金心异解开“深圳创新密码”57：住房制度调整时点已到_风闻

如果说土地制度更多是To B的，住宅用地面向房地产开发商（中国法律及政策不允许城市居民个人购地建房），而工商业用地则面向工商企业；那么住房制度就是To C的，它对地区创新网络的影响主要在于，所有的创新主体（包括科技企业）都会有从业人员，他们都是城市的居民，他们的生活成本对住房制度特别敏感，因而影响到创新主体的生存。

本系列之前的文章谈到硅谷由于房价高企（与纽约并列全美最高房价地区），企业运营成本居高不下，而导致的许多科技公司逃离硅谷。深圳或许也存在同样的现象。而且由于并不像硅谷那样，在创新资源集聚、创新机制方面具有无可替代的优势，始终能保持其创新中心地位，深圳很难在大量科技公司逃离之后继续成为一个创新中心，因而要尽量避免深圳科技产业的流失危机。

而且深圳的住房制度，也远不能跟美国的住房制度相提并论。

一

因住房制度为如此关键之经济及社会制度，世界各国政府均在住房制度有所作为，为国民提供最基本之住房保障。

倘若从政府在住房保障体系中发挥作用的程度，我们可以依次简介四个国家的做法，这四个国家依次是：新加坡、德国、英国、美国。

1，新加坡

新加坡政府早在1964年就由新加坡建屋发展局首推公共房屋，建设了持续大规模的“组屋”以低廉的价格租给公民居住；1960年代末，新加坡成功地嫁接了中央公积金制度和公共房屋制度。最早的新加坡中央公积金制度大体上只能用于退休生活，1968年，购房者可以用中央公积金来支付首期购房费用，解决了首付问题，当年公共房屋出售量就是过往三年出售量的两倍。到1980年代，基本上保证了80%以上中等收入的家庭能够得到廉价的政府“组屋”；到2008年，新加坡85%的公民都居住在政府组屋，只有另外15%的公民在市场上购买高档商品房，真正做到“居者有其屋”。2015年新加坡中位数房价收入比估计在5.0。

截至2018年年底，新加坡“组屋”供应超过105.6万套（其中出售的有98.6万套，出租的有7万套），容纳了325万新加坡公民入住，占到全部国民人口的81%（2015年新加坡总人口554万人，其中338万人是公民，53万人是永久居民，163万人是外国人。在2014年的120万户居民家庭中，80%居住在建屋发展局建造的房屋中）。新加坡的房产自有率更是自2001年后长期维持在90%以上。

新加坡公共住房市场存在一个双重机构，其中包括受管制的初级市场和自由运作的二级市场。直接从建屋发展局购买有津贴组屋的屋主只能在住满5年后转售该组屋。

为了帮助那些不符合公共组屋申请标准但是又无力承担私人住房的“夹心层”群体，新加坡政府在1995年推出一种介于公共组屋和私人住房之间的混合型物业，即“执行共管公寓”（EC）。EC是99年地契的分层地契公寓，由开发商建造和出售给符合资格的新加坡买家，买家必须符合建屋发展局规定的收入标准。同组屋一样，EC也受制于5年的最低居住年限。10年后，它们在公开市场可以被自由转售。

2006年推出了“中央公积金额外住房补助”，2007和2009年又先后增加了补助数额；2011年推出了“特别住房补助”，帮助家庭在配套设施尚不健全的区域直接从建屋发展局购买四居室或更小房型的组屋。2013年推行了一种“升级住房补助”，帮助在配套设施不健全的区域购买获得补贴的两居室组屋家庭，升级为购买三居室组屋。

2，德国

2009年德国人均居住面积已达41平米。2012年德国住房存量已达4025万套，人口总数约8200万人，平均2人一套住房。“套户比”是一个总量宽裕衡量指标。

从德国存量住房的拥有者结构看，41.84%的住房为居民家庭、小型物业企业以及专业的住房物业供应商持有并向社会出租；5.36%的住房是住房合作社持有并向社员出租；此外还有6.81%的住房由市政及教堂所有，面向社会底层人群廉价甚至免费提供。

德国已建成使用的福利住房有1000多万套，占全德家庭住房总数的41%以上。

德国住房价格波动，1970-1981年为上升期，累计升幅23%；1982-1996为下降期，累计降幅约30%；1997-2013为微幅波动期，基本保持稳定。同期（1970-2013）英国、澳大利亚、加拿大、法国、意大利、美国的累计涨幅分别为320%、231%、211%、195%、151%和105%。

