县委是如何开会的?《县委大院》背后的政治逻辑 | 文化纵横_风闻

刘岳

中共山东省委党校

【导读】近期，电视剧《县委大院》热播，有关县域政治的话题也再次兴起。尽管县域对于国家治理而言意义重大，但真正理解县政运作的人并不多，在新的时代条件下。加强对县的研究具有战略性意义。

本文作者在调研中发现，县的权力很小，而县委书记的权力很大。如何理解“县”的日常政治？首先，以县域会议为例，分析县域内的行政架构与行政关系。随着“书记办公会”退出历史舞台，在常委会议召开之前就重要事项进行酝酿商讨的“书记专题会议”变得愈发重要。围绕县委常委会议的会前准备、会议召开以及纪要编写，可了解信息与权力的关系，以及县域行政治理的动态过程。其次，加强对县干部行动的理解。每一次会议召开过程中，决策程序对与会干部的信息掌握程度、情况熟悉程度、政策了解程度、局面掌控程度，以及分析决策的能力水平，都提出很高要求。“国家治理体系与治理能力现代化”的目标，正是建立在无数基层干部的行动之上。没有干部长时间、大规模的人力投入，发展和治理的目标就无法实现。

然而，当下对干部行动的研究，却存在两大困难：一是学者很难真正深切理解干部的职业生涯，二是研究者往往倾向于将干部简单地理解为“理性人”，将干部行动简化为职业行为。如果仅从“升官发财”的功利角度考察干部的行动，不能将干部个体视为内容丰富的“人”加以看待，就很难真正理解干部行动的动力机制，也就更难理解几十年来中国工业化和城镇化是如何经由干部的具体行动而成为现实的。

因此，作者认为，县域研究要尽量避免以简单的理论解释复杂丰富的现实，而要坚持整体性研究进路和深刻“理解”的研究方法。只有在真实的而非“想象的”基础上，方能提出强有力的关于县的中层理论，进而达到对中国政治运转和社会发展更真实且深刻的理解。

本文原载《文化纵横》，原题为《作为方法的县》，仅代表作者观点，供读者思考。

作为方法的县

县、市、区在学术研究中统称为县。虽然在实践中三者的管理权限、行为逻辑、工作领域、关注重点颇有不同，但是作为同一个行政层级和治理单元，研究者通常会忽略这些差异性，用相近的分析框架对其进行研究，如县域经济、县级治理等。

近年来，学术界对村庄的研究取得了产量巨大且质量很高的学术成果。与此同时，研究者们也日益认识到一个根本问题：即村庄作为“集体行动者”是内在于特定结构中的，村庄的样貌和行为模式甚至其内部结构的形塑，往往取决于外部市场网络体系的输入性因素，以及县一级规定性的行政力量；国家政策也要通过县和乡镇的实践过程才能达至村庄。

如果将市场网络和县级行为这个外在结构悬置起来对村庄进行研究，事实上相当于将村庄置于“真空”当中。在这种“真空”状态下的研究成果虽然具有很强的“理想类型”意义，但是与真正的现实恐怕相去甚远。从政府内在体系的角度观察，县是真正理解中国的要害所在。因此，在大规模村庄研究的基础上，我们必须要逻辑性和规模化地展开对县的研究。

与村庄研究相比，目前对县的研究无论是从数量还是质量上都很不足。长达十几年的社会主义新农村建设，在全国的实践中几乎都被简化为“新村庄”建设，以“村庄”指称甚至替代“农村”，以“村庄”为基本建设单元和治理单元，这种实践上的方向性偏差是令人遗憾的学术研究现状。当前，乡村振兴依然面临着被简化为“村庄振兴”的处境。

这就说明，乡村振兴战略是着眼于工农之间、城乡之间的关系，着眼于领导体制和治理体制而提出的，虽然在实践中必须做好村庄层面的具体工作，但是，基本框架在于城乡、工农这两个关系，而不是就农村谈农村，更不是就村庄谈村庄，这已远远超出单纯在村庄一级展开研究的思维方式了。

正因为这样，“县”作为联结和整合城乡，包含和统筹工农的基础平台，就自然会成为乡村振兴的主战场和基本单元，成为战略展开平台。我们如果不能在作为村庄结构性背景的县的研究上有系统性的突破，不能在超越村庄的层面上做更加宏观的理解，并进一步提供理论引导，乡村振兴的推进必然会延续长期以来以村为主的思维惯性，无法理解也就更加无法实现“城乡融合”的战略目标。加强对县的研究，显然并不只是研究领域的简单扩展，同时意味着我们要以县为方法，从现实层面政治运作的角度理解中国现实。

