奶茶店“先欢迎后扫码被关停”，“街头官僚”滥用职权现象为何屡禁不止？_风闻

内容提要

11月10日，黑龙江省大庆市肇州县一家奶茶店服务员对进店“顾客”说“欢迎光临，扫一下码”，被对方批评“说晚了，第一句就应该说扫码”。随后“顾客”亮明身份，系市场监管局工作人员，认定该奶茶店没有严格执行扫码、验码规定，并当场责令该奶茶店当天停业。此事引发公众广泛质疑，基层公职人员执法不规范，方法简单粗暴的现象再次成为舆论中心。11日晚，肇州县人民政府就该事件发布调查处理情况通报，对相关人员进行了处分。此类现象在基层公职人员的执法过程中并非个例，此前亦有买芹菜被超额罚款的事例出现。

本文指出，把基层一线公职人员描绘成科层制底端被动地接受和执行政策的“齿轮”，是对现实的过度简化。事实上，基层一线公职人员在与公民的互动中，在将抽象的文本政策转变为政策事实的过程中“制定”了政策，更准确地说是制定了“政策中的政策”。对此，需要完善约束性责任机制，控制自由裁量的空间和自由裁量空间内的行为，推动基层一线公职人员对其自由裁量行为承担责任。本公众号特此推出，供读者思考。仅代表作者观点，不代表公众号立场

基层一线公职人员的自由裁量权及其责任机制

左宏愿｜西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授

本文原载《西北师大学报（社会科学版）》2021年第2期

感谢原刊授权推送，具体内容以原刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

引言

弗雷德里克·泰勒、马克斯·韦伯和赫伯特·西蒙这些著名的组织理论家都倾向于将组织视为理性系统。从这个角度看，**基层官僚组织是一种工具，旨在忠实地执行上级指定的目标。**同样，理性的基层一线公职人员寻求尽可能有效地实现这些目标的技术和手段。根据这一观点，政策制定者把复杂的政策目标分解成更容易管理的任务，基层公职人员只是遵守规则和标准操作程序，这些规则和标准操作程序由控制他们的上级政府逐层细化，越来越精确和易于执行。

然而，无论是政策执行文献还是街头官僚的文献，都有力地表明**政策执行是政策制定过程的一部分。**公共政策在基层的执行不能简化为机械的技术过程，基层一线公职人员也不是处于公共组织底部的齿轮或者自动机。**基层一线公职人员在与公民的互动中，在将抽象的文本政策转变为政策事实的过程中“制定”了政策，更准确地说是制定了“政策中的政策”。**可以说，基层一线公职人员是一般规则和具体情况之间的桥梁，是国家和公民之间的界面。尽管关于基层一线公职人员自由裁量的空间是否随着时代变化而压缩或延展有很多争论，但很少有研究会否认基层一线公职人员行使自由裁量权。因此，基层一线公职人员的责任机制成为重要的公共话题和研究主题。

本文探讨基层一线公职人员的自由裁量权及其责任机制。首先，在回顾基层一线公职人员研究的基础上，提出法律途径将规则和自由裁量权进行了错误二分，并对基层一线公职人员的自由裁量权进行了更为拓展的界定。**自由裁量不仅是一种行为空间，或者结构化的空间，也是一种实践，是基层一线公职人员在裁量空间内，运用实践智慧在一般标准和特定问题之间进行推理和行动的实践。**然后，本文讨论了基层一线公职人员的自由裁量权是如何以及为什么在大多数基层政策执行中产生的，即对基层一线公职人员自由裁量权的必然性进行更为充分的分析，这些分析展现了基层一线公职人员的裁量权来自于一方面要努力使模糊性冲突性不一的政策的执行符合一般和抽象的规则，另一方面要努力将政策及执行规则应用于具体案例。基于此，本文将从作为行为空间的裁量与基于推理实践的裁量的角度，将基层一线公职人员的责任机制分为约束性责任机制和赋能性责任机制。一方面，需要完善约束性责任机制，控制自由裁量的空间和自由裁量空间内的行为，推动基层一线公职人员对其自由裁量行为承担责任；另一方面，基层公职人员在裁量判断时，需要在更具体的情境中理解自己的角色，并运用洞察力来做正确的事情，这并不是一项简单的任务。因而需要另外一种基于裁量推理的责任机制，即赋能性机制。基于实践视角的赋能性责任机制则具有生成性、支持性、协商性和创造性等特点，有助于改进自由裁量推理和实践的品质。

基层一线公职人员自由裁量权的意涵

（一） 基层一线公职人员的界定

对于基层一线公职人员的研究，可以追溯到美国学者利普斯基1969年提出的“街头官僚”这一概念，1980年他又以专著的形式对街头官僚在政策执行中的重要位置进行了详细的分析。利普斯基的研究开创了自下而上的政策执行研究范式，并引发了大量关于街头官僚的研究。在利普斯基看来，街头官僚是“在工作当中必须与民众直接互动，或是在执行公务方面具有实质裁量权的公职人员。……街头官僚包括了教师、警察，以及其他执行法律的人员、社会工作者、法官、公设律师和其他法庭上的官员、保健人员，以及其他的政府员工。”从利普斯基的界定中可以看出，首先，利普斯基所指的其实就是那些与当事人直接、面对面接触、直接互动的基层一线公职人员。使用“街头”一词，并不是说街头官僚都是在“街头”工作。如有学者指出的那样，“‘街头’并非对工作环境的直观描述,而是对基层一线公职人员与公民直接打交道时的工作界面的高度抽象。”其次，利普斯基的这个概念是对不同职业共同性的抽象归类的一个分析性类别，所以外延显然是比较广泛的，涵盖了我们一般意义上所指的专业人士，例如律师、教师和社会工作者。

