新官上任最会烧“哪三把火”? 700位省市书记的注意力分配调查 | 文化纵横_风闻

燕阳、鲜逸峰、杨竺松

清华大学公共管理学院

(本文原载《海南大学学报(人文社会科学版)》2022年9月)

【导读】近来，各地党政主官进入密集调整期。作为一地经济社会发展的决策者，地方党委书记的政策注意力如何分配，是外界观察地方治理、认识治理体系与党政部门运作规律的重要窗口。

本文通过整理2005-2019年间，31个省、自治区、直辖市以及235个地级以上城市党委机关报，**对95位省委书记、83位省会及副省级城市市委书记以及529位地级市市委书记上任半年内每日公开活动的新闻报道（共61206份）**进行总体分析。研究发现：

地方官员对单一议题的关注度以及注意力的多样性，均有明显调整。首先，经济发展议题的关注度居高不下，但有所调整；其次，政治与党务议题在2013年后明显增加；再者，农业与扶贫议题、生态环境议题的占比也有所增加。自2013年以来，地方党委书记的注意力更具有多样性，除经济、政治等核心议题之外，环境、科技、应急管理等在传统公共议题中被视为“非核心议题”的内容占比逐渐增加。

本文分析，年轻官员更加注重经济发展议题，任职年龄较大的地方党委书记更加关注政治和党建议题；省会城市党委书记对经济发展的关注度更高；随着官员行政层级的降低，关注议题的多样性有所上升；东部地区书记对经济议题的关注度略高于中西部省份，对于西部地区而言，尽管发展经济的诉求更加强烈，但脱贫攻坚和民生改善等议题挤占了决策者更多的注意力资源，议题间的竞争更为激烈。作者认为，调查研究、集体学习、会议决策、协调议事、督查纠偏等机制，共同影响了地方党委书记的注意力分配及其策略。

本文节选自**《当代中国地方治理中的议题政治学——基于政策注意力视角的分析》，**原载《海南大学学报（人文社会科学版）》2022年9月，**篇幅所限，文章有所编删，请有需要者参酌原文。**仅代表作者观点，供读者参考。

当代中国地方治理中的议题政治学

——基于政策注意力视角的分析

**********▍**********背景与问题

注意力配置是管理学研究的核心问题，与企业相比，政府组织面临的公共事务更加复杂多样，并且还需要同时回应不同主体的利益诉求，而注意力资源又具有稀缺性，因而探究政策注意力配置的规律就显得尤为必要。随着我国经济从高速增长转入高质量发展的新阶段，各级政府除了要继续推动经济发展，还要同时回应产业转型升级、生态环境保护、共同富裕、科技创新能力提升等诸多治理挑战。因此，政策注意力资源变得更加稀缺，决策者经常会面对**“既要做什么，又要做什么”**的抉择。作为政策过程的起点，注意力配置会影响政策资源的分配，进而对政策执行和政府绩效产生重要影响，因此一些与政策注意力配置相关的问题亟待得到学理上的回应：当面对竞争性的政策议题时，地方政府及其决策者会如何配置其注意力资源？他们对不同议题的关注度又呈现怎样的阶段性特征？此外，地方政府的议题关注会受到哪些因素的影响？又该如何通过有效的制度设计来促使地方政府形成符合高质量发展要求的注意力偏好？

考虑到已有研究还不能明确回答以上问题，本文以地方政府及主要领导干部为研究对象，在识别了省市两级地方党委书记履新后日常公务活动所关注的政策议题后，构建了地方政府政策注意力数据库，并依托该数据库对地方政府及其决策者的注意力动态进行了“纵向+多议题”分析。

总体上看，2005~2019年间，特别是党的十八大后，无论是地方官员对单一政策议题的关注度，还是整体上的注意力多样性均发生了结构性的调整和优化，因为地方官员履新后开始将更多注意力配置在生态环境保护、脱贫攻坚、科技创新等政策议题上，这也表明在落实新发展理念、构建新发展格局的过程中，决策者的议题关注更为多样，主动回应事关高质量发展全局的政策问题越来越成为政府注意力配置的常态。