**▍**县的研究的复杂性

由村庄研究进入乡镇研究，研究方法和概念体系就已经发生了本质变化，这一点学术界认识得相当清楚。而**县和乡镇，虽然都属于所谓“基层”的行政层级，但是在组织架构、管理权限、行为模式、复杂程度等方面又存在着巨大差异。**因此，从乡镇研究到县的研究，也是一个非常大的跨越。通常，研究者会将对县的研究的困难主要归结于“进入情境”的难度：进入村庄和乡镇进行研究都比较容易和方便，而县一级“壁垒森严”，犹如从“江湖”转入“庙堂”，很难进入。换言之，研究者大概认为只要具备某些便利条件，有了可以畅行无阻的“通行证”，就可以对县进行顺利而深入的研究。实际上并非如此。

县和乡镇的根本差异在于：**县是一个政治化的场域，乡镇则不是。**在县一级，存在着大量程序性、仪式性、符号性的行动，乡镇则很少。县一级是决策层级和执行层级的结合处，乡镇几乎没有政策意义上的决策权，“被动应付”色彩更加强烈。县一级是城乡融合的平台，而乡镇通常谈不到有推动城乡融合的能力。

在组织构成上，县一级是完备政府：一方面，县的统筹力量比较强，对部门的约束和制约能力较为充分，而乡镇行政权力严重受限，社会管理和发展经济的职能被切割得支离破碎；另一方面，从资源能力上讲，县一级在人、财、物方面有比较充分的调度权力。

县有权力进行行政事业单位的人员考选考录，有充分的干部管辖、选拔、调配、使用权力；有县本级国库，具备完整的财政能力；有充分的国土空间规划权，具备使用多种政策工具能力，可以通过成立平台公司，形成土地财政；进而对接国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构和其他商业性金融机构；可以发债，可以利用杠杆大规模融资。这些资源能力和政策工具、政策手段，乡镇几乎没有。县对乡镇事务的介入程度很高，直接干预具体事项的动机和能力都很强；而市（设区市）通常不会干预县的具体事务。

更为重要的是，到县一级，就有了明确的党政关系，党委和政府之间有了较为明确的分工，且二者都具备较为规范的议事决策程序；而在乡镇一级，基本上没有党政分工，也缺乏规范程序，决策的随意性更大。此外，县一级也构成基本文化单元，能塑造民众的历史感和地域传统文化心理，乡镇则没有这个能力。

因为县的复杂性，我们在县的研究中会发现许多似是而非的说法。例如对县委书记这个职务的认识，传统中国对县一级的行政首长就有着完全相反的两种称谓——“县太爷”和“七品芝麻官”。“县太爷”特指其权力之大、官威之盛，“七品芝麻官”又说明其职级之低、地位之卑。

我们在调研中也可以发现有类似的说法：**县的权力很小，而县委书记的权力很大。**一方面，在县一级，责权利不匹配，财权与事权不相称现象突出，条块分割严重，县级履职能力不足在大范围内成为常态。因此，从这方面看县的权力很小。另一方面，县委书记是县处级正职，职级不高；但是，以正厅级以上干部为主要培训对象的中央党校，又设有专门的县委书记研修班。此外，**县委书记履历也极其重要，经过这一岗位的干部，在以后的晋升竞争中具有压倒性优势。**因此，诸多从上级机关下派到地方的厅级干部往往会高配兼任一段时间县委书记职务。一方面是作为实际锻炼；另一方面，在干部们看来，这也是意味着受到组织重视，是有政治前途的重要标志。

县委书记在县域范围内负总责，在形塑一个县的发展模式乃至社会结构和民众心理状态方面，往往有关键性的深远影响。县委书记如何通过在县域内各种群体中“调和阴阳”以确立权威，又如何通过对各方面关系的协调，对于某一决策利弊的权衡来指导县域发展，实在是严峻的考验。因此，县委书记和下级之间，县级领导之间，县级领导和乡镇、部门负责人之间，干部与企业主之间的关系模式，以及横向的“官府”与“江湖”之间的关系模式，都无法用“领导与其他能动者的关系”这样表面化、简单化的分析方式去理解和解释的。