从相对住房价格看，德国房价收入比（不到10倍）和房价租金比（回报周期为23年）均低于其他发达国家水平。

从住房拥有率角度看，超过半数的德国家庭选择租房居住，这一比例远高于欧盟国家平均水平，其住房租赁市场是欧洲最大，也是最成熟规范的市场，体现为较为完善的租房法律体系和健全的配套执行体系。这些因素促使人们更愿意租房，客观上减少了住房的购买需求，进而降低了价格的变动。

德国的住房制度模式包括：房租补贴政策、住房储蓄制度、房地产税收政策、住房合作社。

住房储蓄制度：购房者和银行签订购房贷款和储蓄合同，储户按合同规定每月向银行存储一定数量的定期贷款，当存款达到所需贷款额的一定比例时，就可以取得贷款权，而且贷款利率为低于市场的固定利率，一般存款利率为1.5%，贷款利率为4%。这是一种互助合作式的融资方式，它独立于德国资本市场之外。

住房合作社是一种互助建房的非营利性组织。目前德国拥有2000多家住房合作社，共拥有300多万个社员和200多万套住房。德国新建住宅的30%是由合作社建造的。德国政府向住房合作社发放无息建房贷款，额度为建房费用的60%以上，有时甚至可以达到90%。贷款期限一般为20年。对住房合作社建造并向社员出租的房屋，政府不仅实行免税政策，必要时政府还可补贴部分租金，使得房租降低到社员能够负担的水平。

政府通过减税免税来对私人建房进行鼓励。建房的支出可以在开始使用房屋的8年内折旧40%，从而降低了家庭的纳税。申请建房贷款的金额也可以从纳税中扣除。新建住房免征10年地产税。

住房补贴政策。补贴资金由联邦政府和州政府各承担50%。住宅补贴法规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。

公共福利住房政策。由政府资助，个人、非营利性住房公司或团体营造，最终由低收入者、多子女家庭、残疾人购买或承租。承租公共福利房的家庭每年要向政府住房局进行家庭收入申报，凡收入超过规定标准的应退出福利住宅，否则将收取市场租金。公共福利住房租金标准一般为市场的50-60%。

《租房法》对房屋租赁合同的签订、期限、解除以及出租人和承租人权利义务进行全面规定，其内容主要是强调对承租人权利的保护。房东只有且必须提出相应的理由才能提前9个月解除合同，并且仅仅规定了三种可以解除合同的理由：房屋将自用；房屋老化需重建且不适宜维修；租客累计两个月以上没有近期缴纳房租。

法律对房租作了上限限制：如果房东所定的房租超出“合理租价”的20%，就构成了违法行为。如果超出了50%，就构成了犯罪。三年内房租涨价如果超出20%，也是违法行为。

3，英国

1910年前后，英国公共住宅的比例几乎为零，到了1980年，占到了住宅总量的31%。二战后，英国政府采取了以集中建设出租公房为重点的政策，即所谓“社会住房”（socialhousing）。

20世纪70年代末80年代初，撒切尔政府通过“购买权运动”，逐步实现了公共住宅的私有化（1980年撒切尔政府通过一项住房法案，规定租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房。该“购买权”政策实施后，约有接近一半的公租房被卖给了租住该房屋的租户），到1996年，公共住宅的比例下降到了22.4%，到2002年下降到了14%。政府还开展了一场“去政府化”运动，将大量公共住宅交给“非营利的土地产权人”（RSLS）或住宅组织。

2007年之前，地方政府一直是英国社会住房的主要供应主体，2008年，住房协会（housing associations）首次超过地方政府，成为英国社会住房的主要供应者。英国地方政府的大部分开支都由中央政府通过补助提供资金，而不是通过地方税收。地方政府的最大一部分开支，就是为新住房开发项目提供基础设施和地方公共服务的配套支持。

2011年，英国居民的住房自有率为65.3%，社会租赁住房（主要是各地方政府和住房协会持有的公租房）占17.3%，市场租赁住房占17.4%，而其它形式住户不足1%。这不足1%的其它形式住房，主要是1980年以来，为解决无力在市场上购买住房，但又不符合购买公租房条件的“夹心层”群体的住房问题而发展起来的共有产权和共享权益住房。

2009年，英国有超过180万个家庭在排队等待入住公租房。公租房主要面向低收入群体，其中又多数是单亲或单身家庭。公租房的入住者可以从政府部门领取租房补贴，或者在个人所得税中拿到已支付房租的返还。得到政府各种形式的补贴后，公租房的入住者支付的租金仅为其收入的3-5%，很多入住者的租金成本甚至是零。

2013年引入了“购房援助”计划，由四部分内容构成：产权贷款、抵押贷款担保、共有产权（shared ownership），以及“新建房屋购买”（new buy）计划。后者允许购房者仅以房价的5%作为定金购买一套新建住房。

