从乡土中国到城乡中国，如何填平“鸿沟”？_风闻

人口城镇化与土地城镇化协调发展

从1.72亿人增加到9.14亿人，从17.9%上升至64.72%，从193个上升至685个……

这组数字是1978年至今，我国的城镇化常住人口、城镇化率以及城市数量。过去四十年间，有史以来规模最大、速度最快的城镇化是经济社会增长的最大动力，“乡土中国”转而过渡到“城乡中国”。

不过，一条“鸿沟”依然横亘在城乡之间。对比64.72%的常住人口城镇化率，户籍人口城镇化率却仅有46.7%。二者之间超过18个百分点的跨度，意味着依然有超过2亿人“漂泊”在城乡之间，造成日常居住、生活空间与户籍地分离。

著名经济学家、北大国发院教授周其仁在《城乡中国（修订版）》（2017年5月）指出，城乡之间越来越大的鸿沟，导致发展过程中大多数重点和难点，都在农村，都在城乡之间。

作者: 周其仁 出版社: 中信出版社

基于对成都等地持续多年的实地调研，周其仁用“真实世界的经济学”将城乡分野的症结和未来趋势娓娓道来，给思考新一轮城镇化中的城乡融合问题提供了重要参照。

他认为，没有农村、农业和农民状况的根本改善，国民经济是搞不起来的。从城与乡的视角来审视城镇化进程，城乡分野是如何形成的，会造成哪些后果？在新一轮新型城镇化背景下，城与乡能否打破沉疴，走向融合？

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动力机制

在周其仁看来，很多人聚集在一个相对不大的地理空间里，一旦达到某个人口密度的标准，此地便被命名为城市。为什么普天之下，人都喜欢往城里凑？撇开文化、文明因素，经济上的动力看起来直截了当——城市创造更高的收入。

比如，捡饮料瓶这门活路。城乡很多人都做得来，但在乡村或小地方一天捡不到几只，谈不上养家糊口。唯独到了大都市，也是捡饮料品，搞得好可以发家致富。

基于现实约束，总还有许多人，既不可能靠高技术谋生，也做不到靠社会保障老有所养，这是“低端产业”虽不中听、却十分“中用”的原因。比如，门卫、搬运、送货、保洁、家政、洗脚、收破烂等等，“一个城市能容得下的活路，多到不容易相信”。

这便是城市的“能耐”的直观体现，“城市化”大潮势不可挡。周其仁认为，其基本原理就是人口集聚势必带来分工深化，从而产生在密度不足地方所不可能出现的收入机会。这是因为，城市化的动力机制——经济聚集甚于人口聚集：

开始兴许是安全或其他随机因素促成了人口聚集，但人们只要发现人口聚集有利于经济增长，聚集到一起有利于增加收入，聚集与再聚集的增长引擎就发动了。

不论有多少人偏好于均衡模式的人口增长，都不能改变人口流动的基本逻辑，即在流动中聚集，然后再流动、再聚集，直至人口、经济和财富在地理上集中到一个个面积相对很小的地方去。

更进一步，周其仁提出，“人口聚集带动更高的人口聚集”，是城市化的第一推力；“经济聚集刺激更高的人口聚集”，是城市化的第二推力。这两股力量交互作用，就导致城市化率不断攀升。

这也是城镇化基本的动力机制。

不过，基于城市成长的抑制性因素，还是造成了我国“工业化超前，城市化滞后”的现象。尤其受2008年全球金融危机波及，这一薄弱环节暴露无遗。

《城乡中国》一书描述，“世界工厂”繁荣多年，并没有为中国备下一个消化得了超前工业化成就的国内城市，“城市化的小马拉不动工业化的大车。”

时过境迁，我国城市化率早已超过工业化率，但是就目前的城镇化水平还与世界发达经济体有不小的差距。尤其是，跨过户籍人口与常住人口城镇化的“鸿沟”，还有很多难题需要攻克。

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城乡分野

为什么会出现“城市化小马拉不动工业化的大车”？

相比工业制造，城市系统要复杂得多。城市化也不是简单复制的过程，而是个生长发育的过程。所以，过去一度是工业化发展很快，但城市化却并没有那么快。周其仁在书中指出，这与一套“城市偏向”的观念、制度和政策有关。