利普斯基对街头官僚的分析是在20世纪60年代和70年代美国城市政治研究的背景下发展起来的。在这一时期，美国联邦和地方一级的公共服务范围有了显著的扩大，公共部门在治安、教育和卫生等领域承担了先前由私营机构所承担的事务，街头官僚队伍急剧上升。20世纪80年代后期，随着新公共管理运动的兴起，一些原本由政府提供的公共服务开始通过合同外包等形式转给了第三部门，有一些研究也将第三部门公共服务提供者看作是街头官僚。进入新世纪，信息和通讯技术的发展在一定程度上使得街头官僚与民众的互动方式由街头和处室的在场互动转变为线上空间的不在场互动，一些研究也将街头官僚的外延进行了扩展，并提出了屏幕官僚等概念。

街头官僚理论引入我国后，引起了部分研究者的关注。这些研究结合中国场景，在城管执法、基层政策执行、警察执法等方面积累了一定研究成果。但是，大部分研究并未讨论中西方语境下街头官僚概念上的异同，也没有对这个概念进行中国化的处理。实际当中主要有两种处理办法，“一是直接将行政执法类公务员等同于中国的街头官僚，另外一种是枚举式，即在接受西方基层一线公职人员定义的前提下，根据研究主题的不同，将城管、村干部和乡镇干部等群体视为中国的街头官僚。”总体上来看，国内研究主要聚焦于基层的公务员和执法人员，不过也有将教师、社会工作者等纳入到街头官僚之内的。

**从概念本土化的角度，使用基层一线公职人员既能较为准确地指称研究对象，也能避免一些刻板印象。**基层一线公职人员的外延究竟可以包括哪些群体？从提炼共同性的角度，值得进一步探讨，从差异性的角度看，对基层一线公职人员在专业化程度上如何进行细分和比较也需要加以探究。本文认为，基层一线公职人员的界定实际上存在着广义和狭义之分。利普斯基将法律、医疗、教育、社工方面的一线专业人员都看作是基层一线公职人员，是广义的界定。狭义的基层一线公职人员仅指在工作当中必须与民众直接互动的政府部门基层公务员和雇员。在我国，类似工作性质的还可以包括社区和村委会的部分工作人员，以及城市治理中的协管员。本文对基层一线公职人员的界定沿用利普斯基街头官僚的广义界定。

（二） 基层一线公职人员的自由裁量：超越法律途径

利普斯基认为，“与当事人密切接触，并且拥有福利分配或公共制裁的广泛的自由裁量权”是基层一线公职人员的核心特征，但利普斯基主要是通过描述美国街头官僚的工作环境与特点来分析其拥有的自由裁量权，并没有对自由裁量权本身给出一个明确的界定。虽然任何将一般性的知识应用到特定实践的过程中都或多或少涉及到自由裁量，因而不仅限于法律领域，但自由裁量权的研究主要来自法学。在公共行政文献中，行政法学家肯尼斯·戴维斯的定义经常被引用，他在其颇具影响力的著作《裁量正义》中写道：“只要公职人员权力的实际界限允许其在可能的作为或不作为方案中自由作出选择，那么他就拥有裁量权。”而德沃金用形象的比喻指出：“自由裁量权，恰如面包圈中间的那个洞，如果没有周围一圈的限制，它只是一片空白，本身就不会存在。所以，它是一个相对的概念。”根据奥哈龙·巴拉克的说法，自由裁量权是指“当两种或两种以上的选择都是合法的情况下，有权做出选择的人所拥有的权力。”对于文森特和克鲁瑟来说，自由裁量权意味着“在一定法律范围内自由决定的权力或选择的自由”。

关于自由裁量的这些法律途径具有一些相关的共同特征：**其一，能够明确区分规则导向的行为和自由裁量行为。**自由裁量权指的是超过公职人员正式权力限制的决策空间。从这个角度来看，自由裁量权是在正式法律体系所构成的规则和权威体系之外运作的。**其二，自由裁量权被认为是技术上不必要的，**需要通过填补法定标准的空白和使用法律控制工具来限制自由裁量权的空间。**其三，自由裁量权是对法治的威胁，**因为它使法官能够作出未经法律规则明示的决定。法官应该执行法律，而不是制定法律。因此，在法律范式中，重点是通过法律工具对自由裁量权的控制。**其四，法学视角认为自由裁量权只受法律限制，**如果没有法律限制，这种自由将是不受约束的，必然是不可预测和武断的。因而法律途径没有考虑这种自由在很大程度上可能受到法律本身以外的社会力量的型构。

**事实上，基层一线公职人员的自由裁量权是指基层一线公职人员在多重规范约束下根据自己的判断做出决定和采取行动的权力。**首先，基层一线公职人员的自由裁量是在一系列可替代性选择中进行选择，但是选择是受到规范框架的约束的。尽管正式规则提供了在特定情形下做出某种选择的规范，但规则和原则本身并不自我适用。所以，正式规则在排除一些选择后，仍然留下了一系列选项。此外，基层一线公职人员面对的是多重规范，除了正式规则，还包括专业规范和社会期望等多种来源。组织内的影响来源包括同事、上级、正式组织结构和组织文化，组织外部的影响来源包括情境变量、当事人、其他组织的个人、媒体和社区等。因而，**诸规范之间的关系影响着基层一线公职人员行为，自由裁量意味着平衡各种规范。**第二，自由裁量权包括两个方面。一方面，它指的是基层一线公职人员可以根据自己的判断在允许的行动选择中进行选择的空间。另一方面，实践或行使自由裁量意味着在特定情形下基于一定的推理得出该做什么的判断。基层一线公职人员要识别、理解执行情境，在认知的基础上定位自我身份认同并将规则运用于特定的执行情境。这一认知和推理的判断意味着能力要求。可以说，**自由裁量权隐含这样一个假设，即被授权的政策执行者有能力做出合理的判断和决定。**第三，自由裁量权和专断权力是不同的。专断权力意味着权力持有者不受规则约束，或者虽有规则约束，但没有义务对自己做出的判断、决定和行动提供任何理由。而自由裁量权意味着必须对根据什么理由在众多的替代性方案中选择某一特定方案做出解释，或者说，自由裁量权的实践者有义务以公开的理由为自己的判断和行动辩护。