4，美国

在主要发达国家中，美国实行政府介入最少的住房制度。但美国建立了完备的法律制度、发达的住房金融制度、健全的税收体系，以支持居民自主住房。

1，住房税收政策。联邦政府在征收个人所得税时允许个人在应纳税收中减去当年用于偿还抵押贷款的利息支出，另外住户还可以从应纳税收中减去当年首要房产所需缴纳的房产税，而住户如果出售住房的话，增值部分可以免交联邦资本所得税，单身售房者最高免交25万美元的资本所得税，已婚夫妇最高可减免50万美元。另外，联邦政府对为低收入者家庭开发建设廉租房的房地产开发商进行税收激励，此房产必须为低收入家庭居住至少15年。

2，公共住房政策。为城市低收入住户建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房。始于1937年。

3，租房券政策。1974年，联邦政府按照通过的《住房法》启动了第一个全国性的租房券项目。

4，公平住房政策。1968年通过了《公平住房法》。1975年通过《抵押贷款公式法》和1977年通过的《社区投资法》在抵押贷款方面保证了低收入人群和少数种族人群免受歧视。

5，住房金融政策。1932年颁布《联邦住房贷款银行法》。1938年，国会设立联邦国民住房抵押协会（房利美）。1968年将房利美拆分为两部分，保留房利美成为完全私有的股份制企业，并获得了发行按揭支付证券的权利，同时成立另一个独立的政府机构——政府全国抵押协会（吉利美）对联邦担保的贷款所支持的MBS提供担保。1970年国会通过《紧急住房金融法》，同意吉利美成立联邦住房抵押贷款公司（房地美），同时授权房利美和房地美可购买未经联邦机构保险的普通抵押贷款。2008年，随着次贷危机，联邦政府颁布了《2008年住房、经济恢复法案》，成立美国联邦住房金融管理局（FHFA），同年9月，FHFA正式托管房利美和房地美。

美国的住房制度模式可以概括为“大市场小政府”的住房体系，大市场是指市场提供占全部家庭住房的95%以上，而小政府是指政府只限于帮助那些无能力支付私人房租的低收入家庭和老年人解决住房问题，政府资助的公共住房和廉租房仅占全部家庭的2%。

美国住房制度最主要的特点是控制租金与补贴相结合。控制租金是通过法律途径限制公共住房的租金（上限）。由于此政策的影响，美国公共住房的租金支出只占低收入家庭收入的25%，绝对数额低于市价租金20个百分点。

租金补贴按先后顺序有四种：一是砖头补贴。1965年由联邦政府通过直接将资金补贴给建房者，补贴额度为低收入群体家庭收入的25%与市价租金之间的差额；二是房东补贴。尼克松政府时期，联邦政府向房屋拥有者提供补贴，额度为市场租金与低收入家庭收入的一定比例之间的差额；三是住房券。由政府为低收入者颁发，补贴额度为不超过自己收入的30%的房租与市场租金之间的差额，差额部分由政府承担；四是现金补贴。里根政府时期，联邦政府对低收入家庭直接提供额度为市场租金价格的70%的现金补贴。

然后我们来看看中国。

1949之后实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由单位解决，住房建设资金主要来自政府拨款。

住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。

在此制度之下，中国曾有一个短暂的公有住房发展较快阶段（1949-1957）：在三年经济恢复时期和“一五”时期，各级政府调配住房用地，住房统一建设，统一分配，住房累计峻工10916万平米。国家对相应的租金规定指导价格，使租金保持在一个低水平状态（工资收入的2-3%）。

但随后就进入了公有住房建设低潮（1958-1977）。住房建设进程缓慢。

从1949年到90年代初，国家用于住房建设的投资累计达到2900多亿元（其实大部分是1978年之后的投资），大体相当于冶金工业固投的约4倍。由于这部分巨大投资不能回收进入循环状态，管理弱而效率损失大，导致国家财政负担的加剧。80年代国家和地方财政每年用于住房建设的投资平均达200亿元，用于住房维修的补贴达100多亿元，而每年公房租金只能收回10多亿元。

住宅投资对于住房供应者的国家和单位而言是一种亏损运营，只投入而无产出，住宅建设资金不能形成投资和回收的良性循环。同时城市住宅极度短缺。1978年全国城市人均居住面积不仅没有增长，反而从1950年代初期的4.5平米下降到3.6平米，城市缺房户869万户，占当时城市总户数的47.4%。