本文建立了一个新的数据集，它涵盖了2005~2019年间31个省、自治区和直辖市以及235 个地级以上城市党委机关报对95 位省委书记、83位省会及副省级城市市委书记、529位地级市市委书记上任半年内每日公开活动的新闻报道（共61206份），并基于这些文本数据实现对地方官员政策注意力的测度。相较于传统的数据源，其特点在于：第一，这些对地方党委书记公开活动的报道以“日”为基本单位，因而便于细粒度地观察决策者注意力配置的日常动态；第二，这些文本记录了地方官员参加的各种类型公务活动的主题和内容，包括主持或参加各种会议、调研视察、做出批示指示、会见重要客人等，而这些不同类型的活动都是中国地方政治精英释放注意力信号的重要途径。因此，相较于单一使用政府工作报告或领导批示，这一数据集可以更客观、全面地呈现地方政府决策者的注意力偏好。（编者注：本文第二部分原为“研究设计”，为便于阅读，仅节选本段内容）

**********▍**********政策注意力配置的“纵向+多议题分析”

（一） 地方官员政策注意力的议题结构及其关注度变化

在完成数据分析后，本文首先汇报了地方官员政策注意力的议题组成及其在注意力空间中的相对占比，包括：经济发展(34.34%)、政治与党务(25.07%）、人大政府政协工作(3.39%)、农业与扶贫（8.30%）、应急管理(3.62%)、生态环境（4.48%）、民生(9.13%)、科技(2.36%)、文体旅游(4.09%）以及国防和军队建设(2.36%)。不难发现，地方官员对“经济”和“政治”类议题的相对关注度最高，样本均值分别达到34.3% 和25%，这意味着地方官员履新后会把一半以上的注意力资源配置在经济发展和政治建设等工作上，因而这两类议题对于地方官员来说具有更高的关注优先级，成为名副其实的“核心议题”。具体来看，地方党委书记对经济发展的关注主要聚焦在宏观经济政策、产业与企业发展、地区经济发展战略与规划、对外开放与区域经济合作以及经济体制改革等几个方面，而对政治和党务工作的注意力则具体配置在党建与组织管理、宣传与意识形态、干部作风与纪检监察、国家安全与政法、民族宗教与统一战线、群团组织发展等几个方面。上述议题关注结构充分体现了党委书记作为地方党委第一责任人抓总管总、协调各方的“主心骨”作用。

对于经济和政治这两项核心政策议题，本研究进一步绘制了样本期内官员对这两类议题相对关注度的变化趋势。如图1所示，**2005~2019年地方党委书记履新后对经济发展的关注呈现倒U型的变化趋势，而对政治与党务类议题的关注则整体呈上升趋势，并且上升趋势在2013年后变得更明显。**这表明，党的十八大后，地方官员的注意力偏好较之前有所改变，其中，对政治与党务工作注意力的增加与十八大以来党中央加强党的领导和党的建设，特别是推进全面从严治党等一系列工作密不可分，但是，决策者对经济议题关注度的变化则不能简单理解为十八大后地方官员不再重视经济，而应当视为我国经济由高速增长转入高质量发展阶段后，地方官员注意力配置所进行的动态调整，因为一方面，尽管地方官员对经济发展的相对关注度较之前有所降低，但经济工作在决策者注意力空间中的核心地位并没有发生本质改变；另一方面，随着我国改革开放进入攻坚克难的“深水区”，一些诸如环境污染、贫富差距等影响经济高质量发展的深层次问题开始显现。因此，地方官员需要转变过去以GDP为核心的政绩观，树立新发展理念，在推动经济增长的同时及时回应和解决好其他转型期的治理挑战。如图1所示，党的十八大后，地方官员对生态环境、农业与扶贫等议题的注意力也较之前有所提升，这都体现出中国特色社会主义进入新时代后，地方主要领导干部注意力偏好所发生的结构性调整。