**基层一线公职人员的自由裁量权是约束条件下的自主选择权，主要表现为基层一线公职人员在决定福利和制裁方面有一定的自主性，实质是在福利分配和实施制裁时“制定政策中的政策”的权力。**所以，把基层一线公职人员描绘成科层制底端被动地接受和执行政策的“齿轮”，是对现实的过度简化。这样说，并不意味着只有基层一线公职人员有裁量权，官僚机构的各个层级都有自由裁量权。正如乔尔·汉德勒所说：“公民和监管国家的问题因自由裁量权而复杂化。尽管有大量的立法、法规、规章和行政命令，但大多数大型、复杂的行政系统，从最高决策者到一线工作人员——检查员、社会工作者、招生人员、警察、教师、卫生人员，甚至是办事员——都拥有自由裁量权。他们如何解释规则，他们如何倾听解释，他们如何帮助公民或保持冷漠，所有这些都影响着（公民）遭遇的实质和质量，这样的遭遇因为我们对现代国家的广泛依赖变得越来越重要。”可以说，官僚机构的层级高低与自由裁量权的大小基本成正相关关系。当然，并非所有的基层官僚都同等地行使自由裁量权，事实上，自由裁量权的大小在基层一线公职人员不同职业之间也有很大差别，这是因为不同职业之间任务的模糊性、复杂性和对专业知识的要求有很大差别。

还需要特别指出的是，**基层一线公职人员的自由裁量权不仅仅是技术性的裁量权，仅涉及“事实”问题而不涉及“价值”问题。**在基层一线公职人员的实践中，不仅有对政策和规则含义的解释性判断，将可观察的事实与规则联系起来的推定判断，以及哪些行动或方法最容易达到预期目的的工具性判断，还涉及伦理判断。在基层，政策成为实践者和公民之间的接合点，而自由裁量权则是解决由政策的非人情化本质引起的问题的场所。在实践的过程中，一线公职人员的自由裁量既包含“应当如何做”的理性判断，也包括“应当做什么”的价值关切。基层一线工作充满了伦理上的挑战，基层一线公职人员自由裁量的适当运用必然也取决于其是否有能力作出健全和独立的道德判断。

执行情境：基层一线公职人员自由裁量权的来源

**只有通过考察一线公职人员行为的影响来源，或者说基层一线公职人员自由裁量的环境，才能理解基层一线公职人员裁量权的性质。**基层一线公职人员并不是在封闭的组织中工作，他们在一个由其他行动者组成的网络中决策和行动。基层一线公职人员自由裁量权的来源不仅仅是单一的正式规则应用问题，事实上，除了政策本身之外，与普遍存在的政策目标的模糊性、政策目标冲突性、执行资源有限性、目标群体的异质性以及合规的难以观察性等多种现实性因素密切相关，这些影响来源有时是相互交织和潜在冲突的。这些因素是在实践中使自由裁量成为必要的那些条件，也构成了裁量推理不确定性的根源。

（一）政策目标的模糊性

**基层一线公职人员从上级那里获得的执行目标往往具有模糊性。**政策目标的模糊性除了政策制定过程中的妥协之外，一方面是因为政策制定者不能在设计公共政策时就预料到可能出现的所有情况，规则、指令不能全面地描述政策在未来执行中可能出现的各种情形，不可能详细规定处理每个不同的个案时必须采取的相应措施。也就是说，现实世界的复杂性与多变性使得任何政策都无法固化为一套具体情境下的行动指南，具体情境远比政策制定者所想象的更加复杂和多样化。因此，政策无法做到在应用于特定的情况时不需要做出进一步选择的精确性。例如，如果将“不良行为”的社会成员排除在享有低保的门槛之外，对“不良行为”认定不同，处置结果自然不同。威尔逊也指出：“警察被要求维持秩序——这一目标对他们的使命至关重要，但众所周知，这一目标仍然很难清晰地解释。”

另一方面，政策目标模糊性也来自于政策沟通。任何层级的上级都必须让下属知道政策目标是什么，但是正如戈登·塔洛克所言，“由于人们具有几乎是无限的误解能力”，下达清晰的指令并非易事。这个问题由于官僚机构中决策者和基层一线公职人员之间存在着的等级结构而更加凸显。这个等级结构中是层层管理人员，他们的决定和行动都会对政策目标的传输产生影响。也就是说，在政策文本转变为执行的政策过程中，基层一线公职人员会存在对政策目标解释的褊狭。当然，基层一线公职人员自由裁量权并不局限于解释政策目标的含义，即便是基层一线公职人员弄清楚了政策目标是什么，他仍然需要选择如何完成它。如果目标的高约束性和手段的低约束性并存，基层一线公职人员将会拥有更大的自由裁量空间。

