美国国务院的“前世今生”_风闻

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　　远离旧大陆，“僻居”北美洲，却掌控着世界霸权的美国，总透露出一些独特与例外，在外交上也是如此。

　　远离旧大陆，“僻居”北美洲，却掌控着世界霸权的美国，总透露出一些独特与例外，在外交上也是如此。

　　美国国家拟人化象征——山姆大叔，其来源是1917年美国征兵海报

　　细心梳理美国的国家机器，你会发现，对外强势、咄咄逼人的美国竟然没有“外交部”，作为替代的是一个名为“国务院”的机构，它由被称为“国务卿”的负责人所领导，实际上负责处理美国的外交事务。那么美国历史上真的没有设立过外交部吗？为什么由“国务院”负责外交呢？

　　建国初期，美国也曾设有“外交部”

　　美国独立战争时期，起义军领导者们认识到美国要击败英国，实现独立建国，必须要争取法国、西班牙等欧洲大国以及英国国内同情者的支持。为了处理涉外事务，大陆会议于1775年11月29日成立了“秘密通信委员会”（Committee of Secret Correspondence），负责与“在英国、爱尔兰及世界其他部分的朋友联系”。这个委员会就是美国外交部门的雏形。

　　美国独立前的北美殖民地分布图

　　美国许多开国元勋都在该委员会任职过，其中最负盛名者是本杰明·富兰克林。他利用自己在欧洲的广泛关系网，向多国政要写信阐述美国的正义斗争，为独立事业争取国际支持。这些信件都是通过他信任的中间人代为传递，以保证其秘密性，避免被英国人截获。

　　1776年第二届大陆会议签署《美国独立宣言》

　　同时，秘密通信委员会也试图在旅欧的北美人中寻找代理人，旅居伦敦的亚瑟·李成为第一人选。亚瑟·李出生于英属美洲弗吉尼亚殖民地，他与塞缪尔·亚当斯、本杰明·富兰克林等美国革命者都有接触。独立战争时期他被大陆会议任命为秘密通信委员会驻欧洲特使，将北美革命顺利开展的信息设法透露给法国高层，争取到大批法国援美物资。

　　除此以外，秘密通信委员会也负责“秘密”接待外国来使。1775年末，费城出现了一位名叫阿查德·德·博瓦尼的法国密使，委员会接待了他，并向其阐释了北美殖民地寻求独立的诉求，希望这位代表能够说服法国政府，在美国独立后与之结盟，并提供援助。

　　随着北美外交事务的增加，秘密通信委员会的职能不再仅限于半官方的通信与寻求代理人。大陆会议于1777年4月17日将其更名为外交事务委员会，正式成为处理对外事务的官方机构。1778年2月法国正式承认美国独立，并与之结成军事同盟，外交事务委员会也正式任命富兰克林为美国驻法公使，之前他一直以非正式的名义代表美国。同时外交事务委员会也向荷兰、西班牙等其他欧洲国家派遣代表，争取承认和援助。

　　图为1778年法国政府为欢迎本杰明·富兰克林举办的接待会

　　外交事务委员会在美国建国初期作用显著。但其本质上仍是大陆会议下属的临时机构，其成员也由大陆会议代表兼任。独立后，邦联会议要处理的事务剧增，许多兼职代表由于本职工作繁重，无力再兼顾外交事务，严重降低了外交事务委员会的效率。为此1780年，外交事务委员会成员建议大陆会议授权成立一个专门的行政部门处理外交事务。大陆会议最终于1781年2月6日决定设立外交部作为处理美国涉外事务的专门机构。这是一个由专业外交人员负责管理的独立行政机构，对邦联议会负责。外交部设立之后，美国外交更加成熟，先后与荷兰、西班牙、普鲁士、瑞典、挪威，甚至北非的摩洛哥建交；并与英国停战、建交。

　　1783年《巴黎和约》（本杰明.韦斯特），英国代表拒绝被画入，导致该画右半部空缺

　　1789年美国重新制定了宪法，废除邦联制而改行联邦制，新宪法没有直接说明是否设立外交部，只是规定由总统负责外交事务。直到1789年7月第一届联邦国会立法，才重新设立外交部。不过新宪法架构下设立的外交部较邦联时期外交部在性质上并不相同，它属于总统领导下的内阁中的一个部门，理论上并不享有对外交事务的独立决策权，而更类似于一个咨询机构，辅助总统处理外交。不过这个新外交部历史极短。仅仅两个月后，国会就重新立法将外交部改组为“国务院”，美国自此彻底“终结”设立外交部的历史。

　　从外交部到“国务院”的转变

　　1789年9月15日联邦国会通过了“关于妥善保管美利坚合众国法案、档案、印章以及基于其他目的的法案”，将外交部改为“国务院”，并赋予其处理一些国内事务的职能，包括公示与颁布国会法案、保存与使用美国国玺、保存政府档案、掌管美国铸币局、负责人口普查等等，除此之外，国务院还负责协调国内各州的州际事务。部门领导也改称“国务卿”。第一任国务卿是托马斯·杰斐逊，他后来曾当选美国第三任总统。