（二）地方官员政策注意力中的议题多样性

为了进一步揭示地方官员注意力空间中议题关系的动态变化，本研究还引入香农H指数这一用于测量政策注意力分散和集中程度的重要指标，通过计算每位官员政策注意力的香农H指数后绘制了该指数在2005~2019年间的变化趋势，如图2所示，自2005 年以来地方官员上任后政策注意力中的议题多样性经历了由低到高的变化过程。其中，从2005 年到2012 年，香农H值呈缓慢下降趋势，表明地方党委书记上任后越来越倾向于将注意力聚焦在一个或某几个重要政策议题上，而从2013 年开始，香农H值又开始缓慢上升，表明官员与之前相比开始把注意力资源更为均匀地配置在不同的政策议题间。

在政策注意力研究中，注意力多样性反映了决策者在不同议题上分配注意力资源的均衡度。因此，当决策者对某一项或某几项政策议题的关注度明显增加（或减少）时，注意力多样性必然会发生改变。正如前文所提到的，政治和经济是地方官员履新后关心的核心议题，在通常情况下，这两项议题占据了决策者注意力空间的一半还多，其他如农业、环境、科技、民生、应急管理等传统公共政策议题则属于“非核心议题”。因此，如果地方官员上任后把更多的注意力配置在政治和经济工作上，那么他们对其他非核心政策议题的相对关注度必然会下降，这就会引起注意力多样性（即香农H值）的降低。反之，如果地方官员上任后将注意力更多分散在那些非核心议题上，同样也会“挤占”对经济和政治的关注度，但整体的注意力多样性就会增加。因此，上述政策注意力多样性的变化趋势也同样反映了党的十八大以来地方官员政策注意力配置发生的结构性调整，即经济议题对其他非核心政策议题的“挤出效应”在减弱，地方官员开始将一些原本集中在经济领域的注意力资源配置到了政治、环境、扶贫等政策议题上，进而影响了其注意力空间内不同****议题的均衡度。

（三） 地方官员注意力偏好的异质性

在分析了单一议题政策关注度和注意力多样性的变迁特征后，本文最后对地方党委书记议题偏好在任职年龄、行政级别和工作区域上的异质性做了比较分析。如图3所示，**与年轻官员相比，任职年龄较大的书记在上任后对经济议题的关注度相对更低，而对政治和政党事务的关注更高。**这在一定程度上反映了官员年龄对其行为偏好的激励作用，也就是说，更年轻的官员相对拥有更大的晋升空间，因而当被任命为地方党委“一把手”时，他们推动地方经济发展的动机更为强烈，因为相比于其他的政策议题， 经济发展的成果能够在短期内见效，这有助于彰显官员的执政成绩，提高其晋升机会。

但是，随着官员年龄的增加，晋升空间日益收窄，这一激励效应会变弱。图4则呈现了官员议题偏好在行政级别上的差异，**很明显省会城市党委书记对经济议题的相对关注度最高（37.54%），这说明作为本省乃至区域经济板块中的核心城市，经济事务对于省会城市“一把手”来说具有更高的议题优先级。**此外，在地级市委书记的议题空间中，政治和经济事务对其他“小众”议题的挤出效应更弱，反映出随着行政层级的降低，官员议题多样性有所上升，因为很多与民生、农业、应急管理等相关的具体事务需要市级政府来直接回应。最后，如图5所示，地方官员的注意力配置也会因主政地宏观发展环境而异，东部地区书记对经济议题的关注略高于中西部省份，而对于西部地区来说，尽管发展经济的诉求更加强烈，但由于这一地区多为少数民族自治区和欠发达省份，脱贫攻坚和民生改善等公共事务“挤占”了决策者更多的注意力资源，因而议题间的注意力竞争也更为激烈。