如上种种的复杂性，都说明我们对县这一层级的研究，必须意识到这是一个复杂系统，必须建立一个类似于“生态系统”这样足够复杂的分析框架来容纳它。

**▍**研究者的研究状态

在进入县实施田野调查时，研究者的研究状态容易出现两种相反的倾向。

**一种是理论逻辑太顽固，以“应然”为评价标准，对现实持高度质疑态度，以寻找现实与“理想型”之间的差距为目标收集资料，带有强烈的批判性。**正如周飞舟所言：“当前的社会学研究也普遍注意到了这些‘非正式’社会关系的重要性，但是在分析和讨论它们时，经常存在一种还原论的危险，即把这些关系和关系网络看成行动者的权力和利益的交换网络。在这种思路之下，许多社会学研究就变成了批判私人的、不正当的个人关系对正式制度的侵蚀，或者是致力于通过实地研究去揭露正式的制度实际上是建立在非正式社会关系之上的海市蜃楼。”

**另一种倾向是实践逻辑太强大，研究者往往被这种逻辑所征服。**县的独立性很强，县级党委政府的权力又高度垄断、高度集中、高度集成，其施政行为就解决其面对的具体现实问题的角度而言，具有很强的合理性，其行事逻辑也就具有相当大的自洽性。高度集成的权力和一定的逻辑自洽性，会给研究者带来很大的压力。

研究者在进行参与式观察时，如果总是处于超然的状态，就很难融入情景，获得资料；一旦将自己代入其中，往往会被现实所淹没，被“实践的紧迫感”所征服，被“存在即合理”的现实逻辑所征服，以功能分析替代因果分析，不自觉地为其实践逻辑找寻理论依据。事实上，不仅是对县的研究，对其他带有暴力色彩的机构的研究也会出现这种情形。研究者会从类似于“情非得已”的角度，用成本收益的比较，从完成组织使命或者更宏大语词的角度，为事实进行辩护。这时，研究者其实已经自觉放弃了作为研究者的主体性，完全被现实征服了。

这两种研究状态都是带有偏差的。造成这种偏差的原因，不仅是周飞舟所言的“还原论”所涉及的研究框架和研究方法的问题，而且是作为研究者个体的精神状态和心理状态的问题。在顽固的理论框架和坚硬的现实逻辑之间找到平衡点，或者说，研究者对自身“知觉的选择性”保持足够深刻的反思，是在县的田野调查中必须坚持的工作状态。

**▍**如何达成对“县”的理解

作为研究者，在将“县”作为研究对象时，是进入了“他们的世界”，如何理解“地方性知识”就成为首要的问题。我们可以从以下两个方面进行说明。

首先，我们可以以县域治理中的重要会议为例，讨论县域内的行政架构与行政关系。

任何一种制度都不可能自动完成，都是需要靠人去施行和推动。弄清县级行政架构并不难，难的是进一步回答这些架构是怎样运转起来的，以及为什么会这样运转。理解县级行政如何运转的重要进路之一，是对作为地方党委政府进行决策的主要形式的会议进行详尽研究。这些会议是进行县域治理的关键环节，也是制度得以发挥作用的“实现方式”。因此，这要求研究者回答，县里的重要会议是怎么开的，以及为什么要这么开。

《中国共产党地方委员会工作条例》指出，党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，《条例》对党的地方委员会及其常委会的职责、议事决策程序等问题进行了严格详细的规范。党的十六届四中全会以来，地方各级党委按照中央关于领导班子配备改革要求，实行常委分工负责制，通过减少副书记职数，减少常委班子的领导层次和层级。此前，县级党委往往有3~4名甚至更多党委副书记；在这之后，县长之外只设1名专职副书记。

在这一背景下，“书记办公会”退出历史舞台，在常委会议召开之前就重要事项进行酝酿商讨的“书记专题会议”（一些地方也称之为“五人小组会”），变得愈发重要。县委常委会会议是决定该县重大事项的最高决策机构和决策形式。那么，会议议题是怎么确定的？一个县的工作任务千头万绪，需要同时解决的问题也可谓多矣，一个具体事项进入常委会议题，就意味着进入了这个县的最高决策层级，具有了最高等级的紧迫性和调配资源的“优先级”。那么，哪些具体问题可以进入常委会议题？为什么是这些问题而不是别的问题？常委会议题的遴选过程和遴选机制是怎样的？《条例》规定，“会议议题由书记提出”，书记是怎样掌握情况的？信息的提供、报送、筛查过程如何？是经由部门报送还是由县委办公室系统收集？常委会议要做出决策、形成解决方案，那么，制定这些解决方案中各有关部门、乡镇、企业、个人又是如何参与？

《条例》还指出：“常委会会议由专门人员如实记录，决定事项应当编发会议纪要。”常委会会议决定的具体事项，一般而言均属“特事特办”，因为常规性、一般性和程序性的日常工作和具体事务不可能、也没有必要进入这一层级进行讨论。这也就意味着，以常委会会议纪要形式做出的“特事特办”的决定，往往会和日常性、程序性的规则发生冲突。那么，会议纪要的合法合规性审查如何进行？风险如何规避？与规则的矛盾冲突在现实中如何解决？