（二）政策目标的冲突性

基层一线公职人员承继和获得的目标不仅可能含糊不清，有时还相互“打架”。有一些政策目标冲突是由于政策问题的复杂性和政策制定过程的动态性，以及政策制定者经验和认知能力的有限性。有些目标冲突是政策“碎片化”的后果，即在交叉施政领域，不同部门在政策制定时各自为政，缺乏协同。有些政策目标的冲突更可能源自彼此之间处于紧张状态的价值取向。这些问题的存在使得具体执行的基层一线公职人员面对的可能是相互冲突的政策目标，从而导致基层官员扮演一个要求很高的角色，因为他们直接和公民互动，无论这种政策冲突多么令人头痛，都必须执行。警察必须严格执法，也必须与社区建立良好的关系；福利工作人员必须要仔细辨别和考虑不同申请人的特殊需要，也需要尽可能多地处理申请人的需要。基层一线公职人员往往根据眼前的具体情况，在这些相互竞争的目标之间达成妥协。在充满规则的环境中，他们选择在特定情况下应用哪条规则或策略。

**一线公职人员不仅要完成自上而下的工作任务，也要注重过程目标。**事实上，基层一线公职人员的行为规范有多重来源，不仅包括科层规则，还包括专业规范和社会期望。基层官员不仅要负责做出决定，还要向民众解释这些决定的合理性，在工作过程中还要求做到热情、细致、耐心、周到、高效、透明、公平和留痕。众多的要求不可能轻易实现，任何对这么多过程目标的付出都会消耗时间和资源，这些时间和资源可以用来为更多的当事人提供服务。在这些价值中，做到什么程度才算足够和到位？牺牲哪些目标而实现哪些目标？目标的优先顺序如何排列？正如普罗塔斯指出的那样：“为了服务于多重的、相互冲突的、模糊的目标，各机构颁布了更多的、更加模糊的、相互冲突的规定。这些规则中有一小部分被给予事实上的优先地位并得到遵守。其余的都要同样地服从，但显然不可能。它们太多了，内容也太不一致了。因此，它们不能为街头官僚的行为提供明确的优先权，也不能为评价这种行为提供明确的基础。”这些都取决于自由裁量权。

（三）执行资源的有限性

**在基层行政部门，相互竞争的目标之间的紧张关系由于行政资源的有限性而进一步强化。**正是因为时间、资金、注意力和同情心都是有限的，所以基层官员可以决定何时何地使用它们。对于基层一线公职人员来说，其资源不足的原因主要在以下几个方面：第一，人力资源不足。基层部门因为工作累且杂，很少有人愿意在基层工作；另外，机构设置、编制分配等行政资源在下级部门趋近缺乏，实践中，上级部门还不断地向下借调人员，加剧了“逐级递减”。第二，组织资源不足。利普斯基指出，公共服务机构资源有限的问题不容易通过增加工作人员或增加预算来解决。对公共服务的需求是有弹性的，通常会上升，直到超过供应。供应和需求的矛盾成为基层一线公职人员面临的窘境。基层组织总是试图增加公共服务的数量，但永远无法满足民众需求的增长。第三，时间资源不足。基层一线公职人员不仅需要花费大量的时间来完成职责范围内的各种琐碎和繁杂的任务，还要应对各种督导检查和工作汇报。基层组织承担超负荷工作任务，对基层一线公职人员的时间造成了严峻的考验，因此，基层一线公职人员往往要“想方设法”完成工作任务。

（四）目标群体的异质性

**目标群体是指与基层一线公职人员直接互动的当事人群体。**在现实中，标准化的目标群体和非人格化的官僚一样都是不存在的，有的只是具有个性的社会主体，在一定的条件和限制下被要求扮演非人格化的官僚或标准化的目标群体。与基层一线公职人员直接接触的目标群体往往在文化程度、职业身份、收入水平以及年龄结构等方面呈现出多样性，在偏好、能力和机会方面都有所不同，不同的当事人针对同一政策也会展现出不同的配合意愿，当事人不同个体间的差异给基层一线公职人员的工作带来了难度。正如所有人都有一种普遍的适应性策略，通过使用分类和泛化技术来简化他们所面对的大量复杂信息和刺激，从而使世界更易于管理。在执行政策时，基层官员往往需要负责将目标群体及其行为分类，以契合政策规定。政策规则通常是这样的形式，“如果某人属于A类，那么就按Y办，” 或者 “如果某人的X行为属于B类，那么就按照ｙ来办。”但是，目标群体的边界并不是泾渭分明的，因此，基层官员在他们认为 “合适的”地方 “划清界限”。

此外，基于公平的缘由，我们一般会同意同样的个案应该得到同样的对待，但是，是不是同样的个案必须从多个维度进行评估，其中一些维度可能不太容易衡量，而且比其他维度更具有主观性。是不是同样的案例通常需要在特定的描述之下进行比较才能得出，但描述具有不确定性，而且不存在判定描述是否充分或完全的标准。第一手经验在自由裁量中扮演着重要角色，特定的个体之间不可能充分地相互取代，因此不可能期待两个不同的个体得出完全相同的结论。对于一个贫困户来说，可以通过就业帮扶、资金帮扶、项目帮扶、保障帮扶以及教育帮扶的办法，哪种办法最合适，将取决于个体的特殊性，只有了解到个案的真实情况，才能对症下药，做到精准施策。如果我们也期望基层一线公职人员在分配福利、执行规章、实施制裁等时考虑到特殊情况，利用自由裁量权来造福与他们相互接触的公民，那么基层一线公职人员不能只是执行的机器，他们必须首先理解并解释他们的工作任务， 同时需要在服务的个性化方面有所体现。