**********▍**********进一步讨论

（一） 地方官员政策注意力配置的规律

根据对地方党委书记履新后政策注意力配置的“纵向+多议题分析”，本文进一步总结了当前我国地方官员注意力配置的三个重要规律：

**首先，从单一政策议题关注度的时间变化上看，我国地方官员的议题关注总体上呈现较强的惯性和路径依赖。**在本研究的样本期内，除了经济、政治、生态环境、农业扶贫以及科技创新等几项议题的关注度出现一定的起伏波动外，地方官员对其他议题的注意力均保持相对稳定。此外，决策者议题偏好的变化也并非一蹴而就，而是会经历一个“渐变期”。例如，尽管地方官员对政治和环境类议题的关注在党的十八大后出现了非常明显的增加，但对这两项议题关注度的上升趋势却是始于2009年左右。

**其次，从不同官员注意力空间的议题占比上看，决策者议题偏好变化所引发的注意力空间的结构性调整正在变得越来越复杂。**由于注意力空间的有限性和决策者的有限理性，注意力配置本质上是一场“零和博弈”，当更多议题进入决策者的视野时，其必然会打破决策者原有注意力空间的格局，再加之地方官员拥有差异化的个人特征、议题偏好和工作环境，这些因素共同作用所带来的级联效应可能会对决策者的注意力配置产生深刻影响。特别是在当前贯彻新发展理念、构建新发展格局的时代大势下，地方官员所面对的公共问题更趋复杂多样，不同议题围绕有限注意力资源的竞争将变得更加激烈。

**最后，从议题属性上看，地方官员针对不同议题的政策关注正从“一维”转向“多维”，“议题捆绑”越来越成为决策者注意力配置的常态。**本文发现，随着我国经济社会向高质量发展的全面转型，地方官员的注意力配置更加强调不同属性议题间的捆绑融合，例如，在关注本地工业经济的同时强调节能减排和绿色发展，从而实现经济和环境议题的捆绑；而在制定本地区乡村振兴战略的同时突出科技富农、科技兴农的相关内容，进而实现农业和科技创新议题的融合。因此，不同议题的交叉捆绑已成为新时期地方官员注意力配置的重要特征。

（二） 影响地方官员合理配置政策注意力的组织机制

不论是决策者议题偏好所具有的惯性，还是其注意力空间结构调整的复杂性，都充分表明在当前新的发展环境和目标约束下，地方官员科学、合理、高效地配置政策注意力并非易事。因此，管理和组织学视域下的注意力理论强调，应当通过一系列的组织机制来激励决策者合理配置注意力资源。对此，当代中国的行政体系已经形成了一系列能够对决策者注意力配置产生重要影响的组织机制或政策工具，本文将这些机制进一步总结为调查研究、集体学习、会议决策、议事协调和督查纠偏这五个方面。进一步地，从Ocasio提出的“决策者注意力配置模型”的视角看（如图6所示），这五项机制分别对应了政策过程的几个关键阶段，因而对决策者合理配置注意力资源、形成正确的注意力导向产生了重要作用。

**首先，对于调查研究机制来说，一方面，调查研究可以帮助决策者及时发现问题，完成政策议题的识别和注意力聚焦。**因为通过高质量的调查研究，决策者不仅能及时注意到需要回应和解决的现实问题，还能在这一过程中思考和凝练相应的解决方案，这大大提高了行政决策的效能。另一方面，调查研究能够帮助决策者掌握更多信息，从而为科学决策奠定基础。合理配置政策注意力的前提是对有关信息的充分了解和评估，习近平同志曾指出：“调查研究是对客观实际情况的调查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌调查清楚，把问题的本质和规律把握准确，把解决问题的思路和对策研究透彻”。因此，只有通过调查研究深入基层一线，掌握一手资料，了解客观实际，才能将政策注意力聚焦于问题的痛点，并得出切实可行的政策方案。