　　美国国务院徽章

　　国务卿徽章

　　这里需要注意的是，我们要将其与我国的国务院区分开来，两者完全不一样。美国国务院名称的原文是“United States Department of State”，直译过来应该是“美国国务部”，同样国务卿的原文是“United States Secretary of State”，总被误认为美国总理，其实直译过来应该是“美国国务部长”。

　　美国首任国务卿及第三任总统托马斯·杰斐逊肖像

　　当时美国的国务院相当简陋：国务卿直接下属只有1名首席办事员，3名其他办事员，1名翻译员以及1名信使；在伦敦和巴黎驻有2名公使，其余还有10个海外领事馆。

　　这一方面是由于当时限于技术条件，僻处北美的美国无法也没必要与其他大洲保持密切的外交联系，因此不需要过多的外交人员；另一方面则是囿于资金短缺，建国初期的美国财政无力供养大规模的外交人员——或许这也是外交部改成国务院的原因，毕竟将零散的政府功能合并到职能不太饱和的外交部，可以有效降低行政成本。

　　**图为第一次巴巴里战争，战争结束后，国务院向的黎波里派遣了一名领事，**这是当时美国派遣地区最远的领事，也是当时唯一一位有薪资的领事

　　在相当长的时期里，美国国务院主要下辖两个独立的业务系统：外交系统，主要负责管理涉外邦交和美国驻外使馆；领事系统，主要负责促进美国在国外的商贸，并为遇到困难的美国商人、侨民提供帮助。由于资金紧张，美国当时的驻外公使薪资很低，而大多数领事根本没有薪水，只是在为侨商服务时收取一定的服务费作为酬劳。这导致国务院在考虑外交人选时偏向于有经济能力在国外维持生活的人，而不是以外交专业能力作为唯一选择标准。至于领事就更加随意，大多是从派驻城市中的美国籍商人中选择，有些甚至是外国人。

　　19世纪美国疆域向西迅速扩张期间美国国务院成为对外交涉疆域问题的“先锋”

　　1833年，时任国务卿的路易斯·麦克莱恩对国务院进行了大规模的重组，将原先各职能部门改组为7个局，各局直属工作人员由最早的6人扩充到23人，并向15个国家派驻了全权公使，领事馆数量则由1790年的10个，增长到141个。

　　1870年代美国经济快速发展。为了适应新形势，时任国务卿汉密尔顿·菲什将国务院下设部门重新改组成9个局，其中原有的外交局、领事局被各自划分成两个局，第一外交局和第一领事局负责北欧、西欧以及中国、日本的相关事务，第二外交局和第二领事局负责拉丁美洲、俄罗斯、地中海国家、利比里亚和夏威夷的相关事务——外交范围进一步扩大。

　　1871年运营的纽约中央车站，1870年至1900年被称为美国“镀金时代”

　　到了1890年，美国驻外领事馆、商业机构数量已达760个。虽然美国仍然坚持孤立主义外交政策，但国力的增强和国际地位的提升，使国会开始采取措施对外交及领事部门进行更严格、高效的管理。1893年美国打破常规，开始将与英、法等大国的公使级外交升格为“大使级”。1895年克利夫兰总统发布命令，要求国务院必须通过包括语言考试在内笔试方式选择领事人员，同时确定了1000至2500美元的领事薪资，并且定期对领事工作进行检查。此举有效提升了美国领事系统的专业性。

　　走向成熟的美国国务院

　　进入20世纪，美国外交出现重大变化，从美西战争到第一次世界大战，美国已经切切实实进入世界列强行列，无论保守主义精英有多不情愿，急剧上升的国际参与度和海外利益，已经对美国持续百年的孤立主义外交政策产生冲击。

　　美西战争中的马尼拉湾海战

　　一战中美国参战对战局产生了决定性影响，战后威尔逊总统还提出“十四点和平原则”，提议成立国际联盟实现永久和平，并与英、法共同主导巴黎和会。虽然之后由于保守势力对孤立主义传统的坚持，使美国未能加入国际联盟，但威尔逊的努力已经体现出美国外交政策向争夺世界领导权的转变。

　　巴黎和会上的“四巨头”，右一为美国总统威尔逊

　　相应地，国务院的规模进一步扩大，1900年在华盛顿特区的国务院员工为91人，部门预算为141000美元，等到1920年已经发展为708人和1400000美元。1909年国务卿菲兰德·诺克斯和助理国务卿亨廷顿·威尔逊设立新的政治地理部门和“常驻外交干事”职位来处理该部门主要的实质性工作，并且大大扩展了部门法务官的权责，以此提高专业性。此外，还新设了信息及贸易关系部门。

　　1924年国会通过了影响深远的《罗杰斯法案》。根据该法案，国务院下属的各自独立的外交和领事部门被整合为统一的美国外交服务系统，并制定新的薪资表，大幅提高外交及领事人员的工资福利，使其不再需要担心如何维持国外的生活。这就为改变原先偏向经济实力的外交人员选拔标准创造了物质条件。同时，外交系统所有人员都必须通过严格的专业化考试方能入职，并且根据专业能力和业绩水平，而不是财富和人脉资源，得到选拔和晋升。最后，法案还建立了退休制度，所有外交人员65岁退休。