（五）行为的难以观察性

即便我们不考虑基层一线公职人员及其直接管理者的共谋问题，管理者和基层一线公职人员的关系也不是木偶艺人与木偶之间的关系。现实中，就算管理者成功克服了有效地将指令传达给基层一线公职人员的问题，他仍然会面临确保基层一线公职人员遵从的问题。但是，确保官僚的遵从远没有那么容易，对于基层一线公职人员来说更为困难。**基层一线公职人员往往通过让组织中的上级依赖他们提供信息和执行政策来行使权力。**基层一线公职人员执行的一些任务需要与当事人保持密切接触，这使得他们的行为过程很难被观察到，不能进行微观管理。随着摄像头和智能手机等的出现，这种情况会有所改善，但监管者和公众仍无法监控基层一线公职人员做出的每一个决定。

更重要的是，基层一线公职人员执行的许多任务并没有一个可以简单评估的标准，判断一线公职人员的实际行为和理想行为是一项艰巨的任务。也许我们可以评价基层一线公职人员的工作量，例如发出了多少张罚单，处理了多少案子等，但是我们很难评估他们做得有多好，例如，有没有开错罚单？是否对当事人的案子给予了足够的重视？现实中，关于基层一线公职人员的工作表现情况，很多管理者都是通过基层一线公职人员自身来了解的。后者有动机来掩饰糟糕的表现，会刻意隐瞒对自身不利的信息并只关注可观察到的指标。再加上无法维持与基层一线公职人员数量相符的监督员队伍，就产生了普罗塔斯所说的 “合规可观察性” 问题，即无法观察街头官员的行为，并判断他们遵守规则、政策和程序的程度。在这种情况下，不能保证规则和程序得到遵守。更进一步说，即使上级能够发现下级的不当行为，并有能力、有意愿将其作为制裁的基础，但在实际操作中，有效制裁的可能性相当有限。公务员制度的规定往往大大降低了上级操纵利益和制裁以促进合规行为的能力。

约束与赋能——公共责任机制的重构

基层一线公职人员自由裁量权的必然性决定了责任机制的必要性，即如何让基层一线公职人员对自由裁量权的行使承担责任，并通过适当的机制来确保自由裁量权的正当执行。尽管不乏有学者倡导消除基层一线公职人员的自由裁量权，或者将更多的法律、更多的规则和更多的控制当做防止自由裁量权滥用的首选办法，但如前所述，消除基层一线公职人员的自由裁量权是不可能的。除了约束性责任机制之外，只有改变了基层一线公职人员判断的规范和认知才会有效。因此，我们需要找到一种方法引导自由裁量权，使其既具有灵活性和反应能力，又能将滥用最小化。

（一） 等级责任还是公共责任？

责任是对合理性的要求。如有学者指出的那样：“责任是关于……对其他可以合法要求做出解释和说明的人的交代。责任是一个关系的概念……将代理人和为其执行任务的对象或受他们执行的任务影响的对象链接起来。”合理性既指行动根据，也意味着理性判断的能力，而理性的能力是给出理由的能力。因此，责任的意涵与正当理由有内在的联系，而正是对正当理由的要求和追究责任的可能性，把自由裁量权与专断权区分开来。可以说，只有对责任的要求，才能迫使拥有自由裁量权的行动者预判有权追究其责任主体的反应，迫使他们根据自己的最佳判断采取行动。

自由裁量权授予的前提，在于信任那些被授权的行动者有意愿和能力以一种可接受的方式执行他们的任务，而且最好是以可能的最佳方式行事。因此，自由裁量权必然伴随着对责任的要求，也就是说，拥有自由裁量权的行动者应该能够解释他们的判断和决定，而且要接受评价和质疑。因而，自由裁量权不是随心所欲，而是合理的判断。如果自由裁量权仅仅是一种做自己想做的事情的许可，那么为什么应该授予自由裁量权是很难理解的，因此，自由裁量权的持有者有义务以公开的理由为自己的判断和行动辩护。

如果从理性经济人假设出发，自由裁量权的存在会使基层一线公职人员仅根据个人好恶而对目标群体区别对待，以及出现对规则和程序的不遵循或 随意解释，这将有损社会正义，导致恣意、武断、专横，无疑与法治的理想——即有规律地、以可预见的方式行使公共权力相悖。但是，经济学和管理学中典型的委托／代理理论正是基于行动者是工具型的、理性的和自利的这一假设，这种关系的特点是不信任，因而强调必须严密监控。委托人虽然不得不委派任务，但是他们在这样做的时候最好期望代理人不负责任，因而需要监视并控制代理人的行为。根据这个逻辑，自由裁量权往往造成自利、机会主义和目标错位。然而，如果说拥有裁量权的一线公职人员经常故意违反现有政策和程序，或者我们将裁量行为视为总是出于自我利益和具有破坏性，或者甚至是主要出于自我利益和破坏性，那就太过于简单化了。此外，如前所述，由于基层一线公职人员的工作环境和工作性质，通过规则细化的路径对自由裁量空间进行无限压缩，是难以做到的。因此，关键问题不是消灭自由裁量权，而是通过制度、技术的途径，既抑制权力的恣意行使，也促进裁量的理性化。

**责任意味着具有自由裁量权的代理人需要就其行使权力的方式向委托人做出解释。**从这个意义上说，责任意味着不仅要提供有关他的判断、决定和行动的信息，还要为这些判断、决定和行动辩护。只有当基层一线公职人员有义务为自己的判断、决定和行为辩护时，才意味着基层一线公职人员是可问责的。这种辩护不仅仅是对事件过程的描述，而是基于良好的推理。问责的目的就是确保基层一线公职人员认真对待自己的责任，并以可以公开证成和辩护的方式行事。