所以1998年的房改多少也有些不得已而为之。1998年房地产市场化改革之后，中国的住宅供应基本上走上了单鞭市场化道路，一方面刺激了房地产开发的热情，使得中国的住房供给大幅提升，到2019年，中国城镇人均住房面积已达到39.8平米，达到了发达国家的中等水平；另一方面，政府的住房保障功能实现较弱，尤其是在一二线大城市。2019年全国共有住房6.5亿套，其中城镇3.9亿套，乡村2.6亿套。按住建部数据，到2019年，全国累计建设了保障性住房和棚改安置房8千万套，假设其中保障性住房为6千万套，则其占全国住房的比例不到10%，而且这些保障性住房大都是2010年之后建设的。

但与此同时，全国房价在20年里普遍上涨10倍以上，购买或租赁住房成为年轻人极大的财务负担（大多超过国际上合理的月收入25%上限）；而与此同时，中国的银行业从居民住房贷款中获取利润（中国房贷利率一般为4.65%，在全球都属最高之列），并附加以苛刻的条款。“房奴”一词全国流行。

二

1980年代，当全国的住房制度还是未被打破的旧制度时，深圳率先进行改革，建立了双轨制的雏形。

1980年，中国第一个商品房小区诞生在深圳。

1983年，当时深圳市委书记率团访问新加坡考察住房制度，提出学习新加坡设立住房建设基金，加快住房商品化的改革。之后深圳出台《深圳经济特区行政事业单位职工住宅商品化试行办法》，提出“改革干部职工住房制度，逐步以经济手段取代行政分配，加快住宅建设资金的回收与周转，实行住宅产商品化，促进住宅产业的发展”。当时深圳的思路，即是体制外住宅商品化，体制内逐步改革，建立新型住房保障。

1988年6月，正式发布实施《深圳经济特区住房制度改革方案》，并于1989年发布《深圳经济特区居屋发展纲要》。这一住房制度后来被总结为“双轨三类多价制”。

这一制度的后果被张思平描绘为：“深圳党政机关事业单位人员大部分居住在政府修建的准成本或全成本的福利商品房之中；企业尤其是国有企业员工住在企业利用政府优惠的土地资源修建的微利商品房之中；外商和民营企业家及少数先富起来的群体住在房地产开发商开发的高档商品房之中；外资和民营企业的基层员工大部分住在自建的职工集体宿舍之中；城市流动人口及部分中低收入群众大都居住深圳城中村原住民提供的廉价出租房之中。”

但到2003年，深圳住房制度跟全国并轨了，都变成了市场化供应体系。

2003年深圳市出台《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》，至2011年深圳市人大出台《深圳市保障性住房条例》为，深圳基本停止了停止保障房建设。

到2020年，深圳市的住房保有量总计1087万套，而其中政府累计供应的公共住房仅为约50万套，占比不到5%。仅为全国占比的一半左右。

而2003年到2021年，深圳房价呈上涨格局，其中并经历了三次。

第一次是2009年前后。

深圳一手房在2004年末的均价为5997元/㎡，到了2005年达到7040元/㎡，而2006年则上升到9230元/㎡，2007年更加飙升到13369元/㎡。

2007年底，美国次贷危机全面爆发，中国房地产市场随之调整，价格逐渐回落。全国楼市悲鸣，深圳均价价跌破10000元。2008年12月，国务院颁布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，进一步鼓励普通商品住房消费、支持房地产开发企业积极应对市场变化，强化地方政府稳定房地产市场的职责。2009年，楼市终于复苏。重新回到快速上涨的轨道。

2009年9月，深圳正式进入到房价“2万时代”，同比平均涨幅超过80%。这波涨幅直到2010年4月“新国十条”出台才告一段落。

第二次是2015-2016年。

根据国家统计局的数据，深圳房价在2014年11月开始止跌，在12月份成为全国首个房价上涨的城市，到2015年4月，已连续5个月上涨到，2016年初，国家统计局公布，2015年12月深圳新房同比涨幅高达47.5%，二手房同比涨幅也达到了42.6%。

深圳国土与规划委数据也显示，截止到2015年5月23日，深圳关外商品房住宅成交均价为19892万元/平方米，较4月份大幅上涨65%。

深圳创新发展研究院的一份名为《深圳住房制度改革和房价调控》研究报告指，“如果按年度计算，全市2015年房价比2014年平均增长43.1%，2016年又比2015年增长60%，其中2016年5月全市新房平均价格达到55871元/平方米，同比增长96%。

2016年5月，全市新房平均价格接近5.59万元每平方米，同比增长96%，中心区房价达8万元每平方米，个别高端楼盘每平方米达已达10万元。

值得注意的是，国家统计局数据表明深圳房价在2015年仅上涨47.5%，但这是深圳全市的平均值。而这种数据往往不能反映重点片区的实际情况。事实上，早在2015年5月，就有地产中介传出的数据表明深圳房价在第一季度已上涨了60%，而后来全年的涨幅肯定在100%以上。如果加上2016年上半年的涨幅，深圳房价在一年半之内，上涨了足有150%。