比如，历史上限制公民自由迁徙、禁止农民工进城，以及在户籍、粮油供应、教育、就业等方面的制度安排，造成了城乡二元经济结构。

回顾历史，我国城镇化指数重新掉头向上，是从1979年开始。1978年，我国城镇化率不到18%，1979-1995年间每年提升0.7个百分点，1996年之后每年提升1.3-1.5个百分点，至2011年城镇人口已经超过总人口的51%……

周其仁指出，这一波城镇化重新加速并非源自政府的“有形之手”，而是改革开放加大了普通农民的经济自由。比如，1984年“一号文件”中有一句话：“允许务工、经商、办服务业的农民进城落户”。

寥寥数字，给出几亿人新的发展空间。

不过，《城乡中国》也指出，城乡居民尤其是农村居民多种经济自由有了显著扩大，但是改革的不平衡，也带来多维度经济自由之间的权利不平衡。比如“土地城市化”。

简言之就是，原本用于农村、农业、农民的土地，现在转入了城市，成为城市建设用地。如果总人口中的城市人口比例代表着“人口城市化”，那么总土地面积中用于城市建设土地的比例，就代表“土地城市化”。

尤为值得警惕的是，农民进城的权利和土地进城的权利都在扩大，但“发育进度”并不均衡，土地进城易，农民进城难，造成“土地城市化快于人口城市化”的现象。周其仁从土地产权变化的线索入手分析了“行政垄断的土地市场化”机制的形成脉络，并引入“土地饥渴症”的概念：

“由于国有土地入市才造成土地市值急速上升，所以政府掌控更多国有土地，就意味着更多的融资机会和更强的财政实力。这也推动了城市扩张……”比如，以“整县改市”就意味着合法入市的国有土地增加。

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以城带乡

每级政府、每个官员都有划定的行政范围，不能越雷池一步。但是工业化、城市化的资源配置，却不限于在指定的行政区划里流动。

《城乡中国》一书指出，更优的解决方案是“让土地与画地为牢的行政权力脱钩，回归普通的、能够对更大市场机会作出反映的财产性权利”。

在周其仁看来，我国改革开放的重头戏之一，是打开城乡间的市场之门。打开的第一道大门是农副产品的市场之门，第二道是农民进城务工经商之门，第三道要打开的大门则是土地市场之门。

换句话说，就是土地流转。相较而言，前两扇门都是率先从农村突破，然后才由乡入城，逐渐形成农产品与外来打工市场。唯有土地市场之门是反向推开，先出现城市土地市场交易，再由近而远辐射，逐渐融合成一个城乡相通的土地市场。

过去的城乡隔绝体制，压制了城市的引擎功能。据周其仁观察，以城带乡是农村改革的新阶段，此轮“土地改革”无一例外都是围绕城市——特别是大城市展开的。倒回去梳理，分明是土地相对市价惹的“祸”。

图片来源：弥渡县政府官网

他提及一个例子。从卫星图片看，云南弥渡县大部分都是山，平地很少，耕地更少，但是在仅剩的平地上又密密麻麻地盖了很多房子。

我们可以直接观察到：第一，房子数量非常多；第二，房子大量占用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，没人住或极少人住。

在汹涌的城镇化浪潮中，这并不是孤例。在周其仁看来，人口流动对中国的高速增长而言是一个基础，但是带来的新问题是农村的房子长期不住人，很容易塌掉，是全新的农村社会现象。

社科院基于全国调查发布的农村绿皮书显示，中国闲置的宅基地总量占全国农用地的10%。在调查样本村庄中，宅基地闲置率最低为0.3%，最高能达到71.5%……

这些问题如何解决？近年来，各地也在不断进行机制探索，对“宅基地置换”“土地流转”等进行试点。比如，上海的宅基地置换方案，目标是将农民集中城镇居住，耕地向种田能手集中，工业向园区集中；成都进行“产权再界定”，促进土地在城乡之间有效流转等。

“这些问题都要从顶层设计到底层实践双向打通，目前看来还需要很大的耐心。我历来认为，有些本该市场化的改革，到最后能改成基于法治的生意就对了。

当足够的实践证明有效，然后上升到正式的文件，最后再落地变成可持续的生意，这门生意一步步优化的细致程度最后往往超出想象。”周其仁如是说。

 文字 | 淡忠奎