要向谁证成和辩护？对谁负责？在行政等级责任制下，责任一词通常指的是官僚等级体系中的决策－执行责任。从这个角度看，政策最终应在基层如期执行。通过对过程的直接控制和结果的间接控制，政策制定者可以确保基层一线公职人员按照政策要求完成工作。这种责任机制假定，基层一线公职人员需要向有资格和能力判断其行为的上级汇报其工作绩效。这也被当做限制自由裁量权，并为更好的公共服务绩效提供激励的传统方式。在这种关系中，基层一线公职人员有义务向上级解释和证明行为，上级可以提出质询并进行判断，基层一线公职人员为此承担相应的后果。

这种责任机制建立在将组织视为理性系统的假设之上。这样的假设认为，官僚机构能够向其工作人员提供具体的目标，能够通过提供客观标准引导自由裁量判断，能够通过层级监督和良好的激励来强制官僚做出适当的行为。正是由于这些假设，理性的组织理论将基层比作 “齿轮” 或 “自动机”。但是，仅仅利用等级责任中的合规来评估基层一线公职人员的整体表现有很大问题。仅靠这种模式，会将我们的注意力引向程序性遵从，而不是基层一线公职人员做出的实质性判断。这将使我们失去让基层一线公职人员为他们的判断负责的手段，它还会鼓励基层一线公职人员用遵守规则的幌子掩盖他们的实质性判断。

正是因为基层一线公职人员的工作性质，基层一线公职人员的决策与技能、习惯、价值观、动机、忠诚以及相关知识不可避免的不完备性等因素有关。在基层工作中，尤其与基层工作人员的信息处理有关，而信息处理又受其个人的感知、情感、态度和经验、价值观以及政策执行网络中其他行动者的认知和知识的影响。所以，选择谁对什么事对谁负责以及如何负责，应该超越等级控制这一视角。基层一线公职人员的挑战，是要面对不同的、可能相互冲突和不断变化的期望的存在。所以，对基层一线公职人员来说，非正式的责任与正式的责任同样重要。通过关注基层一线公职人员的多重角色，需要引入对责任的社会学理解，也就是行动的适当性逻辑。多重责任关系，例如职业声誉、职业规范，对同行、当事人或利益相关者负责，将会比集中在严格的等级控制更有效。

因此，对基层一线公职人员而言，公共责任一词可能更能抓住基层一线公职人员责任的社会性特征，在这种关系中，基层一线公职人员有义务向除上级和行政体系内更高权威之外的相关者解释和证明自己行为的正当性和有效性。公共责任拓展了谁有义务向谁解释和证明其行为的问题。一线公职人员在基层的执行需要平衡体系内等级问责之外的多重责任。所以，**基层一线公职人员的责任可以被视为正式规则、绩效要求、专业规范和社会期望等各种形式的关于其应该如何表现的规范和要求。**对基层一线公职人员而言，这些规范和要求分别转换为规则压力、激励压力、职业压力和社会压力。

（二）基于空间和实践的责任机制路径构建

基层一线公职人员自由裁量权的责任机制，常见的区分办法是内部规制、外部规制，或者分为管理的、法律的、政治的和道德的四种途径。这种基于控制的责任机制对压缩和限制不必要的自由裁量空间具有重要意义，但所关注的主要是如何控制并束缚基层一线公职人员，在最理想的情境下也是消极的，容易导致基层一线公职人员的避责行为。这种自上而下控制自由裁量权的途径，也会降低基层一线公职人员的信任感和自我成就感，并导致恶性循环。基层一线公职人员缺乏信任感，就不会对有效的工作表现做出承诺，出现 “不推不动” 消极应付和 “上级咋说就咋干” 的表面执行。这尤其影响到裁量权的行使方式。上级试图加强控制，进一步减少涉及自由裁量的因素，但是最低限度的自由裁量权给基层一线公职人员留下了消极应付的空间，规定的任务以一种片面简单、静止僵化、表面应付和缺乏创造性的方式执行。

就责任机制而言，如果仅仅从自上而下的视角将自由裁量看作是裁量的空间，将会持续出现 “加强控制，以惩罚为主” 还是 “弱化控制，以激励为主” 的无尽争论。事实上，不管 “以惩罚为主” 还是 “以激励为主” 都是控制性的责任机制。然而，**责任机制的目的是让基层一线公职人员更负责任，更有能力和更明智地执行所涉及的任务，而不仅仅是试图强迫和强制执行。**正是因为自由裁量权既涉及在规则和法律界限范围内作出决定的空间，更关涉在规则范围内基于一定的推理得出的该做什么的判断的能力，所以，我们不仅需要建立约束性责任机制，控制自由裁量的空间和自由裁量空间内的行为，而且需要通过赋能性责任机制，提高基层一线公职人员自由裁量判断和行动的实践理性。

1.约束性责任机制

**约束性责任机制旨在减少基层一线公职人员自由裁量的空间和在自由裁量空间内的行为。**借用德沃金的面包圈比喻，一方面，约束性责任机制是通过收紧这个“圈”，制度上收缩这个中间的洞， 另一方面，约束性责任机制通过限制行为人在洞中移动的机会来压缩洞的空间，从而规范自由裁量行为。

**第一，惩罚机制。**惩罚性机制针对的是自由裁量空间中的事实行为。惩罚机制的预设是事前可信的威慑会有效约束可能的权益侵害。惩罚机制包括控制、监督和审查，一般可分为行政机构内部的审查控制和外部的司法审查控制。通过这些制度型安排，可以判断自由裁量权的使用是否符合正式规则。审查机构可以通过不同的方式对自由裁量权的不当使用作出裁定。例如，对滥用行政自由裁量权的行为可以予以撤销、变更等各种形式的纠正机制。如果能够对基层一线公职人员的自由裁量建立专业化的、相对独立的审查机构和人员，明确审查主体、审查程序、审查的标准，就可以对自由裁量的理性化程度更好地进行评价和校正。