**作为从议题识别向决策沟通推进的重要一环，集体学习机制对地方官员合理配置注意力具有积极意义。**一方面，在当前信息爆炸的时代背景下，集体学习能够帮助决策者在短时间内掌握各种政策问题的最新动态，补充和吸收相关专业知识，从而减轻因信息冗余而带来的“注意力碎片化”。本研究发现，各省市党委理论中心组经常通过集中学习的方式来跟踪与高质量发展相关的新兴前沿议题，例如大数据、人工智能、数字经济、生物安全、工业互联网、碳达峰碳中和等。通过邀请相关领域专家学者对不同议题进行讲解，决策者能够将注意力聚焦于这些事关当前和今后一个时期经济社会发展的战略问题， 从而增强决策的主动性和预见性。另一方面，集体学习能够促进领导班子成员间的信息共享和沟通协调，这有利于在正式决策形成前凝聚思想共识、提高决策效率。集体学习机制将专家讲解与成员讨论有机结合，注重学习的开放性、时效性和针对性，这一过程实际上兼具“头脑风暴”和“决策咨询”的功能，并推动了政策注意力向政策制定和执行的加速转化。

**而与具有更多非正式色彩的集体学习不同，会议决策作为公共管理最普遍的制度安排起到了传递信息、配置资源、赋予议题合法性等重要作用。不过，在当代中国，会议的作用已不再局限于传统的提高行政决策效能上，而是成为影响和塑造政策注意力的重要工具。本研究发现，在地方党代会闭会期间定期召开的党委全会常常发挥了“政治引领”和“议题聚焦”**的作用，能够推动党代会确立的目标任务得到有效落实。此外，一些重要会议还可以显著增进“政治认同”，促使各级政府将注意力统一到中央的重 大决策部署上来。不论是“两会”或地方党委常委会议等具有明确政策议定功能的决策型会议，还是一些在重要节日（如国庆节、建党日、劳动节、建军节）召开的具有明显仪式和纪念色彩的会议，其共同特点就是通过对党和国家的重大战略进行新的阐释和表态，从而促进决策者对党中央各项方针政策的政治认同，而这种政治认同感对于统一思想，增强决策者注意力的稳定性和连续性具有重要作用。

**与会议决策机制类似，议事协调机制也被视为观察中国国家治理体系及其运作逻辑的重要窗口。**作为中国各级政府治国理政的一项重要工具，议事协调在政策实践中常常表现为建立各种领导小组，其特点是通过“政治挂帅”和“高位推动”在多层次的政府体系内部迅速建立起矩阵式的组织结构，由于这一机制能够摒弃传统科层组织中的繁文缛节和庞杂规则，因而具有灵活性高和动员性强的显著特点，并被广泛应用于政府的各类专项行动或专题治理中。领导小组不仅在政策创新、政策协同、改革攻坚等方面发挥了重要作用，它还能够主动吸引各级领导干部的注意力，从而实现集中力量办大事。此外，领导小组还可以增进决策者注意力的议题多样性、改善其议题偏好。本研究发现，各省市党委在党的十八届三中全会后相继建立全面深化改革领导小组（简称“深改组”），按照中央统一要求，各地深改组在成立后围绕当地经济、政治、文化、社会、生态文明、党建等六大改革主线，讨论并通过了数百项改革方案或指导意见，这些方案不仅聚焦那些事关地区经济社会发展全局和长远的重大战略议题，同时也关注了许多之前未能给予足够重视的具体性政策问题。通过深改组这一决策议事平台，更多议题被纳入正式的决策议程，成为全面深化改革的重要组成部分，这就极大地丰富了决策者政策注意力的多样性，有助于提升全面深化改革的整体性、系统性和协同性。