经过这两轮上涨，深圳房价已从2003年的均价5680元/平米，上涨到2016年的53454元/平米，已是13年前的整整10倍；2016年上半年，深圳被国际货币基金组织列为全球“最难买得起楼”的城市，房价收入比高达38.36。”按2016年房价计算，深圳一家三口买60平米的商品房，人均可支配收入至少要达到63423元，而符合这一标准的人数不足深圳户籍人口的20%，不足常住人口的10%。

第三波是2019年底到2021年第一季度。2016年到2021年初，短短5年时间，深圳房价又从均价5.3万，上涨到8.8万元，涨幅超过60%。

我在《深圳房地产第三方批判》一文中提出：2009年的第一波房价上涨，以及深圳环保政策等的共同作用下，将深圳的所谓“十大传统制造业”基本驱逐出深圳（仅女装、珠宝等留有少量制造环节在深圳，其它最多只留下其总部，工厂皆迁出深圳）；2015-2016年第二波房价上涨，直接的结果就是将深圳一批高科技制造业迁移外地；而2019年底到2021年初这波完全无理由上涨，继续对科技制造业有所影响。

这种驱逐，以2015-2016年的第二波为例，主要通过以下几种方式进行：

其一，工厂厂房，无论是土著农民私人拥有或集体所有的工业区，还是市场化的产业园区，还是市区两级国有企业控制的工业区或产业园区，纷纷涨租，给企业（尤其是ICT产业链上的中小型配套企业）正常经营带来了压力。

其二，工业区附近的各种住宅（包括住宅小区及城中村）纷纷涨租，导致企业员工的生活成本急剧抬升，间接给企业造成压力。

其三房价向上提升了房地产商进入深圳城市更新领域的热情，而任何“城市更新”项目，尤其是那些大型项目，其实都是片区下一波房价上涨的主要助推器。

宝安区、光明区、龙华区等各区是深圳最主要的工业基地，而且是最核心的ICT产业集聚区，这几个区又是房价向上的核心区，产业链上的中小型企业预见到这些区域未来房价进一步上涨的可能性，便只能早作计划，迁出这些区域。有些企业是就近迁到东莞，有些企业则是直接迁出珠三角区域。

其四，各原住民集体股份公司由于对未来的“城市更新”充满预期，于是乎就不再跟企业签长期的厂房租赁合同，而是改为一年一签。没有任何企业的正常生产经营活动可以建立在厂房一年一签租赁合同的基础上。于是乎就被迫离去。

其五，政策层面或间接驱动。比如说区域之城市基础设施建设的重大投入，诸如地铁、大型教育医疗、文体及商业设施、城市公园等的巨大投入，这意味着大量的资本沉淀到区域的土地之中，提升了土地的价值含量，其结果必然体现在房价的上涨中。

2016年5月，任正非在接受新华社采访时，批评深圳“生产成本太高了，工业发展不起来”，“高成本最终会摧毁你的竞争力。而且现在有了高铁、网络、高速公路，活力分布的时代已经形成了，但不会聚集在高成本的地方。”任过去从来不会批评地方政府，这是他首次。之后，华为开始了向东莞松山湖的大迁徙。

三

2011年之后，深圳政府也认识到出现的问题，试图逐步调整和纠偏。当然这也是回应落实2007年之后中央所出台的一个又一个保障房试探性政策。这些调整的最后成果，汇集为2018年出台的《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》文件（以下简称“2018年文件”）。

《意见》提出建立由市场商品住房、人才住房、安居型商品房、公共租赁住房四类住房构成的4∶2∶2∶2住房供应与保障体系，统筹解决各类市民住房问题。该“意见”计划深圳人才住房、安居型商品房、公共租赁住房的比重，提升到新增住房供应总量的60%左右，其总量到2035年不少于100万套。

到2021年，深圳市住建局又声称要用10年时间（即到2030年）建设110万套公共租赁住房。但业内人士并不看好这一计划能在多大程度上实现目标。

就目前深圳的公共性住房政策历程来看，深圳政府做了以下几件事：

其一，深圳政府对户籍人口中的住房困难人群做到了基本保障。

深圳2020年户籍人口规模已达到500万人，如果按每年新增（人口出生和移民两种方式）户籍人口50万计算，则2030年就将达到1000万户籍人口，是现在的两倍。按每户2.5口计，意味着400万户。