围绕着县委常委会议的会前准备、会议进行以及纪要编写，清晰地呈现出县域内行政治理展开的动态过程。信息即权力，信息与权力又相互附着，围绕着一次常委会召开的看似琐细的方方面面都可能恰恰是研究县域治理时的关键点。

**其次，在县域研究中要加强对干部行动的理解。**县域治理是干部推动实施的，最终都要落实到干部的具体行动中去。从上面所讨论的县委常委会会议召开的过程我们也可以发现，在每一次会议召开过程中，决策程序对与会干部的信息掌握程度、情况熟悉程度、政策了解程度、局面掌控程度，以及分析情况、做出决定的能力水平，都提出了非常高的要求。一名干部要具备这样的能力水平，需要经过什么样的锻炼、培训和“培养”？这种“培养”过程又是怎样的？这些具体问题都应该成为我们研究者重视和关注的问题。“国家治理体系与治理能力现代化”的雄心，正是建立在无数基层干部的行动能力之上。对干部群体和个体的行动和行为模式的认知和理解，是县的研究中很重要的部分。

在治理技术粗疏的背景下，县域治理只能靠不计成本的人力投入加以弥补。从20世纪90年代计划生育、收粮派款，到拆迁棚改中的维稳，再到今天各地大规模招商引资和招才引智，“五加二、白加黑”都是常态。可以说，没有干部长时间、大规模的人力投入，发展和治理的目标就无法实现。近年来出现的较为普遍的干部消极应付现象，除了探究制度设计方面的问题，更应当从干部的主观意愿方面加以理解。 

身处现实中的干部是怎样理解他们所处的环境，他们又是给这种环境和自己的行动赋予了怎样的意义，这些是研究者必须通过“同情的参与”来把握的，只有这样才能获得真实的理解和深刻的“洞察”。但相比于我们也许可以通过“饱和经验法”达致对农民“设身处地”“将心比心”的理解，研究者对干部行动的理解就困难很多。这种困难主要包括以下两个方面。

**第一重困难在于，学者很难真正深切理解干部的职业生涯。**首先，就干部晋升而言，从乡科级副职到县处级正职表面上只需要跨过三个层级；但在现实中，绝大多数在县域工作的干部，终其一生会停留在副科级以下。正常晋升程序，常务副市长之后是市委副书记，然后才是市长、书记，在这一过程中出现一点意外，比如安全生产事故、严重污染事故、严重稳定事件，受到处分，在处分期内不能提拔重用；错过一次调整晋升机会，就可能意味着再无机会，就此止步。干部晋升中的年龄限制也进一步加剧了竞争的严酷程度。

就履职责任而言，我们可以以常务副县长和县委副书记为例。常务副县长分管和负责的事务极其繁杂。2018年网上流传的徐州市常务副市长身兼46职，任17个小组组长。这在现实中并非个例，而是常态。如果常务副县长升任县委副书记，排名列书记、县长之后，区别于其他常委，政治地位提高，但管理的事务却明显减少。县委副书记分工分管范围比较模糊，通常包括党务、维稳和农村工作。但是党务工作有书记抓总，具体工作又分布在组织部、宣传部、统战部、政法委等常委部门，都有县委常委专门负责。因此，副书记管什么、怎么管并无一定之规。副书记职务是常务副县长通向县长职务的必经之路，但副书记并非一定能接任县长，因此也不能自视为候补县长或者“准县长”。政治地位提高而实际权力缩小，从极其忙碌的职位转到较为宽松的职位，从非常具体的事务性工作转为比较仪式性、礼仪性的工作，工作状态、心理状态将会有比较大的变化。与担任常务副县长主要考验处理具体事务能力不同，副书记的职务更多的是考察平衡关系、摆正位置的能力水平。常务副书记必须深刻地理解自己的角色内容，体察上级、同僚和下级对自己的角色期望，才能比较好地调整心态，履职尽责，在职级晋升上跨上关键性的一个台阶。