**最后，在政策过程的末端，督察机制则发挥了注意力纠偏和政策执行信息反馈的重要作用。**督察是指在纵向行政体系内由上一级政府发起，通过定期或不定期派出督察组织对下级单位相关工作开展或完成情况进行的监督检查。党的十八大后，为了推动地方政府贯彻落实中央各项重大决策部署，中央围绕反腐败、扫黑除恶、生态环境保护、脱贫攻坚、疫情常态化防控等向省级党委政府派出了各种巡视或督察组，并将其制度化，实现了常规督察与专项督察的有机结合。值得注意的是，督察频繁出现的政策领 域也往往最容易发生注意力配置偏差，无论是全面加强从严治党，还是完整准确全面贯彻落实新发展理念、建设美丽中国、推进乡村振兴等，都是推进高质量发展进程中最难啃的“硬骨头”，必须久久为功。因此，督察有助于地方政府特别是主要领导干部充分理解中央的决策部署，使之在这些公共问题上保持注意力配置的连续和稳定。

以上分析表明，**调查研究、集体学习、会议决策、议事协调和督查纠偏这五项机制成为影响我国地方官员政策注意力配置的重要结构性因素。**更重要的是，作为我国领导体制制度优势的具体体现，充分挖掘和发挥上述五项机制在政策过程中的积极作用，不仅有助于为地方政府及决策者合理配置注意力提供基本的制度保障和组织激励，也有助于推动我国制度优势向治理效能的加速转化。

**********▍**********结论与政策启示

本文聚焦地方党委书记履新后的日常公务活动，通过内容分析方法对地方党委书记上任后的政策注意力配置进行了多维度的探索性分析，系统呈现了地方治理中广泛存在的“议题政治学”。研究发现，**2005~2019年间，地方官员对单一政策议题的关注度及其注意力多样性均发生了明显的调整和优化，不过决策者的议题关注仍然具有较强的惯性和路径依赖。**随着高质量发展的不断深化，地方官员政策注  意力的结构性调整将变得更为复杂，注意力配置中的“议题捆绑”现象也日渐成为常态。此外，本文在描述性分析的基础上进一步讨论了中国场域下影响地方政府及决策者注意力配置的五项重要组织机制， 包括调查研究、集体学习、会议决策、议事协调和督查纠偏。本研究不仅从方法论层面提出了一种适合中国场景的政策主题编码系统，同时也从政策注意力视角揭示了当代中国政策过程的内在逻辑，为今后进一步开展政策过程的比较分析、讲好中国故事奠定了基础。

在贯彻新发展理念、构建新发展格局的治理实践中，地方政府面临着艰巨繁重的改革发展稳定任务，这更凸显出各级领导干部在新形势下掌握决策规律、提高决策本领的必要性和紧迫性。因此，应当更加充分认识我国政治制度的优越性，利用好各种引导政策注意力合理配置的组织机制和工具，为制度优势向治理效能的有效转化保驾护航。对此，本文得出如下几点政策启示：一要坚持政治引领，引导不同层级政府政策注意力的精准聚焦，更好实现集中力量办大事、办好事。坚持党中央集中统一领导是我 国领导体制的最大制度优势，党的十八大以来，地方层面政策注意力的调整和优化已充分证明坚持政治引领的重要性。因此，应当继续发挥党中央各种重要会议在决策示范、议题聚焦和凝聚共识上的重要作用，通过高效务实的会议宣讲和集体学习，促进会议精神在纵向行政体系内部的传递和消化，帮助各级政府和领导干部结合本地实际理解党中央重大决策部署的精神实质与丰富内涵，推动注意力和政策资源向一些关键领域、关键问题的聚焦。二要完善组织激励，创造有利于决策者合理配置注意力的制度环境，政策实践中，应审慎评估领导小组、巡视督察等治理手段的使用频次、适用议题及其作用限度，避免因上述治理工具的泛化或不合理运用而造成决策者注意力资源的浪费。三要优化政策过程，实现从注意力聚焦到行政资源配置再到政策执行的有效衔接，提高政府重大决策的质量和水平。对此，**地方政府在政策议题筛选和政策方案拟定过程中应利用好调查研究、集体学习、会议协商等机制，提高发现问题、 凝练议题、科学决策的能力，同时还要在政策落实和反馈等环节使用好议事协调、督查纠偏等工具，**使注意力在政策过程的各个环节都能得到合理引导和优化，推动制度优势实实在在转化为治理效能。