鉴于户籍人口中原住民大都通过农民房实现了自有住房，其中的贫困人口无房户可以忽略不计。而入籍的新移民中所谓的困难人群大抵只是每年10万左右的应届大学毕业生，假设2010-2030年新入籍的大学毕业生约200-250万人，而假设其中30%无法实现自有住房，则意味着这是60-75万人，假设其每户为1.5口，则意味着对公租房或保障房的需求为40-50万套。

其二，深圳政府仅对非户籍人口中的“人才”作出了保障性住房的承诺。事实上由于“人才”（一般来说会要求大专以上学历）入籍的难度并不高，所以这个承诺相当于对户籍人口的承诺向外作了一个规模不太大的扩大、延伸。据了解，深圳到2020年共有各类人才约550万人。

假设到2030年不具有深圳户籍的人才总量为100万人，深圳对非户籍人口低收入人群的30%保障率的承诺，我估计也就是针对这100万非户籍人才中30%中低收入群体的保障承诺，也就是30万人，假设平均每户1.5人，即是20万户。

这意味着，这两类人中对保障性住房的需求为60-70万套。因此，到2030年倘若政府完成了110万套公共住房的建设，那么保障这两类人的住房需求是可以实现的。

如果按照深圳政府的规划，到2035年，深圳政府推出的公共政策住房累计也不会超过160万套，在1260万套全市住房存量中，占比也不过是12.7%。这个住房保障程度显然还有提升空间。

假设为了建设有中国特色社会主义先行示范区，政府公共住房在全社会存量住房中的占比应该达到30%，那就意味着公共住房总量应该达到360万套，要比现在政府的计划多出200万套。也意味着政府自2020年起应该建设310万套公共住房。假设每套公共住房平均面积为50平米，则需要建设1.55亿平米的住房。假设建这些住宅小区的平均容积率为5，则意味着需要3100万平米，也就是31平方公里的住宅建设用地。

其实这也并非一个绝对不可能的任务。问题的关键其实仍是理念认知，核心是对多少人负责的问题。可以拿来一说的是：新加坡也只是对700万人口中的400多万本国公民提供住房保障，非本国公民则不能享有；香港也是只对港籍人口负有住房保障责任。所以深圳政府认为自己对户籍人口提供住房保障就可以了。

然而深圳长期户籍与非户籍人口都是倒挂的。即便到了2021年，可能实际总人口已超过2000万人，但户籍人口仍只有550万人，只占到约1/4。这种倒挂状况已持续了40年。因此政府以不能对14亿中国人负责任为由而只将住房保障限于户籍人口，在逻辑上是不能成立的。因为不可能有14亿中国人涌入深圳，连1.4亿都不可能。没有工作、没有任何收入而长期滞留深圳这样一个高成本的城市是无法想象的，因而能够留在这里的人，基本上应该是有工作的，也就是就业人口。就业人口就一定是在某个产业里就业的。

当然深圳试图扩大住房保障范围，现在看来所循路径有二：一是扩大户籍人口规模，然后将住房保障覆盖到其中的低收入人群；一是扩大人才定义范围，或者是锚定产业而提供住房保障，无非是将涉及的产业范围扩大还是缩小的问题。这样的路径已较之前有所进步。

四

在此前更长的时间里，城中村农民房承担了“廉租房”的角色，这已是理论界公认的事实。在论及深圳地区创新网络时，我们不能忽略原住民为此作出的贡献。

1979年之前，深圳为广东省惠阳地区下辖的宝安县，共有人口33.35万人，若扣除逃港的户籍人口，保守估计为30万人，其中城镇人口仅有约2.5万人。到今天，官方没有原住民人口的准确统计，我所了解到的，有两个数字，一说是56万人，一说是约70万人。按照2018年3月，深圳市城中村改造办公室发布的数据称，深圳城中村总用地面积320平方公里，以原行政村为单位的城中村大概336个，以自然村为单位的城中村为2000个，城中村容纳的居住人口约1200万人。不用政府花一分钱，向1200万中低收入人群提供了2.7亿平米的廉租房，当然他们也从中收获了巨量的财富。

1992年6月，深圳市政府发布《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，在原关内地区实施“统征”——将“特区集体所有尚未被征用的土地实行一次性征收”。深圳市撤销了特区内的68个行政村，4万农民改变户籍身份成为“城里人”。

2003年底，在经过高层特批之后，深圳市下发《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，决定推动原特区外宝安龙岗两区的全面城市化，于2004年在原关外实施“统转”——即把关外全体27万农村集体居民转为城镇户籍人口，从而把集体土地也转为国有土地。将原特区外所有的18个镇改为街道办，所有的218个行政村改为“居民委员会”。至此，深圳市实现了所谓的“城乡土地一体化（即全域土地国有化）”。