通过这种描述分析，我们可以看到，组织对干部的“培养”和“考察”，干部自身的“锻炼”和“成长”，并不是形式主义的过程，也不是单纯指工作能力的增强和处理具体问题水平的提高。所谓“解决复杂问题”，不仅仅是指完成那些明确具体的工作任务，还包括对自己内心的调整、控制、掌控能力，是“改造客观世界”与“改造主观世界”的结合。经过这样的“千锤百炼”，这名干部也就逐渐“成熟”起来，具备了更强的掌控全局的能力，可以承担更加重要的工作任务。而如果在这一过程中出现明显的“不适应”，则意味着其“能力结构”存在明显短板，需要再观察、锻炼。如此漫长复杂的职务职级的晋升层级和机制，确实非常严苛，淘汰率极高。但这种在各个层级上有意识地、长期地、大规模地发现、培养、储备高素质的人力资源，并且成梯次配备成一支完整的“干部队伍”的机制，恰恰是保障“两个一百年”奋斗目标得以实现的重要基础。

**理解干部行动的第二重困难在于，研究者往往倾向于将干部简单地理解为“理性人”，将干部行动简化为职业行为。**学者一般观察到的是干部的工作状态，更关注干部的职业属性。在观察到某些“非制度行为”时，研究者也往往倾向于从简单化的利益关联和经济利益交换方面解释。这样的研究所呈现出的干部，要么是机械僵化、被动执行的木偶，要么就是唯利是图、毫无规矩的逐利者。这无疑是高度简单化的，也是不符合事实的。

当前在对农民的研究中，学者已经注意到避免简单化倾向，不将农民作为模式化的“经济人”和“理性人”加以分析，而是将他们的行动置于生活世界和整个生命历程中加以考察。类比来说，如果从事其他行业的人将学者的研究、读书、写作、调研全部视为功利化的职业行动，将发表文章、出版著作、评职称这些职业行动都视为实现经济利益的逐利行为，学者也会认为显然不符合事实。学者读书、写作本就是生活本身，是他们主动选择的，或者不得不如此的生活方式。

同理，如果我们观察县委书记、县长的时间安排，会发现大量会议占据了从白天到晚上的多数时间，午饭和晚饭时间还要安排接待性事务；此外还要应付外出学习、考察，上级安排的集中培训、调研，自主安排和参与上级组织的各种观摩、评比、点评等工作任务。观察者也许会觉得奇怪，“他们什么时间生活呢？”或者说“他们是怎么生活的呢？”。事实上，这就是他们的生活本身，是他们的生活方式，他们就是这样“过日子”的。如果我们能从干部如何“过日子”这样一个视角观察，就会在很大程度上避免简单化的方法失误。

通常，科级以下干部不会跨县流动；乡镇和各个部门的普通干部如果不能晋升到科级，通常也没有跨乡镇、跨部门流动的可能性。因此，对于绝大多数基层干部来说，他们会在县这个范围内完成全部的生命历程，县就是他们的生活世界和价值世界。县域内的干部职务晋升空间很小，因此所谓的“权钱交换”事实上也只集中在某些特定职位和范围内。

如果仅从“升官发财”的功利角度考察干部的行动，而不能统一考察他们的干部角色、职业行动与生命历程、生活世界，不能将干部个体视为内容丰富的“人”加以看待，不能真正地将“党性”“觉悟”这些政治语言纳入干部的生活世界中进行理解和定义，研究者就很难真正理解干部行动的动力机制。无法理解调动干部一致行动的机制所在，也就更难理解几十年来波澜壮阔的工业化和城镇化是如何经由干部的具体行动而成为现实的。“政治也是有感情的，只不过是我们不理解的感情而已”，理解干部对他们所身处的世界的理解方式，是县域研究的重要方法前提。

“县”在中国，既是一个行政层级，也是一个行政区域和治理单元，同时还意味着是一种独特的治理方式和国家意志的实现方式——这就是作为方法的县的内涵。在理论上对县进行深入透彻的研究，达成深刻的理解，对于认识中国，理解和发挥中国道路的独特优势，意义重大。

因此，我们在县域研究中要尽量避免以简单的理论框架去规范复杂丰富的现实。科层制理论显然不符合县域实际，以此作为“元理论”考察县域治理无疑南辕北辙；“政府企业化”这样的概念，也只是对部分现实的形容和比喻，是以研究者较为熟悉的事物去比附那些比较不熟悉的事物。如果满足于用这些概念去解释县，我们得到的只能是似是而非的结果。在未来的县域研究中，研究者必须坚持整体性研究进路和深刻“理解”的研究方法，并将县域治理和运转过程中真正发挥作用的那些重要政治、行政和工作概念进行系统的术语化。在真实的而非“想象的”概念基础上，方能提出强有力的关于县的中层理论，以此为方法，可以达致对中国政治运转和社会发展更真实深刻的理解，也可以据此将中国政治学和社会学研究推进一大步。