大体相符。同时，在模型2中，团委任职经历与秘书任职经历的效应并不显著，说明社会网络对县域干部晋升至正处级的速度未表现出明显影响。

（二）晋升为县委书记所需年限

除了基层工作年限的效应有比较明显的变化，模型3体现的趋势与模型1的结果大体相符。在教育背景方面，全日制教育有效地减少了晋升至县委书记一职所需花费的时间，受教育年限每增加1年，晋升为县委书记所耗时间减少0.59年;相比非技术背景的县域干部，技术型干部晋升为县委书记所耗时间增加0.93年;在职教育的效应不显著。

在职业能力方面，模型3中基层工作经历对干部晋升为县委书记的速度没有表现出显著影响。虽然基层工作经历对干部向正处级的晋升存在不利影响，但在晋升至正处级之后，基层工作经历不太会影响他们晋升为县委书记的速度。同时，挂职经历的效应依然比较微弱。虽然挂职被认为是影响升迁的因素之一，但本文的研究结果表明，**至少对县委书记而言，挂职次数多少与晋升速度并无明显关联。**此外，挂职经历对干部晋升的影响机制如何，它在提拔条件中占多少权重，其依据是组织部门的考核结论还是实际的挂职成效，这些问题也有待进一步研究。

在加入社会网络相关变量之后(模型4)，其他解释变量的非标准化系数与标准系数均未发生实质性变化。团委任职经历的效应在模型2和模型4中均不显著，这说明，团委任职经历对县域干部晋升的作用并不明显。这一定程度上可能与近些年来基层群团组织的规模缩减与功能弱化有关。

值得注意的是，模型4中，秘书任职经历在0.1水平上显著，即秘书任职经历比较明显地加快了县域干部晋升为县委书记的速度。具体而言，有秘书任职经历的干部比没有秘书任职经历的干部晋升为县委书记所需的时间少0.46年。研究表明，个人助理或首长秘书的工作经历使得年轻干部能够积累有用的人脉，这些人脉资源有助于他们日后的晋升。尽管模型2显示这项工作经历对县域干部晋升至正处级的影响并不明显，但当面对更加重要、职数更加有限的县委书记一职，秘书任职经历对晋升的促进作用变得更加显著，这也与左才(2017)对市长和市委书记晋升概率的研究结论有相通之处。这一结果表明，县域干部选拔受到社会网络的影响，秘书任职经历有助于县域干部累积社会资本，获得上级赏识，进而获得快速提拔。

**************▍**********县委书记选拔的政策建议

政治精英的集体特征反映出一国政治体制的价值取向和文化，而政治精英的升迁机制则进一步反映出这一政治体制运作的基本原则。基于522名县级行政区党委书记的一手数据，本文观察了县委书记的群体现状，并在此基础上探讨了县域干部晋升的能力逻辑与关系逻辑。

整体而言，中国的县级领导人拥有良好的教育背景，在政治上和工作上接受过重重考验。回归分析进一步显示，**在控制住个人特征的效应后，良好的全日制教育水平是县域干部获得快速提拔的有利条件，而技术背景、基层工作经历则在不同程度上降低了他们的晋升速度;同时，县委书记的选拔任用仍然受到社会网络的影响。**这些结果表明，能力逻辑和关系逻辑共同作用于县域干部的晋升，其中，能力逻辑是县域干部晋升的主要依据，关系逻辑虽是次要的，但仍旧不可忽视。

基于以上对县委书记晋升速度的分析，本研究将对县域干部选拔现存的问题与可能的政策优化方向进行如下讨论。

**首先，在理性看待干部队伍知识化趋势的同时，从严管理干部的破格提拔。**在我国转向以经济建设为中心后，“四化”成为了新时期的干部选拔标准。对于如何评价“知识化”，上级组织部门和被选拔的干部往往难以形成共识，在这种情况下，相对客观的文凭、证书逐渐得到了双方的一致认可，高学历和名校背景也成为了入仕途和晋升的重要砝码。然而，学历水平和名校光环能在多大程度上反映出为政一方所需的知识水平，从政是否需要高学历、需要什么样的学历，这些问题还需要更加深入的思考。近年来，一些年轻高学历干部被快速提拔的案例曾多次引发社会讨论。虽然高学历和“年轻化”是优化干部队伍结构的需要，也是干部突破年龄困境、走向更高级别领导岗位的路径选择，但频繁发生的年轻高学历干部“火箭式晋升”和破格提拔不免引起民众对干部选拔程序公正性与选拔结果公平性的质疑。地方干部人事制度改革应进一步细化领导干部任职条件，完善破格提拔的标准和程序，若没有突出表现、缺乏出色的才能，就不应轻易破格提拔。同时，需建立健全程序公开、操作透明、公平公正的选拔机制，防止干部为求走捷径而“自我设计”晋升路线图。

**第二，落实基层导向，建立崇尚实干的考核与激励体系，帮助工作资历老、实践能力强的基层干部突破“天花板”困境。**一方面，由于领导职数的有限性、教育背景的相对劣势、上级领导用人偏好等原因，许多干部在基层接受锻炼的同时失去了年龄优势，最终不得已成为了“天花板干部”。而另一批高学历干部的“小步快跑”和“火箭式提拔”将进一步加深“天花板干部”的失落感，甚至导致他们因晋升无望而怠政、懒政。另一方面，县域治理在很大程度上还依赖理、工等技术背景的干部，但他们却明显存在晋升上的劣势。相比于非技术背景的干部，技术型干部当中可能有更多埋头苦干的“老黄牛型”干部因为不善言辞、不擅长表现自己和建立关系等原因而未能进入上级领导和组织的视野，进而未受到应有的重视。以上情况表明，基层干部考核和激励制度还有待进一步完善，严格落实重视基层的导向，建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系，帮助具备人力资本但缺乏社会资本的基层干部脱颖而出，将是今后地方干部人事制度改革的重点。

**第三，警惕官员盲目追求在职高学历的现象，加强对官员在职学习的规范管理。**描述性统计显示，样本中80%以上的县委书记都曾参加在职学习，且以进修在职硕士学历为主。事实上，县级领导干部选拔任用并未强制要求高学历，根据2002年和2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》，党政领导干部选拔任用一般仅要求大专以上学历。然而，大批干部仍然热衷于追求在职高学历，以便为晋升累积更多砝码。**近年来，在职学历的真实性已经受到了强烈质疑，干部学历造假问题也屡见不鲜。**同时，官员追求高学历的必要性也受到了质疑，甚至有学者认为追求在职高学历有可能损害干部的实践能力。因此，完善官员在职学习的登记、审核和考察，确保在职学历的真实性与有效性，并避免在职学习对干部的正常工作与实践能力带来负面影响，是当下需要考虑和解决的现实问题。

**第四，坚持从严治吏，匡正选人用人的风气，选出真正令人民满意的“好干部”。**本文的研究结果表明，关系因素仍然对县域领导人的选拔存在影响。尽管关系网络有时会便于工作的开展，一定程度上也有助于化解委托－代理难题，提升政府效能，但如若关系因素左右人事任命，则会对干部晋升的机会公平造成负面影响，从而损害干部工作的积极性和他们对干部人事体制的信心。为促进县域干部选拔的科学化和理性化，控制和消除关系因素的负面影响：首先，必须严格干部选拔任用程序，坚持德才兼备的选人用人原则，特别是贯彻新时期的“好干部”标准。其次，扩大党内民主，发扬基层民主，坚持群众路线，选出真正令人民满意的干部。最后，坚持从严治吏，强化对干部选拔任用工作的监督问责机制，匡正选人用人的风气。