**第二，分权机制。**分权性机制处理的是基层一线公职人员的自由裁量空间和持有自由裁量权的基层一线公职人员之间的关系。之所以称之为分权机制，因为这种机制是将自由裁量权授予多个基层一线公职人员，从而减少每个人的权力。自由裁量权通常是一个由判断、决定和行动组成的权力包。我们可以把这个权力包进行拆分，把判断、决定和操作授予不同的人。自由裁量权的分离可以制度化成为一种机制，其原因主要是个体认知能力有限，而群体决策可以对备选方案进行更加充分的讨论。对于并非 “例行公事” 的决定，在决定之前最好征求受影响各方和其他人的意见。通过这种机制，建立自由裁量空间的内部制衡体系，从而削弱每个自由裁量权持有者的权力，防止利益影响判断和决策。

**第三，权利机制。**权利机制通过规定和澄清各方的权利和义务，明确程序来约束自由裁量空间，以权利制约权力。当权利和义务被明确规定时，权利主体有可能提出申诉、上诉，如果他们不同意判决，最终可以向法院提起诉讼。权利机制可以使当事人摆脱受控制和支配的角色，成为有能力与基层一线公职人员进行对话、交涉的主体。权利机制对自由裁量权的影响，是迫使自由裁量权的持有者证明他们的判断、决定和行动是合理的。原则上，明确权利可以大大减少恣意、武断、专横。

**第四，公开机制。**公开机制涉及到民众能否了解决策过程中的权衡取舍，减少与决策者之间的信息不对称。公开是防范权力滥用最好的法宝。对于基层一线公职人员的决策而言，信息的公开能有效缓解或消除公众顾虑，同时，公开也意味着公民能依据这些信息实现问责。现代信息和通讯技术的发展，在一定程度上使得基层一线公职人员与民众互动方式由街头和处室的在场互动转变为线上空间的互动。对于通过电子媒体进行办公的基层一线公职人员，可以通过检查工作记录来规制自由裁量行为。对于那些必须与民众在场互动的基层一线公职人员，通过配备视频、音频设备，不间断记录互动过程，可以有效防止基层一线公职人员滥用自由裁量权。随着越来越多的公民开始用智能手机记录与基层一线公职人员的接触，一些非常规的裁量行为引起了公众的极大关注和强烈抗议。从当事人的角度来看，自媒体的便捷性和低成本性也有助于公民通过自媒体维护自身合法权益，促进基层一线公职人员的工作更加透明化。

2.赋能性责任机制

**赋能性责任机制的主要目的是通过改善基层一线公职人员的论证过程或推理能力来提高自由裁量的质量，增强裁量的理性化程度。**赋能性责任机制针对的是基层一线公职人员的自由裁量推理本身，其前提预设是，充分推理的基层一线公职人员能够更好地运用裁量权。如汤普森所言：个体行使自由裁量权的能力存在明显差异。此外，个体或多或少会根据他们对风险、不确定性和模糊性的个人感受来行使裁量权。基层一线公职人员对政策的理解、对事实的认定，都会因其职业素养和专业水平而不同。裁量的合理论证，是基层一线公职人员结合规则与个案的实际情况进行的推理过程，最终目标是自由裁量的理性化。

**第一，教育机制。**教育机制旨在向自由裁量权持有者灌输特定种类的知识、思维模式、价值观和规范，以更明智和一致的方式进行判断、决策和行动。基层一线公职人员受教育、训练和社会化的方式影响他们的个性，从而影响他们自由裁量推理的方式。在教育机制中，最重要的当然是正式的专业教育。正式的专业教育可以提高判断的质量，并有助于减少判断和决策的差异。此外，对基层一线公职人员进行定期思维方式和推理判断的培训也是教育机制的一部分。在不确定条件下，基层一线公职人员往往会根据经验进行判断，这样的判断既可以得出正确的推理结果也有可能导致错误的结论，但其本身的认知偏见对推理具有很大影响。所以，培训教会基层一线公职人员以特定的方式思考，反思自己的思维方式，然后明确而有意识地采取反认知偏见的策略。通过认知策略的培训，可以提高基层一线公职人员的思维模式，进而提高自由裁量推理的质量。

**第二，支持机制。**支持机制的目标是自由裁量权持有者判断的论据支撑。研究表明，当决策者可以依赖不同类型的决策支持时，就会减少决策错误，并以更一致的方式进行判断、决策和行动。循证实践就是一个很好的例子，循证实践是实践者按具体情境的不同，根据服务对象的具体问题，考虑他们特定的价值观、文化与偏好等因素，根据研究者提供的最佳证据及管理者制定的实践指南与标准等所进行的实践。循证决策的本质是用“真”的证据实现 “善” 的结果，强调证据在整个决策过程的中心地位。循证决策已经非常迅速地从医学领域扩展到教育和社会工作等领域。虽然，与医学领域的证据相比，其他领域证据的不确定性更大，但循证决策无疑在实践层面有利于更好地裁量推理和论证。