　　《罗杰斯法案》的提出者，约翰·雅各布·罗杰斯

　　《罗杰斯法案》有效提升了美国外交团队的专业性。最明显的体现就是美国外交使领馆馆长人选的变化。1920年以前，美国外交使领馆馆长中职业外交官的占比为零，1924年《罗杰斯法案》颁布后，这一比例上升到30%，在第二次世界大战期间上升到55%。外交部门领导中由驻外职业外交官升任的比例也显著上升。当美国参与二战时，美国国务院已经有830名训练有素的职员在外交系统工作。

　　许多进步因素也开始在国务院出现。二战期间国务院女性工作人员比例超过一半，许多优秀女性脱颖而出，开始担任部门领导。富兰克林·罗斯福总统时期，开始出现女性驻外公使。与此同时，少数族裔也开始进入国务院，但他们绝大多数仅止步于最基础的工作岗位，在工作中还要忍受诸多种族隔离制度的歧视。

　　1919年“美国黑室”用于破译日本密码的文件

　　在技术领域国务院也开始跟上科技进步的潮流，1900年到1914年国务院外交领域使用电报通讯的频次提高了十倍，此后继续稳步上升。电报保密系统和密码通信技术在一战前很少使用，而在一战期间和战后迅速得到推广，国务院采取多种方式对通讯进行加密，并根据文件信息内容的重要程度确定保密级别。在一战后，国务院试图启动“美国黑室”计划，尝试用技术手段破译其他国家的加密电报讯号，以获得外交情报。

　　作为超级大国外交部的“国务院”

　　二战后，美国成为两极之一的超级大国，西方世界的霸主，所面对的全球外交事务、盟国事务、与苏联集团的对抗与交涉，以及联合国各项事务，都给美国国务院和外交系统提出了新的问题和挑战。

　　国务卿作用显著上升，二战后国务卿作为总统的首席外交代表经常出访各国，进行外交谈判和斡旋，仅仅是国务卿约翰·杜勒斯的5年任期内，总出访历程就超过了48000英里。美国在二战后建立的庞大的盟友体系，也使得国务卿成了以美国为首的西方多边外交的领导者。

　　二战中国务院新增了许多事务类、执行类的职位，战后臃肿的事务类条线与专业的外交类条线之间产生冲突，严重影响工作效率。1949年国务院调整了领导层级，以各地域外交司局和驻各类国际组织使团等专业外交团队为决策核心，其余的各类服务性机构和执行类机构被置于决策核心的领导之下，并首次设立一名负责执行类事务的助理国务卿协调不同工作条线之间的关系。同时为了应对日益多样化的各类外交问题，1945年成立外交安全处，1947年情报组织从国务院独立，新成立直属于总统的中央情报局，1952年成立领事事务局，1960年成立文化事务局，并在政治事务局和经济事务局增加了更多主管岗位，以处理不断增长的工作。

　　随着战后亚非许多新兴国家的独立，美国的外交版图进一步扩大：1940年美国设有58个驻外使馆和1个其他使团。到了1960年，增长到81个驻外使馆和2个外交使团。1958年新增非洲事务局，标志美国外交视野实现全球覆盖。国务院的规模随之不断扩大，1940年其国内外雇员为1968人，1960年增长为13294人。

　　1960年后，冷战达到新的高潮，层出不穷的国际危机和各类突发性事件要求美国领导层具备更强的专业性和更快的反应速度。总统单独依靠国务院领导外交已经显出不足，越来越多的其他部门被纳入到外交管理和决策过程中，被赋予新的外交职责。国务院在与其他政府部门协调合作中，逐渐形成一个跨部门的“外交事务共同体”，而国务院在其中主要负责牵头和协调。

　　进入到后冷战时代，美国成为唯一的超级大国，恐怖主义、环境问题、毒品和难民问题代替苏联成为新的主要危机，同时美国还不忘挥舞“人权”大棒打压其他大国。这些都使美国国务院现代化转型加快，进入21世纪，面对社会经济数字化发展，国务院在2009年到2017年启动了《21世纪治国方略》，确立了“充分利用互联世界的技术，创新和改良国家治理能力，使之与传统外交政策互补”的方针。

　　现任美国国务卿安东尼·布林肯宣誓就职

　　现在的美国国务院拥有13000名外务职员，11000名公务职员，45000名外务地方雇员，年度总预算超过659亿美元；并拥有仅次于中国的世界第二大驻外使团系统（中国于2019年超过美国），在美国全球外交战略中持续发挥着核心作用。

　　参考文献：

　　1.Department History - Office of the Historian (state.gov)，

　　2.http://www.state.gov/www/about_state/history/dephis.html，

　　3.Short, Lloyd Milton. The Development of National Administrative Organization in the United States, Issue 10. United States: Johns Hopkins Press，

　　4.Plischke, Elmer. U.S. Department of State: A Reference History. Greenwood Press, 1999，

　　5.（美）比米斯著、叶笃义译：《美国外交史》，北京：商务印书馆，1985年。