正如我之前文章中指出的，倘若我们总结地方政府与原住民过去这三四十年博弈的特点，我们可以发现，双方各有平衡：而原住民的武器则是“合理性”与“既成事实的法不责众”。博弈的结果，基本上可以说，原住民有所胜利：政府只能抑制原住民所建住宅产品因合法性缺失而产生的价格损失——其定价较市场上正常的商品房往往低三分之一甚至一半，这也是所谓“廉租房”之来历——却不能阻止30多年来农民房的一再扩建和扩大规模；原住民虽没能拿到足够的“法权”，但却得到了实利，甚至因其合理性而得到了（国际国内）舆论的支持。

原住民小产权房的合理性，来源于“市场理性精神”的召唤，回应了市场有效需求，并向市场提供了合乎要求的低租金水平的住宅产品，同时承担起了在当时被政府放弃的“廉租房”供应责任，同时避免了在社会主义国家出现贫民窟现象。

由于不具有合法产权，且城中村农民房往往建筑质量不高、户型不佳、公共配套缺乏，而且没有好的物业管理服务，居住的体验较差，因而农民房的租赁价格较之商品房往往低至一半。但对许多低收入业者来说，他们根本承担不起“较佳居住体验”商品房的租金水平，原住民城中村的农民房满足了他们对低成本租屋的要求。

有人撰文指出城中村的三大

其一，布局的高密度。为了追求利益最大化，能有更多的出租面积，村民不规范建设，在自己的宅基地上尽量建满建高，楼与楼之间没有合理的间距，形成握手楼、贴面楼、一线天等这样的城中村典型的景观。

其二，设施相对陈旧不完善，排污管道，垃圾箱，公共厕所等各种环卫基础设施的规划及配套建设未纳入统一规划。公厕建造布局不合理，路灯亮化率未达标，垃圾箱破损严重，道路坑洼不平，市政管网不到位、绿化覆盖率明显不足等现状。特别是城市管线不配套，排水设施不全，污水积水较多。卫生意识差，垃圾的处理很随意，村里卫生死角随处可见。

出租房屋管理松懈，住户占用公共通道堆放杂物，有较大的安全隐患，防火间距不足，房屋与房屋之间垂手可及，消防车无法通过，一旦发生火灾，蔓延起来，安全隐患较大。

其三，村里的公共设施配套不足，缺少绿化及活动空间，老人孩子没有更多的娱乐空间，年轻人回来也只是蜗居在一张窄窄的床上，没有太多可以休闲娱乐的地方。楼挨着楼，住户间缺少私密空间。

在2009年深圳推动“城市更新”之后，如何解决城中村所谓“小产权房问题”就成了政府的一块心病。周其仁教授团队在其2014年的土改报告中曾建议将所有小产权房一次性无条件合法化，这一建议其后无果。而整体拆除重建，在房价上涨周期地产商会有较高的积极性，倘若进下房价下跌周期，预计积极性就会迅速降低，未来寄托于整体拆除重建的希望也就变小。

剩下的可选方案就是所谓“综合整治”。这本是2009年官方就已提出的城市更新的三种选择之一，但原来没有成为优先选择。而现在则似乎更被重视了。

《深圳市“城中村”综合治理2018—2020年行动计划》于2017年11月开始部署。根据《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，深圳划入综合整治分区涉及252个行政村、718个自然村，用地总面积55平方公里。政府声称，将在视频门禁系统接入、符合条件城中村实现管道天然气全覆盖、垃圾分类设施配置全覆盖。对城中村的居住环境、市政基础设施、安全隐患、交通秩序等10个方面进行综合治理。

到现在为止，我们可以看到，除了政府在所有城中村所进行的公共产品的铺入之外，也涌现出了两种典型的改造模式。一是福田区的“水围柠盟公寓模式”，一是万科“泊寓”模式。

在2009年之后，福田区曾在上沙村进行试点，由政府投入数千万元进行公共产品注入，统一改造和租赁，作为天安数码城的配套公寓，当时据说效果颇佳。在此基础上，福田区又在水围村进行了试验。

水围村紧邻深圳CBD，靠近皇岗口岸和福田口岸，占地面积0.23平方公里，居住着大约1500名本地村民和30，000多名外来租客。柠盟公寓项目改造片区位于水围村西南边缘，规划面积约8000平米，片区由水围村集体股份公司统一规划并于2002年建成。35栋农民楼的基底和层高一致，每块宅基地90平米，每栋楼7层，1-2层为商业，3层以上为住宅。这35栋住宅有29栋纳入了柠盟公寓项目，项目2016年启动，2018年完成。