**第三，动机机制。**动机机制的目标是具有自由裁量权的行动者的动机结构。动机机制不是对自由裁量空间或自由裁量权持有者行为的外部约束，而是激励基层一线公职人员进行审慎的自由裁量推理，促使自由裁量权持有者以一种更深思熟虑和更负责任的方式行事。动机机制有不同的形式，内在动机与外部动机是传统的划分方法。动机机制的一个预设是，激励机制影响动机，制度安排可以培育不同类型的动机。例如，绩效薪酬在一些专业领域效果不佳，甚至可能产生负面影响，主要原因是这些领域往往是多任务的，当对某些目标进行强激励时，会导致激励扭曲，“可计量结果的任务排挤不可计量结果的任务”，损害那些不容易量化和获得奖励的任务。动机总是混合的，任何基于单一假设的激励，例如强物质激励很容易排挤内在动机并减少创造性，最终把利他的 “骑士” 导向自私的 “无赖”。所以，动机机制的关键在于承认组织文化、制度对于官僚行为动机的影响，激发基层一线公职人员致力于公共服务事业，并不断提升其积极性、满足感与成就感。

**第四，协商机制。**协商机制的目标是将受裁量行为影响的有关各方纳入到决策过程中来。例如，让当事人参与到基层一线公职人员有关福利和服务的决策中去。从责任的观点来看，协商机制的一个主要功能是打破基层一线公职人员对知识、话语、信息的垄断，实际上在有关各方的相互作用中引入了相互辩护的要求。如果有关各方必须同意一项决定是合理的，那么他们就必须相互说服，使对方相信其提议是有效的。参与机制可以刺激基层一线公职人员的自我反思，从而可以改进他们的推理。理论上，精心设计的有关各方共同参与的决策过程可以通过在决策过程中引入相互证明的需求而有助于提高自由裁量推理的质量。参与整个过程的各方必须审查和讨论彼此的理由，以查明这些理由是否可以接受。在这个过程中，有关各方可以改进他们的论点或改变他们的偏好，通过沟通来达到相互理解。然而，基层一线公职人员和他们的服务对象之间存在一种不对称关系，服务对象往往缺乏专业知识。所以仍然存在基层一线公职人员利用他们的地位，通过潜在的策略沟通来说服当事人的可能。

结语

**决定好坏的不是自由裁量权，而是自由裁量权的行使。**关于自由裁量权的法律途径将规则和自由裁量权进行了狭隘的二分，曲解了自由裁量权的性质和作用，并将自由裁量权视为引起任意、不公和非法行为的幽灵，裁量权也就成为了一个需要通过更详尽的规则和程序压缩殆尽并需要密切监控的问题。**本文通过分析指出，这些研究没有区分自由裁量空间和自由裁量推理，仅仅把自由裁量视为一个可以做出决定的空间。**事实上，自由裁量不仅是一种结构化的空间，也是一种实践，是基层一线公职人员在裁量空间内，运用实践智慧在一般标准和特定问题之间进行推理和行动的实践。就责任机制而言，如果仅仅从自上而下的视角将自由裁量看作是裁量的空间，将会持续出现“加强控制”还是“弱化控制” 的无尽争论。然而，不管 “以惩罚为主”还是 “以激励为主” 都是控制性的责任机制。这种基于裁量空间视角的责任机制往往具有惩罚性、规训性和阻滞性等特点，致使自由裁量的正向功能无法实现。基层公职人员在裁量判断时，需要在更具体的情境中理解自己的角色，并运用洞察力来做正确的事情，这不是一项简单的任务。因而需要另外一种基于裁量推理的责任机制，即赋能性机制。基于实践视角的赋能性责任机制具有生成性、支持性、协商性和创造性等特点，有助于保持基层一线公职人员的自由裁量，改进自由裁量推理的品质。

从实然的角度看，由于政策目标的模糊性、冲突性、资源的有限性、目标群体的异质性及信息不对称，基层一线公职人员自由裁量权的普遍存在是一个基本事实。当然，为什么基层一线公职人员事实上拥有自由裁量权是一回事，解释他们是否应该拥有自由裁量权又是另一回事。这里能指出的是，**自由裁量权不仅是我们必须应对的一个事实，而且有其必要性。**政策问责与服务灵活性之间存在紧张关系，而基层一线公职人员在这种紧张关系中扮演着核心角色。从规范性的角度看，由于对福利和服务的分配最好基于对需求的评估从而实现个体化正义，因此过度压缩自由裁量权也是不现实的。

**基层一线公职人员自由裁量权的广泛存在及其不当使用，是我国基层政府治理中的一个不容忽视的问题。**长期以来，在行政发包体制下，我国基层政府治理中目标的高约束性和手段的低约束性使得基层一线公职人员裁量空间宽，裁量行为程序化弱，裁量推理实践能力低，导致了自由裁量权滥用甚至专断性问题。正如习近平总书记强调指出的那样，基层一线是干部了解实际、向广大群众学习的好课堂，也是磨练作风、提高素质的大考场。脱离基层，我们的工作就容易脱离实际，成为无源之水、无本之木。在基层治理中，让基层一线公职人员有权做出适应地方的决定，而不是仅仅期望他们遵守上级详细的指示是必要的。但这并不意味着自由裁量权的空间要完全放开。恰恰相反，**自由裁量权的必然性伴随着责任的必要性问题。**正是由于自由裁量权既涉及在规则范围内作出决定的空间，也涉及在规则范围内作出决定的能力，所以，一方面，需要完善约束性责任机制，控制自由裁量的空间和自由裁量空间内的行为，推动基层一线公职人员对其自由裁量行为承担责任；另一方面，通过赋能性责任机制，提高基层一线公职人员自由裁量推理的合理性，进而促进其履行职责的能力。然而，如前所述，基层一线公职人员包括了制度化程度不一的各种职业，不同职业的基层一线公职人员如何行使自由裁量，在经验意义上是有区别的。不同职业的一线公职人员在不同的环境下工作，其工作任务的复杂性、模糊性和专业性不同，这些不同职业的责任机制具体如何设计及如何运作，以及不同的机制能够在多大程度上真正提高自由裁量理性化，需要在实践中进一步探究。