2014年，水围集体股份公司出面与多数已移居境外的35栋私宅的70多个业主联系，希望以长租方式获得物业使用权。经过六个月谈判，最终与32.5栋私宅业主达成十年租赁协议，其余2.5栋业主坚持保持原状。根据租赁合同，集体股份公司每月向业主支付约73元/平方米的租金，每两年增加6％。

2017年3月，福田区政府宣布深业集团有限公司（深业）加入柠盟公寓改造项目，2017年12月，项目改造完成，深业将升级后的504间公寓（共15，472平米）移交给福田区住建局纳入政府保障性住房系统。福田区政府选拔目标企业，并向其员工开放公寓租赁申请通道，租金为每月75元/平方米，与水围村其他私宅租金相当。政府支付了每月75元/平方米的补贴平衡改造成本，但深业项目收益率仍仅为0.12%，远低于国有企业8.3%投资回报率的考核标准。

2014年，万科率先试水长租公寓业务，两年后正式推出集中式公寓品牌“泊寓”，并将长租公寓列为万科集团核心业务之一。2021年度租赁企业全国开业规模TOP15名单中，万科泊寓以15.7万间排名第一，较第二名龙湖冠寓规模高出5.7万间。“泊寓”已经形成六种业务模式，其中一种即“城中村联营改造运营”，即由万科与村民谈判以长租形式拿下连片的城中村农民房，改造成适合年轻人租住的相对优质空间，从中赚取差价。

由于要从原住民那里拿到长租权，必然要付出高出当时平均租金水平的价格，而万科又要从中赚取不低于20%的毛利率，则意味着改造后的房租水平要高出当时市场水平的20-30%。这相当于推动了一波深圳特区外城中村房租上涨，因此难免有所压力。显然它只适合于部分金相对较高收入的金领和高级白领租客。

五

住房制度与住房政策之所以在地区网络中十分重要，是因为它是人的最基本生存条件。但是如前所述，长期以来深圳政府更为看重的是对人才的住房保障。虽然深圳的人才政策门槛设置较低，大专毕业生即可被视为人才，且某些考取相应证明的技术工人也可被纳入人才之列，这使得2020年底深圳人才总量已达到550万人。但仅解决所谓人才住房保障，并不能从根本上稳定深圳地区创新网络中所有所需要的工作者。

毕竟无论是产业链网，还是大学及科研机构，并非仅由“人才”组成。智能手机产业链同样需要较低端的包装产业和技术含量不高的物流配送系统来配套。更不要说餐饮、零食、物业服务等这些蓝领就业岗位。离了它们，整个创新体系同样玩不转。

然而2015年之后，深圳房价不仅仅是蓝领就业者难以忍受，就连高新技术企业的研发人员也难以负担，这是导致深圳部分科技企业外迁的原因之一。

如何解决此一问题？需要反思既有的住房制度。2018年文件的反思太具过渡性了，并没有完全解决这一问题。

笔者至少看到以下几个努力方向：

其一，以公共租赁住房为主，尽可能做大公共住房的规模。公租房仍应该是深圳住房制度未来10年的重中之重（我个人的一贯观点，反对以出售方式建设公共住房），倘若10年内能拿出200万套以上的公共租赁住房（平均面积约50平米，合计1亿平米），就能相当程度上缓解深圳各个产业年轻人的居住问题，同时也能有效地打压租赁市场价格。

其二，前述“水围模式”应在全市城中村进行推广，政府承担起住房保障的职责，财政拿出足够资金扶持推广，如果能将现有城中村的10%以水围模式进行改造，就可以使市场上增加至少2500万平米的廉租房。

升级“水围模式”，政府可以牵头对公租房有较大规模需求的企业，与邻近的城中村结对合作，建立特定企业的“青年人才公寓”，政府注入公共产品，并提供相应补贴贴。企业也可投入适当的资金补贴。

其三，政府应推出普惠性的房租补贴政策，以缓解全体市民的住房成本压力。

其四，应建立类似德国那样的“租务管制”制度，保障租客的利益，并限制房屋空置。

其五，应一企一策，允许部分关键性链主企业（全市约10家左右）自建“企业村”、“企业园区”，在其空间内允许自建大规模员工公寓及附属商业、文体设施。对资格设严格门槛，由市级政府依法确定，并经市人大常委会同意。

其六，应全面规范房地产市场，按豪宅、普通住宅分类对全市居住空间进行分区管理，抑制房价，使其逐步回归到市民能够承受的房价收入比范围（20倍左右）。

我在《深圳房地产第三方批判》长文中对深圳住房制度有全面的分析及个人建议，在此不再赘述。但毫无疑问，检讨住房制度的时间节点已经到来。